甘建梅,陳新

(云南師范大學經(jīng)濟與管理學院，云南 丘北 663200)

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我國公共財政體制下義務(wù)教育城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究

甘建梅,陳新

(云南師范大學經(jīng)濟與管理學院，云南 丘北 663200)

摘要：財政教育支出不但給教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了資金保障，而且為教育公平的有效實現(xiàn)給予了保證。由于受到財政、社會發(fā)展水平、政治以及經(jīng)濟等眾多因素的影響，加上用于財政教育方面的金額非常有限，導致我國財政教育的城鄉(xiāng)支出結(jié)構(gòu)極其失衡，主要體現(xiàn)在已有教育資源分布的不公平性、不平衡性以及不合理性等，這即不利于教育水平的提升和教育環(huán)境的優(yōu)化，也阻礙了社會經(jīng)濟的快速發(fā)展。所以，基于我國財政教育經(jīng)費極其有限的現(xiàn)狀，義務(wù)教育經(jīng)費分布是否科學，怎樣改善義務(wù)教育財政支出布局，使已有的教育資源發(fā)揮最大的作用已經(jīng)成為我國義務(wù)教育事業(yè)良好發(fā)展的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：財政支出；教育結(jié)構(gòu)；義務(wù)教育

1引言

20世紀60年代人力資本理論的突起使得教育的經(jīng)濟價值受到各國政府的重視。在全球化進程中，人力資本的發(fā)展成為經(jīng)濟增長最引人注目的源泉。我國由于綜合國力的逐漸提升，加上在國際上的地位越來越高，所以對于人力資源的需求也變得空前高漲。教育作為獲得人才積累的主要途徑，對我國來說意義重大。但基于我國財政教育經(jīng)費極其有限的現(xiàn)狀，義務(wù)教育經(jīng)費分布是否科學，怎樣改善義務(wù)教育財政支出布局，使已有的教育資源發(fā)揮最大的作用己成為我國義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。

2公共財政、公共教育財政與義務(wù)教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)

2.1公共財政

公共財政(Public Finance)，指國家或者政府將一些社會資源收集起來，為市場上的公共場所提供物品或者是服務(wù)，以適應(yīng)社會的公共場所的要求的分配活動以及經(jīng)濟行為。公共財政是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展客觀要求的一種比較普遍的財政模式①。

2.2公共教育財政

公共財政的下位概念是公共教育財政，它將國民收入進行重新分配，把其中一部分用于教育事業(yè)的發(fā)展。公共教育財政經(jīng)濟學和財政學的概念和方法較好的結(jié)合了起來，對教育活動中可能出現(xiàn)的經(jīng)濟問題進行探討，主要研究如何籌集教育經(jīng)費，如何分配教育經(jīng)費，以及將教育經(jīng)費如何運用等問題，把政策的實際運用作為重點研究方向，是教育經(jīng)濟學的一個分支②。

2.3義務(wù)教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)

義務(wù)教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)是指根據(jù)不同的分析對象和分類標準來劃分義務(wù)教育經(jīng)費的使用范圍。本文將義務(wù)教育支出結(jié)構(gòu)劃分為三類，分別為：

義務(wù)教育支出的區(qū)域結(jié)構(gòu)。按照義務(wù)教育經(jīng)費在地區(qū)間分配的不同來劃分，如東部、中部、西部地區(qū)的義務(wù)教育支出。

城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)是義務(wù)教育支出的一種常見的形式。依據(jù)義務(wù)教育經(jīng)費在城市和農(nóng)村分配的不同來劃分。

義務(wù)教育支出的內(nèi)部用途結(jié)構(gòu)。根據(jù)義務(wù)教育支出使用結(jié)構(gòu)的差異化進行劃分，可以分為教育事業(yè)費、科研經(jīng)費、基建經(jīng)費和其他經(jīng)費，而教育事業(yè)費占全部經(jīng)費的90%以上。

3義務(wù)教育支出城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析

受我國特有經(jīng)濟政策、政治制度、財政體制以及社會整體發(fā)展水平的影響，國家投入財政教育的資金規(guī)模還不夠，并且城鄉(xiāng)支出結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡，現(xiàn)對我國公共財政體制下義務(wù)教育城鄉(xiāng)支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀進行分析，并找出失衡原因。

3.1回歸模型分析

影響城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費差距的主要因素有經(jīng)濟水平、國家制度以及政策導向等，本文將上述有影響因素定量化，從實證的角度分析各影響因素與義務(wù)教育經(jīng)費差距之間的關(guān)系。

以城鄉(xiāng)中、小學生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費之比來代表義務(wù)教育支出城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)存在的差異，采用2002-2014年的相關(guān)數(shù)據(jù)，建立雙對數(shù)多元線性回歸模型，具體方程如下：

ln Y=a ln X1+b ln X2+c ln X3+d ln X4+c

公式中：

Y:城鄉(xiāng)中、小學生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費之比；

X1:城鄉(xiāng)收入比，即城鎮(zhèn)人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入之比；

