“航行自由計劃”引發(fā)中美矛盾——兩國分歧及成因論析

牛佳璐

【摘要】1979年卡特政府為維護(hù)美國的海洋霸權(quán)地位，首次提出“航行自由計劃”，并通過外交抗議、雙邊協(xié)商和軍事行動形成了一套“航行自由計劃”的行動機(jī)制。該計劃對諸多國家的海洋權(quán)利主張?zhí)岢隽颂魬?zhàn)，而中國作為美國“航行自由計劃”針對的重點(diǎn)對象，必然會與美國就該計劃產(chǎn)生一定的分歧和摩擦。中美兩國圍繞“航行自由計劃”中的“過度海洋主張”和“軍事測量活動”的合法性就產(chǎn)生了截然不同的立場和觀點(diǎn)。本文旨在分析中美兩國針對“航行自由計劃”的分歧和矛盾，進(jìn)而闡釋其原因。

【關(guān)鍵詞】“航行自由計劃”；中美；分歧；原因

基金項(xiàng)目：解放軍外國語學(xué)院2015年度學(xué)院科研基金項(xiàng)目。

一、何為“航行自由計劃”

“航行自由計劃”是美國在拒絕加入《聯(lián)合國海洋法公約》的情況下制定的一項(xiàng)維護(hù)其海洋霸權(quán)地位及國家利益的海洋戰(zhàn)略。該計劃由卡特政府于1979年提出，后來成為美國軍事行動的重要指導(dǎo)方針。這一計劃旨在維護(hù)美國主張的海洋航行自由原則，防止沿海國家的“過度海洋主張”對美國海洋霸權(quán)地位造成威脅，保證美國軍事力量的全球機(jī)動暢通。該計劃主要表現(xiàn)為通過武裝力量如海軍、空軍等的行動，宣誓其有關(guān)“航行自由”的主張。若遇有沿海國家對航行自由的解釋有分歧，或以國家安全理由限制美國軍艦等船舶的活動范圍時，美國則針鋒相對地以其?？哲姷膶?shí)際行動表明不接受其他國家的限制?？ㄌ刂蟮拿绹鴼v屆政府都延續(xù)了這一計劃。20世紀(jì)90年代以來，中美兩國在中國沿海發(fā)生的一系列海上沖突或事件，都與美國實(shí)施的“航行自由計劃”有著密切關(guān)系。

二、美國對中國實(shí)施“航行自由計劃”的具體表現(xiàn)

中國是美國“航行自由計劃”針對和關(guān)照的重點(diǎn)對象?；仡櫄v史就可發(fā)現(xiàn)，中美兩國在南海地區(qū)圍繞“航行自由”時常產(chǎn)生摩擦，而美國針對中國已形成了一套以外交抗議、雙邊協(xié)商、軍事行動為中心的被稱為“FON計劃”的行動機(jī)制。

1.外交抗議

截至2011年，美國針對中國的“過度海洋主張”分別于在1992年和1996年發(fā)起兩次外交抗議。

2012年3月15日，駐日美軍司令菲爾德在東京召開記者會，要求“不斷在南海擴(kuò)大影響力的中國尊重航行自由，采取負(fù)責(zé)行動?！?月7日，美國國務(wù)院公開發(fā)表聲明，“譴責(zé)”中國加劇南海緊張局勢，并宣布美國將“堅決維護(hù)南海的航海自由即根據(jù)國際法和平解決爭議。

2015年5月20日，美國常務(wù)副國務(wù)卿布林肯在印尼雅加達(dá)出席會議時稱，中國在南海填海造地等行為將引發(fā)地區(qū)局勢緊張、不穩(wěn)定甚至沖突。

2015年5月30日，美國國防部長阿什頓·卡特在第14屆香格里拉對話會上發(fā)表題為《美國與亞太安全面臨的挑戰(zhàn)》的演講，指責(zé)中方填海造地規(guī)模和速度史無前例，超過其他聲索國總和。他同時表示，中國在南海的行動與國際準(zhǔn)則不“合拍”，使美方對南海島礁軍事化前景及可能帶來的誤判和沖突風(fēng)險深感憂慮，呼吁中國立即停止“填海造地”。

