摘 要： 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，更加注重社會(huì)建設(shè)，在改善和保障民生方面取得了豐碩成果，而正確處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保障民生的關(guān)系是實(shí)施民生政策的重點(diǎn)。民生政策主要依賴政治化和法律化兩種實(shí)施方式。改善民生的權(quán)利話語(yǔ)轉(zhuǎn)向在憲法層面表現(xiàn)為社會(huì)權(quán)保障，其內(nèi)在的權(quán)利基因和外在的權(quán)利內(nèi)容都要求國(guó)家履行相應(yīng)的義務(wù)。德國(guó)的社會(huì)法治國(guó)模式融合社會(huì)國(guó)和法治國(guó)兩大原則，給予民生以全方位的保障。在實(shí)施全面依法治國(guó)戰(zhàn)略背景下，社會(huì)法治國(guó)的理念可資借鑒。

關(guān) 鍵 詞：民生保障；民生政策；民生法治；社會(huì)權(quán)；社會(huì)法治國(guó)

中圖分類號(hào)：D920.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）08-0038-07

收稿日期：2016-03-30

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出了全面建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略構(gòu)想，而法治國(guó)家當(dāng)然離不開(kāi)民生保障的法治建設(shè)?！稕Q定》提出：“加快保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)。依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會(huì)救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)?！笨疾煳覈?guó)憲法文本以及社會(huì)主義制度所具有的人民利益至上的內(nèi)涵，法治國(guó)家建設(shè)難以回避民生法治。本文梳理了改革開(kāi)放以來(lái)民生保障的發(fā)展歷程，力圖通過(guò)借鑒德國(guó)社會(huì)法治國(guó)原則中的有益因素，為建設(shè)具有中國(guó)特色的民生法治服務(wù)。

一、黨的民生保障政策：發(fā)展

經(jīng)濟(jì)與改善民生

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)制定并實(shí)施了一系列的路線、方針和政策，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)的各項(xiàng)事業(yè)也隨之發(fā)生了巨大變化，改善民生的工作相繼展開(kāi)。黨和國(guó)家的指導(dǎo)方針轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來(lái)的直接動(dòng)力來(lái)自改善民生的迫切要求。這種樸素的情懷在當(dāng)時(shí)以鄧小平同志為首的中央領(lǐng)導(dǎo)集體中表現(xiàn)得較為突出。如其所言：“馬克思主義認(rèn)為，歸根到底要發(fā)展生產(chǎn)力。我們太窮了，太落后了，老實(shí)說(shuō)對(duì)不起人民。我們現(xiàn)在必須發(fā)展生產(chǎn)力，改善人民生活條件。”[1]由此可以看出發(fā)展生產(chǎn)力與改善人民生活條件的直接關(guān)系：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的便是改善民生。此結(jié)論也是接下來(lái)一系列經(jīng)濟(jì)政策、民生政策制定的依據(jù)。

（一）黨的政策對(duì)民生的關(guān)注：基于七份黨的全會(huì)報(bào)告文本的分析

在新時(shí)期，民生已成為執(zhí)政黨關(guān)注的重點(diǎn)，其原因主要有以下幾個(gè)方面：首先，當(dāng)今時(shí)代執(zhí)政黨凝聚民心，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，鞏固執(zhí)政地位的關(guān)鍵在于保障和改善民生。這是作為黨的根本宗旨——全心全意為人民服務(wù)的客觀要求和基本內(nèi)涵。其次，民生問(wèn)題是關(guān)涉人民基本生活的首要問(wèn)題，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其理應(yīng)對(duì)人民的基本需要予以回應(yīng)。黨的階級(jí)基礎(chǔ)決定了其對(duì)于目前社會(huì)上存在的問(wèn)題和人民群眾的訴求都應(yīng)當(dāng)給予關(guān)切。再次，改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，尤其是上世紀(jì)90年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度寫(xiě)入了憲法后，其即成為我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度，不僅激發(fā)了市場(chǎng)活力，也使經(jīng)濟(jì)獲得了長(zhǎng)足、高速的發(fā)展。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以避免貧富分化、資本集中等現(xiàn)象，目前經(jīng)濟(jì)學(xué)界往往以基尼系數(shù)作為衡量一個(gè)國(guó)家貧富分化的標(biāo)準(zhǔn)。①由世界銀行公布的《世界發(fā)展報(bào)告2006》的數(shù)據(jù)表明，我國(guó)居民收入分配基尼系數(shù)已經(jīng)上升到0.47，如果考慮到“實(shí)物收入調(diào)查的遺漏、人們‘怕露富的少報(bào)、非正常收入的隱瞞等而導(dǎo)致的收入統(tǒng)計(jì)資料不全，以及世界銀行的調(diào)查主要記錄勞動(dòng)者收入”等因素的話，我國(guó)現(xiàn)階段“收入分配基尼系數(shù)實(shí)際上已經(jīng)超過(guò)0.5”，[2]遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，已接近高度不平均的警戒狀態(tài)。

