“鎮(zhèn)改市”探索：結(jié)合順德“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”經(jīng)驗(yàn)

洪帥

【摘 要】隨著我國改革開放以來社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的強(qiáng)鎮(zhèn)以其巨大經(jīng)濟(jì)體量和人口密度為我國的城市化進(jìn)程作著巨大的貢獻(xiàn)。然而囿于其行政級(jí)別、人員編制和事權(quán)財(cái)權(quán)并未跟上其城市規(guī)模，形成了“小馬拉大車”的格局。在中央決定實(shí)行“鎮(zhèn)改市”改革的前提下，地方政府在為解決“強(qiáng)鎮(zhèn)困局”問題所進(jìn)行的探索，是進(jìn)一步加快“鎮(zhèn)改市”改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)。本文結(jié)合順德“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”經(jīng)驗(yàn)，意圖為“鎮(zhèn)改市”作相關(guān)討論和建議。

【關(guān)鍵詞】鎮(zhèn)改市；順德；簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)；強(qiáng)鎮(zhèn)困局；改革經(jīng)驗(yàn)

改革開放30多年來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程也迅速展開，至2015年底我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，城鎮(zhèn)常住人口高達(dá)7.5億人。但在光鮮數(shù)據(jù)的背后，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等城市圈中出現(xiàn)的大量經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)正在承載著與其行政級(jí)別與資源供應(yīng)能力不符的人口與公共服務(wù)壓力。

在新型城鎮(zhèn)化背景下，發(fā)展小城鎮(zhèn)是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要途徑和方式。因此，為改變這種強(qiáng)鎮(zhèn)困局，國家發(fā)展改革委于2015年1月正式出爐《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》，確定將江蘇、安徽兩省和寧波等62個(gè)城市（鎮(zhèn)）列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，正式推行“鎮(zhèn)改市”的相關(guān)改革。在中央正式出臺(tái)文件之前，地方也有過為解決“強(qiáng)鎮(zhèn)困局”問題的一系列探索，包括培育中心鎮(zhèn)、簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)、富縣強(qiáng)鎮(zhèn)等方式，其中以廣東省、浙江省、江蘇省等最為活躍。本文正是試圖結(jié)合廣東省佛山市順德區(qū)的“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)一步探索“鎮(zhèn)改市”的相關(guān)路徑與建議。

一、順德“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的經(jīng)驗(yàn)

順德改革的最大亮點(diǎn)就在與機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)幅度空前，并建立了黨政統(tǒng)合的組織架構(gòu)，將一些職能相近的黨委及政府部門進(jìn)行合并重組，例如將區(qū)紀(jì)委機(jī)關(guān)與區(qū)政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局合并重組為區(qū)紀(jì)委機(jī)關(guān)，區(qū)委宣傳部與區(qū)文體旅游局合署辦公，這樣有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人力資源的有效整合。而且本次改革將區(qū)委區(qū)政府原有的41個(gè)黨政部門砍掉大半，只剩16個(gè)部門，并且要求部門配置最多“1正5副”（許耀桐，2011），試圖解決政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)不清、人浮于事導(dǎo)致工作效率低下的問題。這一系列改革重拳讓某些學(xué)者驚呼“順德大部制改革石破天驚”。

其次，順德區(qū)結(jié)合前期改革實(shí)踐基礎(chǔ)，依據(jù)鎮(zhèn)（街）的實(shí)際承接能力，盡可能地削減和下放不必要的審批權(quán)限。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的日趨完善，政府應(yīng)尊重各類市場(chǎng)主體，主動(dòng)下放必要的權(quán)力給基層政府和社會(huì)組織。而且順德首次實(shí)行了商事登記制度改革，降低各類市場(chǎng)主體準(zhǔn)入門檻，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，極大激發(fā)了市場(chǎng)活力。

最后，順德實(shí)現(xiàn)了區(qū)里的高層領(lǐng)導(dǎo)兼任部門首長(zhǎng)的制度，這種做法能夠降低行政成本，提升大部門首長(zhǎng)實(shí)際的指揮權(quán)力從而提高行政效率，增強(qiáng)了各部門之間的協(xié)調(diào)合作能力與意愿。

二、“強(qiáng)鎮(zhèn)困局”

所謂的強(qiáng)鎮(zhèn)的主要特征是：GDP在縣級(jí)市中名列前茅，每年的財(cái)政稅收在10億元以上；人口已經(jīng)超過全國一半的縣級(jí)市，其中外來人口眾多；城市化水平高，部分分擔(dān)了周圍城市圈的公共服務(wù)職能。但小衣衫始終遮不住大塊頭，其相應(yīng)的行政級(jí)別、人員編制和事權(quán)財(cái)權(quán)并未跟上其經(jīng)濟(jì)體量和人口密度，形成了“小馬拉大車”的格局，城市建設(shè)和管理面臨的諸多矛盾迎面而來，實(shí)質(zhì)上陷入了“市級(jí)經(jīng)濟(jì)、縣級(jí)人口、鎮(zhèn)級(jí)建制”的制度困境，嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。