2.雙邊協(xié)商

為避免不測事件的發(fā)生，1998年1月，中美簽署了《關(guān)于建立加強(qiáng)海上軍事安全磋商機(jī)制的協(xié)定》，建立了“穩(wěn)定的磋商渠道”，以推動雙方就“各自?？哲姴扇〉姆蠂H法，包括《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的原則和制度在內(nèi)的行動，達(dá)成共同諒解?！敝忻篮Ｉ洗枭虣C(jī)制雖已建立，但美國太平洋艦隊仍然繼續(xù)在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)多次進(jìn)行軍事測量和情報搜集活動。

3.軍事行動

1994年，美國航母“小鷹號”在黃海實(shí)施“FON計劃”軍事宣示行動。2015年5月20日，美國P-8A偵察機(jī)飛越中國正在建設(shè)的南海島礁上空。對此，美國助理國務(wù)卿拉塞爾5月21日表示，美軍的偵察行動“完全恰當(dāng)”，并將繼續(xù)在南海行使航行自由的權(quán)利。2015年7月9日，“沃思堡”號瀕海戰(zhàn)斗艦和“拉森”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦荷槍實(shí)彈地進(jìn)入南海，對南海爭議水域進(jìn)行了聯(lián)合巡航。7月18日，美軍太平洋艦隊司令斯威夫特上將借訪問菲律賓之機(jī)登上“P-8A海神”偵察機(jī)，參加了飛越南海上空的“例行監(jiān)測”。5月，美官員甚至稱國防部長卡特考慮派遣軍艦和軍機(jī)進(jìn)入中國填海造地的南海島礁12海里以內(nèi)水域，以“在世界貿(mào)易的重要海域確保航行自由”。

三、中美兩國針對“航行自由計劃”的不同主張

1.中美關(guān)于中國“過度海洋主張”的分歧

（一）美方觀點(diǎn)

根據(jù)美國國防部2011年度報告，美國認(rèn)為中國的“過度海洋主張”包括以下情況：對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上空的管轄；把專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)外國實(shí)體從事的測量活動定為犯罪的國內(nèi)立法；過度的直線基線；外國軍事船舶無害通過領(lǐng)海需要事先允許的要求。美國表示，中國在上述問題上的主張與國際社會對《聯(lián)合國海洋法公約》的解釋不一致，因而有悖于國際法。由于中美兩國在軍事和外交方面都有貫徹本國海洋法立場的意志和能力，從而大大增強(qiáng)了中美海上沖突事件發(fā)生的可能性。

（二）中方觀點(diǎn)

中國政府不斷重申中方從未妨礙南海航行自由。2015年8月，外交部部長王毅在訪問新加坡時強(qiáng)調(diào)了中方在南海問題上奉行的“五個堅持”，其中就包括“堅持維護(hù)南海的航行和飛越自由”。

首先，中國力促“南海航行自由”問題具體化。中方認(rèn)為，美國所鼓噪的“南海航行自由”是有意將其概念模糊化，渲染中國違背國際公認(rèn)的法律原則，故意制造一些偽命題拋給國際社會。實(shí)際上，中國從未以任何方式違背國際社會所公認(rèn)的航行自由原則，也不懼怕與美國及國際社會探討“南海航行自由”問題。對中國而言，未來對待航行自由問題最佳的政策選項(xiàng)或許正如外交部發(fā)言人華春瑩的近期表態(tài)，“中方一向主張南海航行自由，但航行自由絕不等于外國軍艦、軍機(jī)可以隨意進(jìn)入一國領(lǐng)海、領(lǐng)空?！边@意味著中國將統(tǒng)籌考慮領(lǐng)土主權(quán)安全、軍事安全與經(jīng)濟(jì)安全，力圖使對“南海航行自由”問題的探討具體化。

其次，在中國看來，公海自由原則、南海航行自由乃至世界范圍內(nèi)的國際航道安全暢通，符合中國的根本利益。從歷史上看，海洋航行自由的內(nèi)涵和外延越寬廣，越有利于海洋強(qiáng)國和貿(mào)易大國。中國處在建設(shè)海洋強(qiáng)國的歷史進(jìn)程中，必將愈發(fā)需要航行自由的國際法律制度保障。在中國近期提出的“一帶一路”宏大構(gòu)想中，“貿(mào)易暢通”既是該戰(zhàn)略的目標(biāo)，也是該戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和保證，因此，陸路和海路貿(mào)易通道的安全與便捷至關(guān)重要。而南海作為中國海路貿(mào)易的重要通道，對中國當(dāng)前及未來的安全、繁榮和穩(wěn)定又具有決定性的意義。此外，全球范圍內(nèi)航行自由的充分保障也有利于中國建設(shè)和發(fā)展海軍實(shí)力，向海洋強(qiáng)國邁進(jìn)。