有鑒于此，筆者在對(duì)十二大以來(lái)七份黨的全會(huì)報(bào)告有關(guān)民生政策的內(nèi)容予以梳理后認(rèn)為，民生問(wèn)題是自改革開(kāi)放以來(lái)黨所關(guān)注的重點(diǎn)，其表現(xiàn)如下：

⒈改善民生始終貫穿于改革開(kāi)放的全過(guò)程，是黨的工作的重要組成部分?？v觀七份黨的全會(huì)報(bào)告，皆涉及有關(guān)人民生活水平或者改善民生等內(nèi)容。前期主要強(qiáng)調(diào)“人民生活水平的提高”，但往往與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一起作為整體而提出來(lái)，如黨的十二大報(bào)告在論及工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)指出：“這樣就既改善了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部比例，也改善了人民生活”。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，改善民生作為社會(huì)建設(shè)重點(diǎn)內(nèi)容被提出來(lái)。如黨的十六大報(bào)告第四部分“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革”從“深化分配制度改革，健全社會(huì)保障體系”和“千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)，不斷改善人民生活”兩方面對(duì)改善民生加以論述。其中，“就業(yè)是民生之本”是首次在黨的全會(huì)文本中提出的關(guān)于“民生”的概念。而在黨的十七大報(bào)告中“民生”則作為獨(dú)立的部分加以呈現(xiàn)，即報(bào)告第八部分提出“加快推進(jìn)以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”。黨的十八大報(bào)告沿用了這種專章敘述結(jié)構(gòu)。

⒉歷次黨的全會(huì)報(bào)告文本中有關(guān)改善民生的敘述篇幅越來(lái)越多，內(nèi)容越來(lái)越具體。在篇幅上，由簡(jiǎn)單論述如黨的十二大報(bào)告中所提出的作為一種語(yǔ)言描述，到黨的十七大報(bào)告和黨的十八大報(bào)告專章闡述，報(bào)告結(jié)構(gòu)構(gòu)成越來(lái)越豐滿。內(nèi)容方面由原來(lái)的作為一種經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)提出來(lái)，到作為經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬內(nèi)容，最后成為獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)發(fā)展篇章之外且與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并列的“五位一體”之一部分的社會(huì)建設(shè)的主要內(nèi)容。鑒于此發(fā)展速度及其重要程度，有學(xué)者提出，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入現(xiàn)代化發(fā)展新階段——“民生發(fā)展時(shí)代”，在這一時(shí)代，民生發(fā)展具有“主導(dǎo)性、全面性、均衡性、制度性和參與性等新的時(shí)代特點(diǎn)”。[3]

（二）民生政策的實(shí)施方式

黨的民生政策是對(duì)當(dāng)下民眾呼聲給予恰當(dāng)而及時(shí)的回應(yīng)，但政策出臺(tái)本身并不是目的。民生政策不能僅僅停留在理念或者文本層面，其實(shí)施的程度及效果尤為值得關(guān)注。黨的政策在執(zhí)行過(guò)程中遇到的首要問(wèn)題便是其強(qiáng)制力的來(lái)源。筆者按政策執(zhí)行和實(shí)施的不同方式、方法，將執(zhí)政黨的政策落實(shí)概括為政治化實(shí)施和法律化實(shí)施兩種。

