張焱冰

學校制度是指能適應向知識社會轉軌及知識社會形成之后的社會發(fā)展需要，以完善的學校法人制度和新型政校關系為基礎，以教育觀為指導，學校依法民主、自主管理，能促進學生、教職工、學校，以及學校所在社區(qū)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的一整套的制度體系。構建學校制度的體系，首先需要厘清其上位概念——制度的內(nèi)涵。學校制度是實現(xiàn)辦學目標的重要組織保障，是將學校的辦學理念和目標轉化為辦學實踐的重要環(huán)節(jié)?！懊駶h合校”是國家推進“雙語教育”過程中所形成的一類學校，是新疆基礎教育中重要的組成部分。截止2014年底，烏魯木齊市共有中小學校268所，小學校132所，中學校136所，其中有97所“民漢合校”，占全市中小學?？倲?shù)的36.2%，“民漢合?！钡闹贫葮嫿ň哂泄餐蕴卣?，同時又必須考慮其獨特性特征，即在“民漢合校”的制度構建中，要考慮一套班子管理兩個語系的教育教學；要考慮管理中的語言交流存在一定的障礙；要考慮不同語系背景下成長起來的師生，在對同一問題的認識和價值追求上存在差異性特征；要考慮統(tǒng)一教材授課背景下各民族學生考試成績所存在明顯的差異。辦學環(huán)境的獨特性特征決定“民漢合?！辈煌趩握Z系學校的制度構建。需要進行更為深入的分析與探究。

一、透過烏魯木齊市第十六中學的制度構建，審視新疆“民漢合校”制度建設現(xiàn)狀

烏魯木齊市第十六中學創(chuàng)建于1955年，是一所漢語系學校。2004年5月，按照上級有關文件的要求。烏魯木齊市第十六中學與原民語學校，烏魯木齊市第十四中學初中部強強聯(lián)合，成為烏魯木齊地區(qū)首批“民漢合校”的初級中學。“民漢合?！币詠怼W校的發(fā)展狀況良好，已成為烏魯木齊乃至全疆“民漢合?！背跫壷袑W的一面旗幟。

在“民漢合?！笔甑霓k學實踐中，學校按照“尊重學習融合發(fā)展”的工作原則，按照“一個制度、一種管理、一樣要求、一視同仁”的管理理念，堅持“學習在一起、工作在一起、活動在一起”的工作要求，不斷探索“民漢合校”的制度建設。參照單語系學校的制度，結合“民漢合?！逼吣甑膶嵺`，2011年首次完成《烏魯木齊市第十六中學規(guī)章制度匯編》。在之后辦學實踐中，修訂部分的學校制度，2014年上級要求完成“一校一章程”的制定任務。為此，學校在2015年完成第二版《烏魯木齊市第十六中學規(guī)章制度匯編》（簡稱《匯編》）?，F(xiàn)將兩次匯編的主要內(nèi)容、條款、增減條目和通過程序等，以表1、表2、表3的形式，對烏魯木齊市第十六中學的制度建設現(xiàn)狀進行對比，呈現(xiàn)如下：

（一）兩版《匯編》的形成過程

在“民漢合?！焙蟮膬蓚€五年規(guī)劃發(fā)展中。烏魯木齊市第十六中學的制度建設逐漸關注到“民漢合?！碧攸c和教師發(fā)展的需求，同時在順應民意和倡導民主等方面都有進步，但在制度修改和執(zhí)行的周期上。并沒有非常明確的規(guī)劃。

（二）兩版《匯編》具體章節(jié)的調(diào)整與增減

2015年烏魯木齊市第十六中學修訂2011版《匯編》，將原有的11篇、273條規(guī)章制度修訂為14篇、226條，共有105條變動，增加行政管理、學校管理、財務管理3篇，合計29條內(nèi)容；通過合并、重分類等方式，刪減學校章程、黨總支制度、黨政辦工作、教務處工作、教研室工作、德育處工作、心理健康教育、總務處工作、工會工作等相關制度合計76條：安?？?、團委工作制度未做變動。

根據(jù)以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，2015年《匯編》重新梳理了學校工作分類，整理了相應的工作制度，同時細化了制度表述，逐漸定位了“民漢合?！钡闹贫忍厣?。

二、透過烏魯木齊市第十六中學的制度建設現(xiàn)狀。分析新疆“民漢合?！敝贫葮嫿ù嬖诘膯栴}及其成因

存在的問題：要從兩個層面進行學校制度的體系構建，既要關注學校制度的建設本身，也要關注學校制度的執(zhí)行，在兩者之間建立有機的統(tǒng)一，構建科學、規(guī)范和適合校情的學校制度。透過《匯編》制定過程，以及兩版《匯編》章節(jié)的調(diào)整與增減，不難看出學校在“民漢合?！敝贫葮嫿ǚ矫娲嬖诘膯栴}。并在教職工反饋中得到一定程度的印證。從學校制度建設層面來看，存在如下方面的問題：“民漢合校”初期的制度構建主要是“模仿”單語系學校的做法，“拼湊”的成分多；在學校制度建設中，學校領導班子對“民漢合校”的獨特性關注、思考的不多；學校制度的體系、結構和脈絡尚不清晰、不完善：教職工參與學校制度建設的深度和廣度還不夠；學校制度約束的條款多、激勵的條款不足。

