楊東廣

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稅收法定：深化稅務(wù)體制改革的關(guān)鍵一環(huán)

楊東廣

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“落實(shí)稅收法定原則”。2015年3月《中華人民共和國立法法》的修改在“稅收法定”方面取得了很大進(jìn)展，明確規(guī)定“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。2015年10月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過，12月24日正式向社會(huì)公布的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中指出：“以法治為引領(lǐng)，注重運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，落實(shí)稅收法定原則，完善征管法律制度，增強(qiáng)稅收執(zhí)法的統(tǒng)一性和規(guī)范性?！笨梢哉f，落實(shí)稅收法定原則是深化稅務(wù)體制改革的關(guān)鍵一環(huán)，我們應(yīng)在實(shí)踐中完善立法，嚴(yán)格執(zhí)法，轉(zhuǎn)變稅收治理傳統(tǒng)思維，為深化稅務(wù)體制改革、實(shí)現(xiàn)稅收治理能力現(xiàn)代化服務(wù)。

一、“稅收法定”的形成與發(fā)展

一般認(rèn)為，1215年《英國大憲章》是稅收法定原則的開端，是資產(chǎn)階級(jí)革命限制封建君主權(quán)力、保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的勝利。這一原則與近代文明國家的發(fā)展、民主政治的進(jìn)步相輔相成，是體現(xiàn)人民意志、約束公權(quán)力的重要原則。1689年《權(quán)利法案》的頒布，使英國正式確立了具有近代意義的“稅收法定原則”。1763年英國議會(huì)通過了《糖稅法》和《印花稅法》，1773年又頒布了《茶葉法》。美國獨(dú)立后，在憲法和憲法修正案中規(guī)定國會(huì)有稅法立法權(quán)并劃定了各州稅收立法權(quán)力邊界，確立了稅收法定原則在憲法中的地位。這一原則后來被世界很多國家借鑒，將其確定為稅法的基本原則之一?？梢哉f，“稅收法定原則”和“罪刑法定原則”是近現(xiàn)代國家維護(hù)人民權(quán)利、構(gòu)建法治國家的兩大基本原則。

二、落實(shí)“稅收法定”具有重要意義

“稅收法定”原則中的“法”是狹義的法律，在我國僅指由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律，并不包括行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件。稅收法定一般包括“稅收要件法定”、“稅收要件確定”以及“稅收程序法定”。

（一）它是推進(jìn)依法治國的必然要求

“依法治國”體現(xiàn)在稅收領(lǐng)域，最主要的就是要堅(jiān)持“稅收法定”。這對轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)法治稅務(wù)建設(shè)，建設(shè)服務(wù)型政府都有重要意義。

（二）有利于完善中國特色社會(huì)主義法律體系

稅法對稅收的作用不言而喻，稅法也是中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。落實(shí)稅收法定原則對構(gòu)建規(guī)范、統(tǒng)一的中國特色社會(huì)主義稅法體系意義重大。

（三）有利于保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)

稅收法定原則有效防止了國家因可能存在的濫用稅收立法權(quán)而導(dǎo)致對納稅人財(cái)產(chǎn)的非法剝奪。與公民一般權(quán)利不同的是，稅收直接關(guān)系到公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以國家立法機(jī)關(guān)對稅收立法事項(xiàng)不得隨意放棄或者隨意授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使。通過法律規(guī)定將稅收立法權(quán)劃歸為國家立法機(jī)關(guān)獨(dú)享，這有利于從源頭上遏制稅收立法的“多頭性”。

（四）有利于降低稅收成本、提高稅收征管效率

稅收法定原則使納稅人能夠?qū)ψ陨淼亩愗?fù)有一個(gè)明確的預(yù)期，大大提升了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。有效降低稅務(wù)部門的稅收征管成本，減少個(gè)別稅務(wù)執(zhí)法人員存在的權(quán)力尋租、選擇性執(zhí)法等問題。比如,現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策繁多，根據(jù)最新出版的《中華人民共和國現(xiàn)行稅收法規(guī)及優(yōu)惠政策解讀》統(tǒng)計(jì)，截至2015年1 月1日，我國現(xiàn)行有效的、由財(cái)政部和國家稅務(wù)總局制定的稅收優(yōu)惠政策多達(dá)800余個(gè)，這些稅收優(yōu)惠政策時(shí)間跨度大，從1994年至今每年都有。近幾年，“稅收優(yōu)惠政策法定化”的呼聲很高，如果真正實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策的法定化，無疑會(huì)大大降低稅收征管成本、增加稅收公平性，這也是落實(shí)稅收法定原則的一種體現(xiàn)。