⒈政治化實(shí)施。西方研究者往往把政策與公共政策等同，以至于縮小了政策制定者的空間，如托馬斯·R·戴伊就將公共政策定義為“政府做什么，為什么這樣做，會(huì)產(chǎn)生什么樣的效果”。[4]但是，直接把政策或者公共政策的制定或?qū)嵤┲黧w理解為國(guó)家、政府并不是西方研究者的統(tǒng)一口徑。如詹姆斯·安德森認(rèn)為，政策是“由一位或者多位參與者，為應(yīng)對(duì)一個(gè)難題或者關(guān)注的問(wèn)題，采取的一個(gè)有目的的行動(dòng)過(guò)程”。該定義把公共政策的主體擴(kuò)大到“一個(gè)政治體制中的當(dāng)權(quán)者”。[5]而我國(guó)學(xué)者一般從實(shí)質(zhì)層面出發(fā)，將政策主體的范圍擴(kuò)大到政黨，也即執(zhí)政黨的政策是我國(guó)公共政策必不可少的內(nèi)容之一。有學(xué)者總結(jié)了我國(guó)政策變成公共政策的四條合法途徑，其中第一條便是黨的歷次代表大會(huì)和中央全會(huì)通過(guò)的政策性文件。把黨的政策尤其是民生政策納入到公共政策視野中，利用行政過(guò)程的程序性與高效性來(lái)實(shí)現(xiàn)包括民生政策在內(nèi)的政策便是政治化實(shí)施。

⒉法律化實(shí)施。法律化實(shí)施的關(guān)鍵是處理好政策與法律的關(guān)系?！包h的政策，特別是黨的總政策和基本政策是制定國(guó)家法律的依據(jù)。這就是政策對(duì)立法的指導(dǎo)作用?！盵6]黨把保障和改善民生作為國(guó)家建設(shè)的重要工作，在此方針指導(dǎo)下，一系列有關(guān)民生的法律相繼出臺(tái)，使我國(guó)民生保障和社會(huì)建設(shè)基本做到了有法可依。改革開(kāi)放以來(lái)尤其是近十年來(lái)，社會(huì)立法取得了較大進(jìn)展。除了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的勞動(dòng)及其相關(guān)法律完成較早外（基本完成于上世紀(jì)90年代），其他社會(huì)法領(lǐng)域如教育、弱勢(shì)群體保護(hù)、社會(huì)保障、公益等方面的立法都在進(jìn)一步完善中。

相較于政治化實(shí)施而言，法律化實(shí)施對(duì)于政策的具體執(zhí)行和完善的作用更加明顯。政治化實(shí)施較注重內(nèi)容的宣傳和貫徹，其較為籠統(tǒng)，不利于實(shí)現(xiàn)對(duì)政策實(shí)施效果的反饋，并且往往具有臨時(shí)性。而法律化實(shí)施是使政策轉(zhuǎn)化為可以持續(xù)發(fā)揮作用且能具體操作的法律法規(guī)，從而使政策本身執(zhí)行的意義和效果得以顯現(xiàn)。政治化實(shí)施的弱點(diǎn)便是政策的執(zhí)行沒(méi)有相應(yīng)的救濟(jì)渠道，也即在政策落實(shí)過(guò)程中人為操作因素不可避免且在產(chǎn)生問(wèn)題時(shí)缺少恰當(dāng)處理問(wèn)題的措施。因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)保障和改善民生的目標(biāo)，同時(shí)滿足這一過(guò)程中的具體個(gè)人之需要，從政策向權(quán)利轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)不可避免。改善與保障民生的權(quán)利訴求在憲法上則體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

二、權(quán)利話語(yǔ)體系下的民生保障

政策的發(fā)展為保障和改善民生提供了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)，而政策的內(nèi)容也在一定程度上劃定了保障和改善民生的維度。但無(wú)論政策的政治化實(shí)施還是法律化實(shí)施都只是保障民生權(quán)益的一個(gè)方面，且其具有自身難以克服的弊端。因此，民生改善在憲法、法律層面的實(shí)施就需要依賴對(duì)公民基本權(quán)利的保障和維護(hù)。正如付子堂教授所言：“民生問(wèn)題從表面上看是社會(huì)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但實(shí)質(zhì)上首先是一個(gè)典型的權(quán)利問(wèn)題”。[7]有關(guān)民生的權(quán)利“并非傳統(tǒng)憲法語(yǔ)境中所固有，與之比較接近的權(quán)利類型是‘依靠國(guó)家實(shí)現(xiàn)的社會(huì)權(quán)”。[8]由此可見(jiàn)，從權(quán)利層面來(lái)理解民生保障可謂大勢(shì)所趨， 也是政策發(fā)展到一定階段在法律層面的體現(xiàn)。與其說(shuō)民生改善是由政策“上升”為權(quán)利，不如說(shuō)民生意蘊(yùn)中本已納入了權(quán)利的基因。