2.中美兩國在“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事測量活動”問題上的分歧

中美兩國關(guān)于“航行自由”問題另一個重要分歧在于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事測量活動是否屬于《聯(lián)合國公約》規(guī)定的航行自由范疇?！豆s》中指出“所有國家在沿海國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)都享有航行和飛越自由”，但《公約》并未說明一國在別國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事測量活動是否屬于航行自由。同時，《公約》也規(guī)定了沿海國對他國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的科學(xué)研究活動享有管轄權(quán)，但并未明確指出“科學(xué)研究活動”是否包括軍事測量等軍事活動。于是，中美兩國便對“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事測量活動是否屬于航行自由”問題產(chǎn)生了分歧。

（一）美方觀點(diǎn)

美國對其軍事測量行動的合法性做如下解釋。

首先，《公約》中明確規(guī)定“外國船舶在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航行時使用公海的航行自由制度”，而專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)屬于公海范疇，因此，美軍在中國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有完全的航行自由而無需得到中國政府的批準(zhǔn)。

其次，軍事測量和偵查活動是《公約》未加禁止的行為，因此，根據(jù)不禁止即許可的國際法原則，美國理應(yīng)享有飛行和航行自由，不受沿海國的限制。

最后，若從概念上區(qū)分“測量”與“研究”，則“軍事測量”與一般的科學(xué)研究不同，它主要服務(wù)于軍事目的，因此不屬于《公約》有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)科學(xué)研究的范疇，進(jìn)而也就不在沿海國的管轄權(quán)之列。

（二）中方觀點(diǎn)

為維護(hù)領(lǐng)海主權(quán)和海上利益，駁斥美國在“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事測量活動”問題上的一面之詞，中方也對《公約》進(jìn)行了相應(yīng)的闡釋。

首先，盡管《公約》規(guī)定外國在沿海國家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有航行和飛越自由，但行使航行自由的權(quán)利必須向沿海國家通告并征得其同意，不能損害沿海國的專屬權(quán)利和管轄權(quán)。同時，根據(jù)《公約》規(guī)定，各個國家也必須遵循諸多規(guī)范，例如，以和平為目的禁止武力威脅或使用武力、禁止濫用權(quán)力、適當(dāng)顧及原則和剩余權(quán)利規(guī)則等。這些規(guī)范是判斷此種權(quán)利是否合法的標(biāo)準(zhǔn)，也是沿海國軍事測量活動的主要依據(jù)。因此，中國對外國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)從事軍事測量等情報收集活動行使管轄權(quán)是合理合法的。

其次，《公約》賦予了沿海國家在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有一定的管轄權(quán)?！豆s》第56條明確規(guī)定了沿海國家在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)對海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護(hù)和保全享有管轄權(quán)。此外，《公約》中第58條第3款明確規(guī)定：“各國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)根據(jù)本公約行使其義務(wù)時，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)遵循沿海國按照本公約的規(guī)定和其他國際法規(guī)則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規(guī)章?！毖睾摹肮茌牂?quán)”以及外國“適當(dāng)顧及原則”都為中國管轄美國在自己專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的行動提供了國際法依據(jù)。

再次，根據(jù)1998年頒布的《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第9條規(guī)定，“任何國際組織、外國的組織和個人在中華人民共和國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架界進(jìn)行海洋科學(xué)研究，必須經(jīng)過中華人民共和國主管部門批準(zhǔn)，并遵守中華人民共和國的法律、法規(guī)?！倍袊J(rèn)為隨著先進(jìn)的海洋科技設(shè)備不斷應(yīng)用于軍事測量活動當(dāng)中，軍事測量等情報搜集活動和海洋科學(xué)研究日益趨同，因此“軍事測量”應(yīng)歸于“科學(xué)研究”范疇，故應(yīng)置于沿海國的管轄之下。至于美國所說的“軍事測量”與“科學(xué)研究”的目的不同，實(shí)為強(qiáng)詞奪理。

最后，《公約》的根本宗旨是維護(hù)國際海洋和平與安全，這就決定了它不鼓勵基于非和平目的而展開的軍事活動。因此，沿海國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)對軍事測量等活動行使管轄權(quán)并不違背《公約》的有關(guān)規(guī)定，而且與《公約》的根本宗旨相一致。