三、落實(shí)稅收法定原則進(jìn)程中存在的主要問題

（一）憲法尚未確立稅收法定原則

我國憲法并未對“稅收法定原則”做出明確規(guī)定。憲法對于政府這一稅收權(quán)力的行使主體沒有明確約束。1954年9月20日通過的《憲法》中只在第一百零二條中規(guī)定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)?！?975年和1978年《憲法》沒有對稅收做出任何規(guī)定，1982年《憲法》第五十六條沿用了1954年《憲法》第一百零二條的規(guī)定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)?！毙轮袊闪⒑螅覈谳^長一段時(shí)間內(nèi)都處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我們不能全盤否定“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”在那個(gè)時(shí)代為國民經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)和發(fā)展做出的歷史貢獻(xiàn)，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)無疑對“稅收法定”是比較忽視的。因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)的所有制結(jié)構(gòu)主要是“社會(huì)主義全民所有制和社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制”，國家財(cái)政收入的主要來源是國營經(jīng)濟(jì)利潤上繳，因此那個(gè)時(shí)代缺乏“稅收法定”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。改革開放以后，在所有制結(jié)構(gòu)方面我們堅(jiān)持“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”，而且隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，市場主體的利益訴求呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化、交叉化等特點(diǎn)，這為稅收法定原則入憲創(chuàng)造了條件。

（二）稅收立法體制不完善

截至2015年1月1日，我國現(xiàn)行有效的稅收法規(guī)以及稅收優(yōu)惠政策多達(dá)966個(gè)（不包括省、自治區(qū)、直轄市制定的稅收法規(guī)以及稅收優(yōu)惠政策），其中個(gè)人所得稅方面有118個(gè)，企業(yè)所得稅方面171個(gè)，增值稅方面244個(gè)，營業(yè)稅方面110個(gè)，消費(fèi)稅方面55個(gè)，關(guān)稅方面9個(gè)，城市維護(hù)建設(shè)稅方面12個(gè)，煙葉稅方面2個(gè)，資源稅方面24個(gè)，車輛購置稅方面12個(gè)，車船稅方面10個(gè)，土地增值稅方面12個(gè)，城鎮(zhèn)土地使用稅方面41個(gè)，耕地占用稅方面4個(gè)，房產(chǎn)稅方面有31個(gè)，契稅方面35個(gè)，印花稅方面36個(gè)，稅收征管方面40個(gè)。我國目前由全國人大及其常委會(huì)制定的稅收法律僅有三部：《個(gè)人所得稅法》、《車船稅法》、《企業(yè)所得稅法》。其他很多的稅收法規(guī)以及稅收優(yōu)惠政策都是由國務(wù)院、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局制定的，這不利于稅收法定原則的全面落實(shí)。

（三）稅收治理觀念的轉(zhuǎn)變還需要較長時(shí)間

落實(shí)稅收法定原則其實(shí)是對相關(guān)行政權(quán)力的一種限制，這就需要我們財(cái)稅部門要有大局意識(shí)，轉(zhuǎn)變稅收治理觀念，把稅收法定原則落實(shí)到位。同時(shí)，政府也應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控手段和觀念，重視宏觀調(diào)控政策的穩(wěn)定性和法定化，避免宏觀調(diào)控政策對稅收法定原則的侵犯。

（四）全民稅收法治觀念不強(qiáng)

這是一個(gè)常常被人們忽視的問題，其實(shí)，全面提高廣大人民群眾的稅收法制觀念對落實(shí)稅收法定、促進(jìn)稅收法治現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)意義。它為包括“法治稅務(wù)”建設(shè)在內(nèi)的“法治中國建設(shè)”提供了強(qiáng)大而穩(wěn)定的民意基礎(chǔ)。目前在稅務(wù)機(jī)關(guān)方面，個(gè)別稅務(wù)人員法制觀念比較淡薄、依法治稅能力不強(qiáng)，執(zhí)法不嚴(yán)、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象偶有發(fā)生。在納稅人方面，部分納稅人依法納稅意識(shí)薄弱，稅收遵從度較低，對稅法知識(shí)了解不全面，權(quán)利保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，不懂得用法律手段有效維護(hù)自身合法權(quán)利。這些都不利于稅收法定原則的落實(shí)。