（一）民生保障的權(quán)利基因

民生保障的權(quán)利基因深深植根于憲法精神中，主要包括以下內(nèi)容：

⒈改善民生是保障人之尊嚴(yán)的內(nèi)在要求。德國(guó)基本法開(kāi)宗明義規(guī)定：“人之尊嚴(yán)不可侵犯，尊重及保護(hù)此項(xiàng)尊嚴(yán)為所有國(guó)家機(jī)關(guān)之義務(wù)”。人性尊嚴(yán)條款在德國(guó)已經(jīng)成為“憲法價(jià)值秩序中之根本原則，甚至，不可侵犯的人性尊嚴(yán)已成為價(jià)值體系之基礎(chǔ)”。[9]人性尊嚴(yán)業(yè)已成為基本權(quán)利之一種，其不僅具有單獨(dú)的權(quán)利價(jià)值，另作為輔助性原則有補(bǔ)結(jié)構(gòu)規(guī)范遺漏之功能。我國(guó)《憲法》第三十八條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯”。此處對(duì)“人格尊嚴(yán)”的理解與德國(guó)將之分別規(guī)定的“人的尊嚴(yán)”與“人格權(quán)”有重合之處，但我國(guó)現(xiàn)行憲法中的“人格尊嚴(yán)”顯然有別于德國(guó)憲法的“人的尊嚴(yán)”。民生保障的實(shí)質(zhì)意義便是國(guó)家履行義務(wù)，維護(hù)人作為人所具有的基本生存權(quán)利，人的尊嚴(yán)理念無(wú)疑是其不可回避的內(nèi)容之一。

⒉改善民生能夠減少社會(huì)兩極分化現(xiàn)象，符合社會(huì)正義的理念。 所謂社會(huì)正義，系“從機(jī)會(huì)均等之角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)每個(gè)人在社會(huì)生活與經(jīng)濟(jì)秩序中，應(yīng)享有相同之立足點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上，隨其個(gè)人能力之發(fā)揮與努力程度，而獲致相當(dāng)之經(jīng)濟(jì)上收入與社會(huì)地位”。[10]民生保障中對(duì)公民受教育和最低生活保障提供的物質(zhì)、權(quán)利、制度等方面的給付也即從機(jī)會(huì)均等的層面實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。這里所講的社會(huì)正義即羅爾斯提出的正義之兩個(gè)層面中第二層意義的“實(shí)質(zhì)正義”。羅爾斯的實(shí)質(zhì)正義即社會(huì)正義，即一種關(guān)于平等與公平的原則。而對(duì)平等的維護(hù)恰恰是民生保障的起點(diǎn)和價(jià)值依歸。

（二）保障民生權(quán)利的內(nèi)容維度：社會(huì)權(quán)的立場(chǎng)

“自20世紀(jì)以來(lái)，承認(rèn)人民應(yīng)該擁有最起碼的，合乎社會(huì)正義及人類尊嚴(yán)之生活權(quán)利，并且，以憲法層面來(lái)肯定這種權(quán)利，是人類精神文明極高度之表現(xiàn)”。[11]陳新民教授所謂的生活權(quán)利，從國(guó)家政治生活層面看即保障和改善民生，狹義上為社會(huì)基本權(quán)利，可簡(jiǎn)稱為社會(huì)權(quán)。民生保障的權(quán)利話語(yǔ)體系之所以基本等同于社會(huì)權(quán)的保障范圍，可以從內(nèi)容和價(jià)值追求層面進(jìn)行考察。