四、中美兩國針對“航行自由計劃”產(chǎn)生分歧的原因

1.美國方面

（一）擴(kuò)展海洋利益，維持海上霸權(quán)

“航行自由”關(guān)乎美國在南海的利益。南海是連接太平洋和印度洋的海上通道，對于美國來說，不僅具有十分重要的商業(yè)價值，也具有十分重要的軍事戰(zhàn)略價值。

按照美國的霸權(quán)思維，只要不進(jìn)入他國12海里領(lǐng)海范圍內(nèi)，美國軍艦就能夠在世界其他所有海域隨意航行，美國戰(zhàn)機(jī)和軍艦就可以任意妄為。美智庫“卡內(nèi)基國際和平基金會”指出中國海軍艦船不僅“限制”了美國船舶在南海大部分范圍的航行自由，而且使美國的情報搜集工作受到限制。一旦中國有朝一日收復(fù)了全部主權(quán)島嶼，美國的戰(zhàn)機(jī)和軍艦便不能進(jìn)入中國12海里以內(nèi)的領(lǐng)海地區(qū)，也不可能在200海里內(nèi)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從事軍事活動，美國的霸權(quán)戰(zhàn)略將受到極大的限制。在美國看來，世界上所有海洋國家都應(yīng)該在受到美國的控制，所有的重要海峽和海域也應(yīng)該受到美國的控制，并在軍事部署層面納入美國的戰(zhàn)略體系之中。

（二）遏制中國崛起，積極重返亞太

隨著中國的和平崛起，美國對中國產(chǎn)生巨大的疑懼心理，這使得美軍對中國的情報收集活動與日俱增，而這些情報搜查活動往往以海上及其上空的抵近偵察活動的形式進(jìn)行。因此，對美軍來說，妨礙其軍艦和軍機(jī)在所謂“國際水域”及上空自由通行，就等于阻其耳目、斷其手足。美國認(rèn)為“采取政策措施行使公約確立的權(quán)利，抵制已經(jīng)發(fā)生且比預(yù)期中越來越多的沿海國家的‘過度海洋主張，是必要且正當(dāng)?shù)摹！闭缈ㄌ乜偨y(tǒng)在宣布實(shí)施“FON計劃”時所說：“鑒于美國在世界事務(wù)中的顯著地位，它感到不得不采取主動去保衛(wèi)其權(quán)利免受沿海國家的非法侵蝕?！崩喜际舱畷r期出臺的“國家安全指針49號”文件中也指出：“美國的安全和商貿(mào)有賴于海洋航行和飛越自由的國際承認(rèn)?！边@些言論都闡明了“航行自由計劃”出臺的最直接的現(xiàn)實(shí)原因。

為此，美國近年來在南海地區(qū)掀起“積極干涉主義”的思潮，美國主張積極干涉南海事務(wù)。美國在南海問題上大肆鼓吹“航行自由”，打著維護(hù)“航行自由”的旗號，故意在中國周邊制造麻煩和危機(jī)，變本加厲地介入南海安全事務(wù)，對中國進(jìn)行戰(zhàn)略遏制。自奧巴馬上臺以來，美國政府實(shí)施“亞太新戰(zhàn)略”，披著維護(hù)“航行自由”的外衣，宣傳“中國威脅論”，放大熱點(diǎn)危機(jī)，鼓吹南海航行自由受到壓制和威脅，離間中國與東南亞國家間的關(guān)系，給南海周邊國家造成一種南海安全形勢堪憂的假象，不斷給中國的和平崛起制造障礙，加大對中國戰(zhàn)略圍堵的力度。通過不斷擴(kuò)大本國軍艦在南海海域的活動范圍，壓制中國海軍和海監(jiān)船只的活動范圍，開展軍事宣示行動，遏制中國海洋實(shí)力的崛起。

（三）歪曲國際規(guī)則，主導(dǎo)國際話語

美國“航行自由計劃”實(shí)際上是美國為實(shí)現(xiàn)其海上霸權(quán)地位的一種手段，也是歪曲國際規(guī)則，妄圖主導(dǎo)國際話語權(quán)的一種體現(xiàn)。它的主要目的是宣示它所推崇的包括國際法在內(nèi)的相關(guān)國際規(guī)范和規(guī)則，并迫使中國遵循這些規(guī)范和規(guī)則。國際海域通行權(quán)是國際法中的基本準(zhǔn)則，保證了國際海域的正常運(yùn)行，而美國的“航行自由計劃”作為一種排他性行為，顯然是對這一國際通行規(guī)則的破壞。美國鼓吹“航行自由”，是希望自己的軍艦?zāi)芎蜕檀粯酉碛小盁o害通過權(quán)”，以便肆意開展軍事行動，破壞相關(guān)國家領(lǐng)海主權(quán)，使其海上霸權(quán)得以合法化。