四、落實(shí)稅收法定原則的建議

（一）在憲法層面確立稅收法定原則

如今，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)取得長足發(fā)展，國內(nèi)統(tǒng)一市場不僅已經(jīng)形成而且相互之間的聯(lián)系也越來越緊密，特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展有效消除了“信息孤島”，縮小了“信息鴻溝”，區(qū)域間的互聯(lián)互通和協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)一步優(yōu)化，廣大人民群眾的多元利益訴求凸顯，社會(huì)主義法治建設(shè)有效推進(jìn)。在這種情況下，有必要將國家稅收權(quán)力在憲法層面予以確認(rèn)，以保障公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（二）加強(qiáng)稅法的實(shí)施

實(shí)現(xiàn)稅收的“有法可依”和“良法善治”相統(tǒng)一。在稅收征納實(shí)踐中，嚴(yán)格貫徹“法治稅務(wù)”原則，不得越權(quán)減免、不減免稅收或加重、增加稅收。牢固樹立稅收法定理念，嚴(yán)格依法征稅。稅收的征收、繳納程序也必須具有正當(dāng)性和合法性。遵循稅收征管正當(dāng)程序的理念，按照“開放性、公正性、經(jīng)濟(jì)性”的內(nèi)在價(jià)值和“法定性、協(xié)調(diào)性、可操作性”的外在價(jià)值要求，細(xì)分稅收征收繳納各程序制度規(guī)定，重點(diǎn)加強(qiáng)對稅款征收、稅務(wù)檢查、納稅人權(quán)利救濟(jì)和納稅服務(wù)等方面的法律和制度建設(shè)。

（三）加強(qiáng)全國人民代表大會(huì)立法能力建設(shè)

加強(qiáng)人大對稅收法律起草的制度化建設(shè)，增強(qiáng)法律起草的能力和水平。對稅收法律草案實(shí)行更加有效的意見建議征集制度、公開辯論制度、審議制度等。增強(qiáng)稅收立法的前瞻性，加強(qiáng)立法人才“智庫”建設(shè)。創(chuàng)新納稅人、各行業(yè)代表、專家有序參與稅收立法的途徑，更好地吸收和反映納稅人及全體人民的智慧。禁止在稅收立法領(lǐng)域進(jìn)行一般性、空白性委任稅收立法。

（四）提高全民法制觀念，加強(qiáng)對納稅人的權(quán)益保護(hù)

創(chuàng)新稅法宣傳形式，落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動(dòng)計(jì)劃，注重以案說法，加強(qiáng)稅法知識(shí)的普及力度，在人民群眾中形成一個(gè)正向引導(dǎo)機(jī)制。加大簡政放權(quán)力度，落實(shí)稅務(wù)行政審批制度改革，加強(qiáng)稅務(wù)部門的信息公開和信息共享力度，完善納稅人權(quán)利救濟(jì)制度。

（五）加強(qiáng)黨對稅收體制改革的領(lǐng)導(dǎo)

落實(shí)稅收法定原則，并不僅僅是為了把“稅收法定”這幾個(gè)字寫進(jìn)“憲法”這張紙上，而是為了把改革舉措真真切切地貫徹落實(shí)到稅務(wù)工作實(shí)踐中去。我們常講社會(huì)主義稅收“取之于民，用之于民”，關(guān)鍵是要做好“取”和“用”，為我們的社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”。落實(shí)稅收法治原則、深化稅務(wù)體制改革，必須牢牢把握全面推進(jìn)“中國特色社會(huì)主義建設(shè)”這一政治方向，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

總之，落實(shí)稅收法定原則、深化稅務(wù)體制改革是稅收征管領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，不僅稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)該自覺轉(zhuǎn)變稅收治理觀念，貫徹落實(shí)黨和國家一系列重大改革舉措，而且也需要納稅人全面提升法治觀念，加強(qiáng)自身權(quán)利保護(hù)意識(shí)。在落實(shí)稅收法定原則方面還有很長的路要走，需要我們在實(shí)踐中不斷開拓創(chuàng)新、守正篤實(shí)，只有通過一代代的接續(xù)努力才會(huì)實(shí)現(xiàn)稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（作者單位：內(nèi)蒙古烏蘭察布市地稅局法制科）

責(zé)任編輯：康偉