⒈從內(nèi)容上講，以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)可以涵蓋教育、就業(yè)、收入、社會(huì)保障、醫(yī)療健康和社會(huì)管理創(chuàng)新等方面。其中，社會(huì)管理創(chuàng)新屬于工具價(jià)值理性范疇，另外五項(xiàng)為保障民生的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。而憲法上的社會(huì)權(quán)包含的內(nèi)容至今仍未形成通說(shuō)。西方國(guó)家有關(guān)社會(huì)基本權(quán)利內(nèi)容的爭(zhēng)論有三分法和五分法之別。采三分法者認(rèn)為社會(huì)基本權(quán)利包括：工作權(quán)、社會(huì)安全（保險(xiǎn)）權(quán)、文化教育權(quán)；五分法者認(rèn)為工作權(quán)、經(jīng)濟(jì)參決權(quán)、生活保障權(quán)、社會(huì)保健權(quán)和社會(huì)文化發(fā)展權(quán)都屬于社會(huì)基本權(quán)的一部分。[12]國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于社會(huì)權(quán)的研究尤其是內(nèi)容方面觀點(diǎn)不一。其中，立足于憲法文本對(duì)于關(guān)涉社會(huì)權(quán)之條款加以歸納者較多，如林來(lái)梵認(rèn)為，社會(huì)權(quán)利包括勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、生存權(quán)、受教育的權(quán)利、環(huán)境權(quán)等五方面；[13]鄭賢君從六個(gè)方面概括社會(huì)基本權(quán)：勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)、受教育權(quán)、文化權(quán)等；[14]龔向和教授結(jié)合《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》并從比較法視野出發(fā)，將社會(huì)權(quán)界定為生存權(quán)、工作權(quán)和受教育權(quán)。[15]由以上分析可見(jiàn)，民生改善與社會(huì)權(quán)保障的結(jié)合有其內(nèi)在的一致性，且屬于相互補(bǔ)充、相輔相成的關(guān)系場(chǎng)域。

⒉從實(shí)質(zhì)價(jià)值追求來(lái)看，民生改善與社會(huì)權(quán)保障的內(nèi)在精神和價(jià)值取向具有一致性。保障和改善民生，首先是對(duì)“人”的肯定，其既體現(xiàn)了執(zhí)政黨“以人為本”的執(zhí)政觀，又符合法治理念對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)，也是對(duì)“基本權(quán)利——國(guó)家義務(wù)”這一憲法的核心精神的堅(jiān)持。而作為基本權(quán)利之一的社會(huì)權(quán)顯然需要國(guó)家履行積極義務(wù)予以保護(hù)，同時(shí)在客觀上也對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)制。

⒊無(wú)論是改善民生還是保障社會(huì)權(quán)都是對(duì)憲法平等原則的維護(hù)。雖然改善民生是一種以國(guó)家為主導(dǎo)的直接對(duì)自由經(jīng)濟(jì)體系的干預(yù)，對(duì)個(gè)人而言有被動(dòng)接受的色彩，但這是在對(duì)自由予以保護(hù)的前提下的干涉，是為保證機(jī)會(huì)平等而對(duì)個(gè)人自由的限制。歸根結(jié)底，這種主動(dòng)干預(yù)的行為與其說(shuō)是一種“權(quán)力”的行使，不如將之納入公民基本權(quán)利制約的范疇之內(nèi)。所謂的“被動(dòng)”實(shí)質(zhì)上不僅是為了更好地促進(jìn)“主動(dòng)”，也是來(lái)源于已有的“主動(dòng)”自身。

（三）保障民生權(quán)利的實(shí)踐維度：國(guó)家義務(wù)理論

“基本權(quán)利——國(guó)家義務(wù)”的對(duì)應(yīng)關(guān)系是從憲法學(xué)角度研究民生保障的基本范疇。民生保障在權(quán)利層面體現(xiàn)為憲法上的社會(huì)權(quán)。作為基本權(quán)利的主要構(gòu)成，社會(huì)權(quán)的保障與國(guó)家義務(wù)的履行相對(duì)于自由權(quán)而言意義更為突出。

無(wú)論從技術(shù)層面還是從價(jià)值層面，保障和改善民生都對(duì)國(guó)家履行相當(dāng)程度的積極義務(wù)提出了要求。民生問(wèn)題涉及的財(cái)政規(guī)模之大和社會(huì)影響程度之深是現(xiàn)代社會(huì)除了國(guó)家以外任何組織都很難單獨(dú)承擔(dān)的。發(fā)端于德國(guó)的福利國(guó)家理念在世界范圍內(nèi)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，又因凱恩斯主義的盛行，致使幾乎任何人都難逃國(guó)家的“控制”。雖然上世紀(jì)70年代福利國(guó)家出現(xiàn)了危機(jī)，社會(huì)福利大范圍收縮，但從目前國(guó)家體制而言，保障和改善民生的重任仍只能由政府承擔(dān)。