從學校制度執(zhí)行層面來看，“民漢合?！钡闹贫葮嫿ㄒ泊嬖趩栴}。2015版《匯編》之前曾經(jīng)訪談中層管理人員。從對訪談材料的分析結果來看，學校制度建設中尚存在如下方面的問題：學校制度的執(zhí)行不到位，有的制度沒人抓落實，或落實中制度被“打折扣”：學校制度的部分條款在執(zhí)行后起不到制定時想要達到的目的，違反的教職工不在乎學校的處罰；教職工對學校制度執(zhí)行中存在的問題反饋渠道單一，導致制度得不到及時修改。

成因分析：學校制度的構建有其內(nèi)在的規(guī)律，認識這一規(guī)律的本身。就是從模糊到逐步清晰的。學校班子在辦學實踐中認識到，要想達成既定目標，就得建立規(guī)章制度。各學校的規(guī)章制度建設也是在各級主管部門依法治校、依法執(zhí)教的引領下，通過依法治校評估等系列措施下逐步構建、完善的。各校在制度建設和落實上本身就存在差異，必然經(jīng)歷從散亂到規(guī)范的過程，這是不可“跳過”的，優(yōu)秀的學校領導班子只是縮短時限，從而促使所在的學校發(fā)展得更好。學校制度構建的整體不規(guī)范導致存在上述的問題。同時，學校制度構建就是要制定校內(nèi)“權利義務分配的規(guī)則體系”，核心主體正是學校的師生。由此，學校制度的構建存在內(nèi)在的“程序”，體現(xiàn)在要有前期的調(diào)查研究、時機的選擇等，要有過程中教職工的深度參與等。制度的構建不能只由部分管理者“想”出來。若“程序”不全，就會給后續(xù)制度的執(zhí)行埋下“隱患”。學校制度構建的“程序”還體現(xiàn)在制度的邏輯表現(xiàn)形式。制度的本身是有層次的，有基本制度與具體制度，基本制度是根本制度，具體制度是基本制度的細化。目前學校制度中存在的問題，正是“無序”所導致的結果。學校制度的構建還要從辦學實踐中出現(xiàn)的“表面”問題出發(fā)，去發(fā)現(xiàn)背后的問題所在。只有找到問題的“本質(zhì)”所在，才能構建適合學校發(fā)展的制度。學校的辦學是一個系統(tǒng)工程，辦學出現(xiàn)的許多“表面”問題。背后的“本質(zhì)”之間都有關聯(lián)性，相互影響、相互促進。學校制度構建往往忽視這一“本質(zhì)”所在。比如，現(xiàn)行辦學不太關注教職工對制度執(zhí)行的反饋渠道，造成制度的“缺陷”不能及時修正。又比如，為了“約束”的目的，構建許多“約束”師生的制度。但卻忽略只有構建“激勵”的學校制度。才能更好地達到“約束”的目的。因此，目前學校制度建構中存在的問題，也是管理者只看到“表面”所導致的結果。

三、樹立新疆“民漢合?！敝贫葮嫿ǖ男聵藯U

制度是什么？制度是“通過權利與義務來規(guī)范主體行為和調(diào)整主體問關系的規(guī)則體系”。制度規(guī)定人們在現(xiàn)實生活中的實際活動范圍。以及行為方式或模式；制度作為社會的規(guī)范形態(tài)，是通過某種強制性力量來制約主體的行為，以及主體間關系的特定規(guī)范。

從“制度的構成”思考學校制度的構建。制度的構成可以從制度的內(nèi)容結構、制度的層次結構來理解。從制度的內(nèi)容結構來看。制度由如下方面的因素構成：一是作為制度實質(zhì)內(nèi)容的權利義務分配關系：二是制度的邏輯表現(xiàn)形式。從制度的層次角度來看?？梢园阎贫确譃榛局贫扰c具體制度，前者是根本性的制度或基礎性的制度，影響和決定后者的安排。厘清了制度的構成，就可以從“制度的構成”來思考學校制度的構建。第一，學校班子要認識到，辦學實踐的過程就是學校制度建設的過程，要不等、不靠，積極、主動地構建學校制度，通過制度推動學校的發(fā)展。第二，要清楚學校制度是“制度”的下位概念，要符合國家政策法規(guī)及上級相關部門的規(guī)定。因此，制定學校規(guī)章制度之前，要組織師生尤其是班子成員，認真學習相關教育法律法規(guī)、地方法律法規(guī)等，把握其精髓，保證制定的學校規(guī)章制度“不違法”。第三，學校的主體是師生，學校的制度構建就是基于師生權利與義務的規(guī)則體系的制定。因此，學校制度的構建不能是班子成員“拍腦袋”的結果。要結合學校的實際，促使教職工明白制定某項規(guī)章制度的目的、意義，以及重要性和必要性。作為紀律方面的“兜底”制度，一旦出臺，就要保證能執(zhí)行下去；作為激勵方面的制度，就要讓師生跳一跳才能夠得著。第四，制度的構建是“某種可加以一般化的程序”。學校制度的制定過程要有方法和步驟，每個制度產(chǎn)生的起因都是各民族師生利益分配的訴求。唯有按程序，才能使學校制度成為師生共同遵守的規(guī)則。第五，要對理性思考作為上位制度的上級基礎性制度，以及如何具體化為學校的制度。比如，“教師職業(yè)守則”、“未成年人思想道德綱要”等，都需要學校制度一一落實。上述具體化的制度安排之間是否關聯(lián)、排斥，可見要關注制度的層級結構。