2.中國方面

（一）領(lǐng)海主權(quán)受到侵犯

近年來，美國在我國南海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行頻繁的活動，增加各種考察船、艦艇、飛機(jī)的數(shù)量，逐步提高其等級，并不斷對中國所謂的“過度海洋主張”進(jìn)行大肆批判，有意混淆專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海的概念，并利用《國際海洋法公約》中對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事用途尚不明晰的解釋，達(dá)成自己對中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)施軍事測量、軍事偵探的目的。實(shí)際上，我國對此的態(tài)度是十分明確、清晰的，我國決不允許別國大批艦機(jī)在我國領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開展危害我國國家安全和利益的軍事測量、水文地質(zhì)調(diào)查等軍事活動。中國在南海地區(qū)一些海域的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)權(quán)益的維護(hù)遭到美國航行自由行動的大肆破壞，行使自己的國家主權(quán)的阻力增大。美國在南海地區(qū)肆意進(jìn)行軍事勘探活動和裝置監(jiān)聽設(shè)備，使中國的軍事動態(tài)掌握在美國手中，這更便于美國加強(qiáng)對南海地區(qū)進(jìn)行軍事控制并對應(yīng)對未來可能發(fā)生的軍事沖突做準(zhǔn)備。

（二）海上經(jīng)貿(mào)受到干預(yù)

最近幾年，中國與東盟自由貿(mào)易區(qū)合作的新進(jìn)展使中國與東盟的關(guān)系日益密切，自2010年1月1日中國—東盟自貿(mào)區(qū)建成以來，雙方貿(mào)易量更是加速增長，東盟超過日本成為中國第三大貿(mào)易合作伙伴。因此，美國為了進(jìn)一步遏制中國的和平崛起，不斷強(qiáng)調(diào)美國商船的航行自由權(quán)力，進(jìn)而遏制其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于美國不斷拉近同東盟的關(guān)系，企圖維持并發(fā)展其在東南亞的存在，使中國同東南亞國家的關(guān)系有所疏離，雙方經(jīng)貿(mào)往來受到影響。此外，美國通過加強(qiáng)同東南亞國家的關(guān)系，控制馬六甲海峽、南海等地區(qū)的海洋通道，使美國的軍艦、商船在東亞、東南亞和印度洋海域自由便利地調(diào)動與航行，使中國的海上經(jīng)貿(mào)安全受到威脅。由此可見，美國對中國的和平崛起產(chǎn)生了深刻的疑慮和戒心，使其不惜一切代價拉攏東南亞國家，抑制中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，暗中對抗中國的崛起。

（三）和平發(fā)展環(huán)境被破壞

2010年以來，美國與亞太其他國家在我國周邊海域頻繁上演聯(lián)合軍事演習(xí)，意在對華實(shí)施戰(zhàn)略威懾。在黃海方向，美韓聯(lián)合軍演的密度和強(qiáng)度不斷增強(qiáng)；在東海方向，美、日兩國每年舉行多次軍演。2011年11月，美日兩國公開以中國為假想敵，在沖繩東南海域舉行“日本周邊遭遇不測”，防衛(wèi)西南諸島的大規(guī)模奪島軍演。2012年8月中日釣魚島爭端愈演愈烈之時，美日舉行劍指釣魚島的奪島軍演，其針對中國意圖不言而喻。在南海海域，美國每年與東南亞國家舉行“肩并肩”、“卡拉特”、“金色眼鏡蛇”等例行演習(xí)，每兩年進(jìn)行一次“環(huán)太平洋”聯(lián)合軍演。2011年中國與菲律賓、越南發(fā)生海上摩擦之后，美國趁勢而入，與菲律賓舉行多次演習(xí)，與越南舉行海上聯(lián)合訓(xùn)練?？梢哉f，美國這一系列的軍事動作，其演習(xí)區(qū)域抵近中國周邊海域，在中國進(jìn)出太平洋的關(guān)節(jié)點(diǎn)構(gòu)筑起一道堅固的鎖鏈，對中國和平發(fā)展的環(huán)境造成威脅。

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