社會(huì)權(quán)保障的國(guó)家義務(wù)主要包括尊重、保護(hù)和給付這一遞進(jìn)式的三個(gè)層面。[16]國(guó)家對(duì)民生的尊重義務(wù)主要是保護(hù)個(gè)人權(quán)利派生出的不侵害和不干涉，也即國(guó)家權(quán)力應(yīng)保障公民社會(huì)權(quán)自力維護(hù)。保護(hù)任務(wù)則是相對(duì)于國(guó)家以外的第三人侵犯而言的。無(wú)論是尊重義務(wù)還是保護(hù)義務(wù)，對(duì)民生保障而言都是一種消極或者半消極的維護(hù)方式。以勞動(dòng)權(quán)為例，國(guó)家并無(wú)具體義務(wù)或是強(qiáng)制義務(wù)保障每個(gè)公民都有工作。 因此，我們不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)權(quán)的國(guó)家給付義務(wù)。勞動(dòng)權(quán)保障中強(qiáng)調(diào)國(guó)家尊重和保護(hù)義務(wù)的重要性，但并不是排斥性地認(rèn)可給付義務(wù)地位的下降。在社會(huì)權(quán)領(lǐng)域的三個(gè)層次義務(wù)中，給付義務(wù)是目前現(xiàn)實(shí)義務(wù)履行中的重中之重。給付義務(wù)又稱為物質(zhì)給付義務(wù)，其主要內(nèi)容是國(guó)家提供物質(zhì)性利益和與物質(zhì)性利益相關(guān)的各種服務(wù)。在除了勞動(dòng)權(quán)之外的其他社會(huì)權(quán)內(nèi)容尤其是在社會(huì)保障權(quán)體系中，國(guó)家給付義務(wù)所彰顯的功能是尊重和保護(hù)義務(wù)所不能企及的。

民生保障的權(quán)利立場(chǎng)彌補(bǔ)了作為單純政策性條款的不足。從權(quán)利層面去考察民生，不僅賦予了民生保障以法律內(nèi)涵，而且強(qiáng)調(diào)了民生的“人”性，使之“人”化；從社會(huì)權(quán)層面考量民生，則突出了公民個(gè)人的權(quán)利主動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的責(zé)任主體地位，使保障和改善民生不再是一種國(guó)家“恩賜”，政府“施舍”，而是民生保障的必然要求。但民生改善上升為權(quán)利保障是否已經(jīng)充足？權(quán)利本位弊端能否在社會(huì)權(quán)保障中避免？實(shí)難得出肯定性結(jié)論。這些問(wèn)題將民生改善推到了“基本權(quán)利必須保護(hù)和國(guó)家義務(wù)難以為繼” 的權(quán)力保障領(lǐng)域難以克服之“二律背反”的尷尬境地。[17]面對(duì)這一情形，必須重新思考民生改善和社會(huì)權(quán)保障的新方向，而法治國(guó)家建設(shè)的時(shí)代背景與以德國(guó)為代表的社會(huì)國(guó)與法治國(guó)結(jié)合的民生保障法治模式值得借鑒。

三、法治國(guó)家視域下的民生保障：域外

社會(huì)法治國(guó)之借鑒與中國(guó)實(shí)踐

社會(huì)法治國(guó)是相對(duì)于自由法治國(guó)而言的，其最早是由德國(guó)學(xué)者彼得·巴杜拉在《“自由法治國(guó)”與“社會(huì)法治國(guó)”中的行政法》的演講中提出的。但在德國(guó)，社會(huì)法治國(guó)的淵源可以追溯至1883年俾斯麥建立的健康保險(xiǎn)制度?，F(xiàn)代社會(huì)法治國(guó)理念的興起與發(fā)展離不開(kāi)德國(guó)《基本法》規(guī)定的法治國(guó)與社會(huì)福利國(guó)理念。其中，德國(guó)《基本法》第二十八條第一項(xiàng)直接規(guī)定：“各州憲法制度必須符合基本法規(guī)定的共和、民主、社會(huì)福利和法治國(guó)原則”。除此之外，有關(guān)社會(huì)國(guó)的基本條款在《基本法》第二十條第一項(xiàng)亦有論述。在德國(guó)，“社會(huì)法治國(guó)應(yīng)該是結(jié)合法治國(guó)與社會(huì)國(guó)而言”[18]幾乎成為學(xué)術(shù)界的共識(shí)。