X2:政府對教育的重視度，用全國財政支出比重中全年教育支出占比表示；

X3:財政分權(quán)度，用全國財政支出中地方財政支出占比表示；

X4：城市化率。

運用Eviews軟件對2002-2014年時間序列數(shù)據(jù)進行分析，回歸結(jié)果如下：

從回歸結(jié)果可知，調(diào)整后的R2為0.954245，可決系數(shù)高，方程擬合效果較好，在置信度為95%水平之下，能通過F檢驗，F(xiàn)檢驗值為63.57，方程總體具有顯著性，回歸方程不存在自相關(guān)問題。

根據(jù)上述分析結(jié)果，可以得到以下結(jié)論：

首先，城鄉(xiāng)收入之X1的系數(shù)為-0.14，說明城鄉(xiāng)收入比與中、小學生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費城鄉(xiāng)之比成反比例關(guān)系，即隨著城鄉(xiāng)收入比的增加，中、小學生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費城鄉(xiāng)之比呈現(xiàn)下降趨勢。這表明城鄉(xiāng)收入差距對于城鄉(xiāng)中、小學生均教育經(jīng)費差距的影響不大，主要原因在于近些年國家更注重農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度。

其次，X2系數(shù)為負，政府對于教育重視程度的提高會降低中、小學生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費城鄉(xiāng)之比，這一關(guān)系符合當前經(jīng)濟意義和預(yù)期。

再次，X3系數(shù)為負，說明提高財政分權(quán)度，會縮小中、小學生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費城鄉(xiāng)差距。這個結(jié)論符合經(jīng)濟意義，因為義務(wù)教育經(jīng)費主要來源與地方政府支出，財政分權(quán)度越高，地方財政自主權(quán)就越大，能匯集的財力就充裕，地方財政收入的增加有利于縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費差距。

最后，城市化率的系數(shù)為負值，即隨著城市化水平的逐步提高，中、小學生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費的城鄉(xiāng)差距在逐漸縮小。主要原因在于城市化水平提高的同時政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給也隨之增多，包括義務(wù)教育支出，公共教育供給體制得到逐步完善。

3.2我國公共財政體制下義務(wù)教育支出結(jié)構(gòu)失衡的原因

通過相關(guān)的數(shù)據(jù)分析，筆者對于我國公共財政體制下義務(wù)教育城鄉(xiāng)支出結(jié)構(gòu)失衡的原因進行了總結(jié)，主要有以下三方面：不完善的財政分權(quán)體制、“以地方為主”的教育管理體制以及不完善的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付體系。對于義務(wù)教育的領(lǐng)導機構(gòu)、規(guī)劃實施以及落實責任主體等管理體制機構(gòu)，在新《義務(wù)教育法》中有明文的規(guī)定。在現(xiàn)行的教育管理體制下，地方政府成為財政性義務(wù)教育支出的承擔主體，擔負著對幾乎全部義務(wù)教育支付費用。地方政府的教育事權(quán)和財權(quán)存在明顯的偏差，受地方財政壓力影響，穩(wěn)定的財政性義務(wù)教育經(jīng)費常常得不到有效落實。

4我國公共財政體制下義務(wù)教育支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的思考

4.1財權(quán)與教育支出事權(quán)相匹配的政府分擔機制

自1994年分稅制改革開始，中央政府和地方政府的劃分構(gòu)成了我國當前的政府體系，我國中央政府和地方政府間出現(xiàn)“財權(quán)上收中央，而事權(quán)下放地方”的格局，最終導致義務(wù)教育事權(quán)全部由地方政府承擔，顯然這與國家分稅制改革的目標出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的情況，對于義務(wù)教育支出而言，應(yīng)該由中央和地方政府共同承擔。

處于公共財政體制之下，稅收征管權(quán)就成為政府部門發(fā)揮公共權(quán)利的重要實現(xiàn)途徑。這里提及到的公共財政就具有明顯的公共屬性，其是以教育財政的身份出現(xiàn)，屬于我國公共財政體系的重要組成部分，義務(wù)教育財政撥款必須用公共教育財政投入作支撐。政府應(yīng)充分利用公共權(quán)力，對教育財政給予大力供給，逐步加大對公共教育事業(yè)的投資力度。政府公共權(quán)力的實施必須要有法律力量作為堅強是后盾，我國應(yīng)當借鑒國外的先進理念，強化立法，使得義務(wù)教育支出責任以法制化的方式呈現(xiàn)出來，把各級地方政府的財權(quán)和事權(quán)范圍在義務(wù)教育法中具體明確。在政府部門間的教育資金支付轉(zhuǎn)移，以及省級政府和中央政府應(yīng)當承擔義務(wù)教育支出主要責任份額，均要以法律的形式明確化。