從“制度的特性”思考學校制度的構建?！爸贫仁窃谥黧w的互動過程中形成、發(fā)展和創(chuàng)新的，是一個歷史的連續(xù)過程”。制度具有強制性與權威性、公共性與普遍性、實質(zhì)合理性與形式合理性、長期性與確定性的特征。學校的制度構建要做到以下方面：一是要追求強制性與權威性的相統(tǒng)一。制度制定要引導師生尋找“權利與義務”的最大“公約數(shù)”，促使出臺的學校制度成為師生愿意遵守的規(guī)則。尤其要避免只看到制度的外在“強制性”，而忽視制度的內(nèi)在強制性。即師生共同的價值認同。二是要認識到制度是具有公共性與普遍性的社會規(guī)范形式。學校制定的制度是學校所形成權利與義務的規(guī)則體系，制度一旦形成就是全校師生共同的規(guī)則。因此，制度制定既不能置身世外，也不能從私利出發(fā)，應設計嚴密、科學和合理。而且便于操作；應經(jīng)過幾輪由上到下、再由下到上的討論過程。三是要做到實質(zhì)合理性與形式合理性的“二合一”，即學校出臺的制度是合理的，符合大多數(shù)師生的利益、需要和愿望，能給遵守者帶來實際的利益，而不是要靠強制力，才能取得師生的承認和認同。制度的合理性還會影響到制度的執(zhí)行，只有做到實質(zhì)合理性與形式合理性的“二合一”，學校制度才能得到有效的落實。四是要充分認識到制度是具有長期性與確定性的有效規(guī)則體系。不同于解決一時問題的行動計劃、具體方案和措施。學校制度的長期性是通過制度的確定性表現(xiàn)出來的。學校制定的制度要讓師生感受到今天的努力，明天就一定有回報。只有這樣的制度，才能真正調(diào)動師生的積極性，學校才會有好的、持續(xù)的發(fā)展。

從“制度的功能”思考學校制度的構建。制度的基本功能是約束與激勵。其他的功能都是從上述基本功能衍化而來。制度的約束功能包括限制和保障兩個方面；制度的激勵功能包括合作與競爭兩個方面。兩者要求在學校制度構建中，一要明確師生行為的活動界限，即師生所擁有的權利規(guī)定，師生一旦逾越權利規(guī)定的邊界，將會受到懲處、制裁和損失，從而保證師生在擁有權利的同時履行其義務。為此，學校班子要認識到，依法依規(guī)意識、制度的落實也是學校制度建設的重要環(huán)節(jié)。二是在明確約束師生行為的邊界時，要高度關注學校師生權利的制度保障，從而保證師生在履行義務的同時享有應有的權利，而其恰恰是通過學校制度的約束條款是否得到落實而實現(xiàn)的。因此。違反約束條款師生的“懲處”落實，是管理者的重要職能，否則其他師生的權利就被管理者所“剝奪”。三是要高度重視制度的激勵功能。激勵是對全體師生的，是正面的導向。但師生按照制度激勵條款的努力目的是利己的，是為了爭取自己的更好發(fā)展。這本身是無可厚非的。因此，學校制度的設計應鼓勵師生在競爭中合作、在合作中競爭，甚至在合作中利己，以激發(fā)師生的創(chuàng)造性和積極性。在最大限度上激發(fā)師生個體的潛能，推動學校的發(fā)展。四是學校領導班子要充分認識到，制度的激勵條款是正導向，更有利于引領師生的發(fā)展，更有利于凝聚人心、樹立榜樣。因此，要多從激勵角度去思考制度條款的設計，通過激勵去達到約束的目的，為營造風清氣正、積極向上的學校文化，提供制度上的保障。

綜上所述，在學校制度的制定過程中，管理者要加強對制度內(nèi)涵和外延的認識，要從制度的構成、制度的特性和制度的功能等方面，厘清思路、設計好環(huán)節(jié)，并按照程序，嚴密、科學與合理地構建學校制度。要讓學校管理人員認識到，出臺制度很重要，依據(jù)制度開展管理工作更重要。在學校制度的制定過程中，要考慮制度如何“落實”、能否“落實”好，其實這反過來也在考驗制度的本身。因此，學校制度的構建是制度“制定”和制度“落實”的有機統(tǒng)一。唯有如此，才能構建適合學校發(fā)展的制度，從而為學校的健康與可持續(xù)發(fā)展提供制度上的保障。

（作者：新疆烏魯木齊市第十六中學校長，中學高級教師）

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