社會(huì)法治國(guó)是一種源于實(shí)踐發(fā)展又在憲法文本上“建立起規(guī)范性聯(lián)結(jié)”的制度。法治國(guó)有形式意義法治國(guó)和實(shí)質(zhì)意義法治國(guó)之區(qū)分。形式意義法治國(guó)可謂：“國(guó)家遵守法律（意謂法治國(guó)即法律國(guó)）”，[19]而較之于法治的形式意義，有學(xué)者直接將實(shí)質(zhì)意義的法治國(guó)稱為“實(shí)質(zhì)社會(huì)法治國(guó)”，[20]即把社會(huì)福利之意義直接納入實(shí)質(zhì)法治之內(nèi)容，但此表述有可爭(zhēng)議之處。實(shí)質(zhì)法治國(guó)與社會(huì)法治國(guó)之意義有相通之處：實(shí)質(zhì)法治的意義系指以實(shí)現(xiàn)正義理念為內(nèi)容之國(guó)家，而正義之理念當(dāng)然也包括社會(huì)正義。

無(wú)論是相對(duì)于自由法治國(guó)而言的社會(huì)法治國(guó)，還是法治國(guó)原則自身的形式和實(shí)質(zhì)的區(qū)分，它們之間所共同強(qiáng)調(diào)的都不再是所謂的原則與原則的爭(zhēng)執(zhí)，而是以何種理念與方式去平衡權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，貫通國(guó)家與社會(huì)之間業(yè)已存在的鴻溝，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“善治”。社會(huì)法治國(guó)在上述價(jià)值理念的支配下，其內(nèi)容之廣泛程度無(wú)可置疑，但這并不意味著社會(huì)法治國(guó)便是法治國(guó)原則與社會(huì)國(guó)原則的簡(jiǎn)單結(jié)合，如果從“合”之意義出發(fā)，筆者認(rèn)為整合較為合適。即社會(huì)法治國(guó)原則強(qiáng)調(diào)法治本身所要求的自由權(quán)理念和法律之形式合法性，也內(nèi)在地為實(shí)現(xiàn)社會(huì)形成、社會(huì)安全、社會(huì)正義以及公共福祉發(fā)揮作用。

民生保障與法治中國(guó)建設(shè)之間是相輔相成之緊密關(guān)系。民生保障賦予了法治中國(guó)實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和時(shí)代價(jià)值，更為重要的是作為社會(huì)主義國(guó)家，其“社會(huì)”之理念也使得民生保障為法治建設(shè)提供了更多的中國(guó)元素。對(duì)于民生保障來(lái)說(shuō)，法治中國(guó)理念不僅為其提供了制度層面的宏觀架構(gòu)，也為其在當(dāng)下社會(huì)面臨的質(zhì)疑予以回應(yīng)。法治視野下民生保障可以有效避免單純作為一種政策或權(quán)利所帶來(lái)的弊端。

（一）法治國(guó)家建設(shè)能較好地解決民生保障的形式合法性問(wèn)題

民生保障作為一種社會(huì)政策，其以效率較高的政治化實(shí)施方式加以落實(shí)。另外，政策的執(zhí)行力度和靈活性較之法律而言更為寬松、其適應(yīng)具體情況的能力較強(qiáng)。[21]或許正是由于這種原因，其在民生保障領(lǐng)域的適用空間較之于法律的范圍要窄。民生保障是成熟的制度體系，其本身的變動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)性較小，且涉及面較廣，作為一種積極權(quán)利和給付性質(zhì)的行政行為，民生保障與租稅正義關(guān)系密切。沒(méi)有財(cái)政租稅的民主商討，民生保障與其欲實(shí)現(xiàn)的社會(huì)正義則會(huì)落入“對(duì)法治理想的巨大背離”[22]的口舌爭(zhēng)辯之中。稅收法定原則和租稅正義的要求使得社會(huì)福利制度應(yīng)以法的形式予以固化，以使公民對(duì)自由財(cái)產(chǎn)之限制有可預(yù)測(cè)性和可期待性。而這一切都?xì)w結(jié)于法治對(duì)民主的要求，也可謂民主制度對(duì)民生法治的約束。