與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)又與所在縣市的行政中心產(chǎn)生發(fā)展上的矛盾。以全國第一批唯一的兩個(gè)國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)之一的浙江省龍港鎮(zhèn)為例。蒼南縣政府認(rèn)為靈溪鎮(zhèn)是行政中心，理應(yīng)獲得最多的行政與經(jīng)濟(jì)資源；而一旦行政中心抽取了太多龍港鎮(zhèn)的資源去支持縣城的發(fā)展，就會(huì)不利于龍港鎮(zhèn)自身的發(fā)展。這正是諸多縣級(jí)地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)中心與行政中心不重合的縣級(jí)政府面臨的難題（劉科，2014）。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)在將權(quán)力向中心鎮(zhèn)位移的同時(shí)，也削弱了縣級(jí)政府的權(quán)力，所以在權(quán)力行使過程中，縣政府并不十分積極實(shí)施擴(kuò)權(quán)。表現(xiàn)之一就是強(qiáng)鎮(zhèn)措施啟動(dòng)緩慢：據(jù)浙江發(fā)改委的統(tǒng)計(jì)，早在浙江省第一次強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)政策出臺(tái)后，全省有中心鎮(zhèn)分布的79個(gè)縣（市、區(qū)）中，出臺(tái)扶持政策的有13個(gè)，正在調(diào)研制定政策的17個(gè)，啟動(dòng)緩慢的49個(gè)，60%以上的縣政府并沒有啟動(dòng)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。啟動(dòng)緩慢的縣認(rèn)為培育中心鎮(zhèn)是鎮(zhèn)與縣“爭(zhēng)權(quán)奪利”，降低了縣級(jí)財(cái)力的集中度，削弱了縣級(jí)部門的權(quán)力，因而“不想搞”。

強(qiáng)鎮(zhèn)所在縣政府“消極擴(kuò)權(quán)”的表現(xiàn)之二就在于權(quán)力下放情況參差不齊，甚至于下放之后又被收回，陷入“下放、收回、再下放、再收回”的怪圈。因此，龍港的改革就在與縣政府的斗爭(zhēng)中躊躇不前甚至是倒退。浙江的強(qiáng)鎮(zhèn)改革是在省級(jí)政府委托授權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，國家并未出臺(tái)正式的法規(guī)政策來對(duì)其權(quán)力作合理的劃分和保障，給與經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)以充足的發(fā)展權(quán)利與空間。這意味著在缺乏正式的制度保證的前提下，龍港過去所經(jīng)歷的改革停滯甚至是倒退仍可能反復(fù)出現(xiàn)。從權(quán)力行使角度來看，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)是政府間權(quán)力博弈的結(jié)果，具體擴(kuò)權(quán)的事項(xiàng)、擴(kuò)權(quán)多少與大小是由上級(jí)政府的壓力、支持力度以及中心鎮(zhèn)政府的權(quán)力博弈能力決定的。

三、結(jié)合順德“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”經(jīng)驗(yàn)探索“鎮(zhèn)改市”

目前我國的鎮(zhèn)改市主要采取兩種方式：①縣轄市，比如樂清市柳市鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)等；②縣級(jí)市，比如泉州市石獅鎮(zhèn)等。其中縣轄市相對(duì)能較好地保持縣一級(jí)的政區(qū)單元基本穩(wěn)定，受到縣政府的阻力相對(duì)更小，改革成本相對(duì)較低，因此我國地方政府一般是采取這種方式來推動(dòng)“鎮(zhèn)改市”改革。但在此種模式下，龍港鎮(zhèn)的改革仍然受到了很大的限制。可以看出，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中所產(chǎn)生的權(quán)力博弈以及委托授權(quán)后權(quán)力失范問題，是由縱向分權(quán)的模式引起的，與我國單一制中央集權(quán)的政治體制和行政結(jié)構(gòu)存在著密切關(guān)系。因此必須采取頂層設(shè)計(jì)，由中央來推動(dòng)，由國家來出臺(tái)相關(guān)政策及法規(guī)制度，規(guī)范擴(kuò)權(quán)后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的規(guī)模與范圍，使其擁有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展完全自主權(quán)。

結(jié)合順德“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”的經(jīng)驗(yàn)，在中央進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的上級(jí)政府應(yīng)該積極下放或削減不合理的審批事項(xiàng)，實(shí)行商事登記制度改革，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，降低各類市場(chǎng)主體準(zhǔn)入門檻，進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

其次，強(qiáng)鎮(zhèn)的政府應(yīng)該本著提高行政效率、減少行政冗員以進(jìn)一步提高為人民服務(wù)的能力為目的，經(jīng)過中央或上級(jí)政府授權(quán)合并職能相近的黨委部門和政府部門，促進(jìn)黨政關(guān)系優(yōu)化，更好地鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位與政府的行政主體地位。比如黨委部門中存在著城建委，而政府中也有城建局，兩者在很多地方職能相近甚至重疊，容易造成推諉扯皮、政策不定等現(xiàn)象的發(fā)生。因此，像這種部門都應(yīng)該進(jìn)行必要的整合重組，進(jìn)一步提高行政效率。

最后，強(qiáng)鎮(zhèn)在進(jìn)行“鎮(zhèn)改市”的探索時(shí)也可以實(shí)行由市委市政府的高層領(lǐng)導(dǎo)兼任部門首長(zhǎng)的制度。一方面，這個(gè)規(guī)定有利于協(xié)調(diào)各部門之間的合作，推動(dòng)改革沿著既定方向走下去，另一方面也有利于市委市政府的高層領(lǐng)導(dǎo)克服懶政思維，承擔(dān)起某一改革與社會(huì)治理領(lǐng)域的直接責(zé)任。

綜上所述，地方政府在為解決“強(qiáng)鎮(zhèn)困局”問題所進(jìn)行的一系列探索，包括培育中心鎮(zhèn)、簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)、富縣強(qiáng)鎮(zhèn)等改革措施，積聚了無數(shù)專家學(xué)者與政府官員的智慧與汗水，是進(jìn)一步加快“鎮(zhèn)改市”改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)，值得學(xué)界作進(jìn)一步的探討。

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