4.2完善義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計

義務(wù)教育階段是我國教育的初級階段，其需要消耗很多的資源，包括人力資源、物力資源，乃至是財力資源。但由于各級地方政府財政能力不一樣的問題，使得義務(wù)教育資源獲取存在較大的差異性。教育資金轉(zhuǎn)移支付可以使得政府之間的教育財政能力相對均衡的，有效當前解決我國各級政府義務(wù)教育公共資源分配的問題。此外，教育轉(zhuǎn)移支付制度作為政府解決區(qū)域教育發(fā)展差異性的重要手段，其可以在原來利益格局之下，實現(xiàn)地區(qū)教育差異不斷拉大局面的緩解和控制。也就是說，要想促進教育朝著公平的方向發(fā)展，就需要高度重視教育轉(zhuǎn)移支付制度的建立和健全。

義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的合理化發(fā)展，是更好地促進教育公平的重要舉措和基礎(chǔ)，因此，我國義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計應(yīng)當遵循兼顧效率與公平的原則。從本質(zhì)上來講前，義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的過程就是義務(wù)教育公共資源優(yōu)化配置的過程，其意味著政府宏觀調(diào)控政策的選擇方向，代表著需要在教育資源分配方面做到效率和公平的均衡化處理。處于義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付階段，處理好效率和公平之間的關(guān)系，并且保證教育轉(zhuǎn)移支付能夠及時達到，不至于給予實際的支付效率產(chǎn)生負面影響；在義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的過程中，樹立公平理念，就是要義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付在城市和農(nóng)村之間，在經(jīng)濟和社會之間，在人口和環(huán)境之間做好權(quán)衡，依照自身的實際情況，實現(xiàn)合理的安排和統(tǒng)籌。從細節(jié)角度來看，關(guān)注義務(wù)教育財政扶持工作的開展，有利于我國城鄉(xiāng)差異的縮小，有利于區(qū)域義務(wù)教育公共資源的合理分配，有利于整個教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.3進一步深化義務(wù)教育體制改革

義務(wù)教育質(zhì)量和結(jié)果在一定程度上受到義務(wù)教育體制的改革方向和具體貫徹落實程度的影響，在有限的財政教育支出規(guī)模總量下，在義務(wù)教育體制改革的契機下，使得義務(wù)教育資金的使用效率得到不斷提升。具體措施可以從以下兩方面開展：

首先，將競爭機制引入教師管理體制中，打破“終身制”和“鐵飯碗”的教師職業(yè)格局，秉持優(yōu)勝劣汰的基本原則，處理好教育人才和教育資源之間的關(guān)系，保證兩者處于良性循環(huán)的系統(tǒng)中去，進而實現(xiàn)義務(wù)教育質(zhì)量的全面提升。在保證教學質(zhì)量的基礎(chǔ)上精簡冗雜機構(gòu)、進行人員分流，建立起結(jié)構(gòu)合理的教師隊伍，職能相似的部門可以聯(lián)合辦公，既可以提高辦事效率，又可以節(jié)約成本，逐步實現(xiàn)教師管理體制的透明化和規(guī)范化。

其次，實現(xiàn)學校布局的合理調(diào)整和改善。尤其在最近幾年時間內(nèi)，義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展存在以下的特點：學校規(guī)模比較小，并且處于分散的狀態(tài)，重復建設(shè)的問題依然存在，教育交通不便等。隨著我國公共設(shè)施供給制度的不斷建立，教育資源和交通也在不斷完善，各個地區(qū)交通條件也得到了改善，這給予義務(wù)教育的布局調(diào)整奠定了夯實的基礎(chǔ)，由此使得我國義務(wù)教育學校布局朝著更加合理的方向發(fā)展和進步，使各地區(qū)、各級次的學校布局合理，教育資源配置機制得以改善。

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[1][美]哈維·S·羅森/著趙志耘/譯. 財政學(第 6 版)[M].北京：中國人民大學出版社，2005．

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注解

①哈維·S·羅森/著趙志耘/譯. 財政學(第 6 版)[M].北京：中國人民大學出版社，2005．

②政府教育管理職能轉(zhuǎn)變與構(gòu)建公共教育財政體制研究報告.北京師范大學課題組，2009.

中圖分類號:TP183

文獻標志碼：A

文章編號：1671-1602(2016)08-0108-02

作者簡介：甘建梅(1991-)，女，壯族，云南省昆明市，財政學碩士在讀，單位：云南師范大學經(jīng)濟與管理學院，研究方向：稅收理論與政策。陳新(1967-)，男，漢族，云南省昆明市，教授，財政學博士，單位：云南師范大學經(jīng)濟與管理學院，研究方向：稅收方向。