（二）法治國(guó)家能夠較好地處理“權(quán)利本位論”帶來(lái)的“權(quán)利真空”和“權(quán)利虛化”問(wèn)題，從實(shí)質(zhì)法治角度規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

民生保障上升為社會(huì)權(quán)是一種積極的法律動(dòng)向，但權(quán)利并非萬(wàn)能，社會(huì)需要上升為權(quán)利之后不能束之高閣、一勞永逸，“當(dāng)一些重要的公民權(quán)利還停留在法律文本中時(shí)，我們卻邁入了一個(gè)權(quán)利沖突的時(shí)代”，[23]這顯然是不正常的。民生保障本身就涉及整個(gè)社會(huì)治理體制，單純依賴一種社會(huì)權(quán)的保障是很難實(shí)現(xiàn)的，須知一項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)唯有得到方法、制度、觀念和資源方面的支持，依托權(quán)利的法律改革和法律建構(gòu)才能或多或少地獲得成功。法治國(guó)家作為一種治理方式，其對(duì)于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有著其他制度難以超越的價(jià)值與功能。對(duì)于民生保障來(lái)說(shuō)，將之納入法治軌道，建設(shè)中國(guó)特色的民生法治國(guó)和社會(huì)主義法治國(guó)家即有其天然的合理性與正當(dāng)性。

無(wú)論是民生法治國(guó)抑或是社會(huì)法治國(guó)都是對(duì)于民生政策和社會(huì)權(quán)保障的內(nèi)在升華，都是從制度層面出發(fā)，整合全社會(huì)的法治資源，實(shí)現(xiàn)民生目的理性和法治工具理性的完美結(jié)合。該理念不僅豐富了法治國(guó)家建設(shè)的內(nèi)涵，賦予了法治國(guó)家又一“中國(guó)色彩”，也使得民生保障的實(shí)現(xiàn)途徑更加多元化、制度化、法治化。

全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)不僅是黨的政策指向，也是全體人民對(duì)未來(lái)幸福生活的期許。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)作為領(lǐng)導(dǎo)力量和政策制定主體的中國(guó)共產(chǎn)黨，同時(shí)，在權(quán)利層面上要求立法、行政、司法機(jī)關(guān)完善權(quán)利保障機(jī)制。作為具有鮮明中國(guó)特色的法治國(guó)家模式，民生元素彰顯了國(guó)家與社會(huì)的共同價(jià)值目標(biāo)。法治國(guó)家、法治中國(guó)的要求不僅拘束國(guó)家機(jī)關(guān)，也在一定程度上對(duì)個(gè)人、社會(huì)提出了要求。當(dāng)然，無(wú)論是政策、權(quán)利還是法治國(guó)家都不具有明顯的階段性，在同一時(shí)期，三種民生保障形態(tài)都會(huì)存在，而處理好三種范式在民生保障中的關(guān)系，充分發(fā)揮各種范式的優(yōu)勢(shì)，是接下來(lái)面臨的主要問(wèn)題。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

The Three-dimensional Path Consideration of People's Livelihood

Rule of Law：Policies，Rights and Social Rule of Law State

Zhu Jun

Abstract：Since the reform and opening up to the outside world，China has laid more emphasis on social construction while developing the economy，and has made plenteous achievements in the aspect of improving and guaranteeing people's livelihood.However，correctly dealing with the relationship of developing the economy and guaranteeing people's livelihood is a key point of carrying out people's livelihood policies.People's livelihood policies mainly depend on politicization and legalization two implementation modes.The improvement of people's livelihood right discourse diversion shows social right guarantee in constitutional level，and its internal right genes and external right contents ask the country to fulfill corresponding obligations.German social rule of law state pattern fuses social state and rule of law state two principles and gives people's livelihood an all-around guarantee.Under the background of carrying out overall ruling country by law strategy，the idea of social rule of law state can be used for reference.

Key words：people's livelihood guarantee；people's livelihood policies；people's livelihood rule of law；social right；social rule of law state