新預算法下小規(guī)模特色高校的預算管理

單英賢

【摘 要】預算管理是高校財務管理的重要組成部分，貫穿于預算資金的籌集、分配和使用的全過程，對高校的資源分配和戰(zhàn)略發(fā)展起到非常重要的引導作用。2015年1月1日起新版《中華人民共和國預算法》的實施，對我國高校財務管理將產(chǎn)生較大的影響，小規(guī)模特色高校作為財政預算管理體制內(nèi)的基層預算單位也需要轉(zhuǎn)變觀念，對學校預算管理進行改革以適應新法的要求。本文分析了小規(guī)模特色高校預算編制缺乏科學性、預算執(zhí)行缺少有效的監(jiān)督和預算執(zhí)行效果缺少績效評價的現(xiàn)狀，提出了關(guān)于小規(guī)模高校預算管理的幾點思考。

【關(guān)鍵詞】新預算法；小規(guī)模特色高校；預算管理；預算監(jiān)督；績效評價

新版預算法實施必然給高校的財務管理帶來較大影響，新法要求高校要編制細化跨年度的中長期預算，并將預算編制與績效評價相結(jié)合。細化預算才能保證預算執(zhí)行過程中的監(jiān)督和約束，是預算管理的基礎(chǔ)工作。

一、小規(guī)模特色高校及資金來源特點

《高等學校財務制度》規(guī)定，高等學校收入包括財政補助收入、事業(yè)收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營收入和其他收入。小規(guī)模特色高校收入的整體結(jié)構(gòu)中財政補助收入和事業(yè)收入構(gòu)成了兩大主要資金來源。從學科結(jié)構(gòu)和學科門類的角度來看，小規(guī)模高校多屬于單科性大學。小規(guī)模特色高校的學科面相對狹窄、學生規(guī)模小，影響了其財政補助撥款和教育事業(yè)收入較其他綜合類大學偏低。從各項收入構(gòu)成來看，雖然小規(guī)模特色高校內(nèi)部資金籌措機制已呈現(xiàn)出了多元化格局，但是由于小規(guī)模特色高校學科專業(yè)和科學研究與地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的結(jié)合度相對較低，學校其他收入的籌資能力較弱?？傮w上來看，學校資金總量與學校發(fā)展經(jīng)費需求之間的缺口較大，這就要求學校加強預算管理、合理利用資源、提高資金使用效益。

二、小規(guī)模特色高校的預算管理現(xiàn)狀及存在的問題

1.預算編制缺乏科學性

小規(guī)模特色高校的部門預算大多只是由財務部門預算編制人員完成，以預算編制代替預算管理。預算編制人員對學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃掌握不全面，在預算編制時缺乏全局觀和前瞻性；由于預算編制時不能與各二級院系負責人、學科帶頭人進行深入有效的溝通、摸清情況導致預算編制比較粗糙，有些支出無法細化、量化到具體項目。此外，財務部門在編制部門預算時更重視財政撥款和教育事業(yè)收入對應的收入和預算分配，而對科研事業(yè)收入、其他收入和捐贈收入等的收支預測不足，致使部分收支游離于部門預算之外。

2.預算執(zhí)行缺少有效的監(jiān)督

小規(guī)模特色高校發(fā)展過程中出現(xiàn)的資源不足、資源分配不合理、資源浪費等現(xiàn)象，最根本原因就是學校在預算管理中看重的是資源如何分配、分配給了誰，而對于預算項目的執(zhí)行過程不予以監(jiān)督。學校對于一些立項后長期未啟動和項目成效較差的項目投入沒有有效的跟蹤監(jiān)督，預算執(zhí)行差也沒有相應的問責制度和懲罰措施。此外，學校預算執(zhí)行的不規(guī)范性及預算調(diào)整的隨意性問題也非常突出。雖然學校財務部門發(fā)起建立了預算管理制度，但是各職能部門、二級院系在實際支出與預算支出不符時就會隨意提出更改預算的申請，破壞了預算的嚴肅性，使得預算管理形同虛設。

3.預算執(zhí)行效果缺少績效評價

目前，有些小規(guī)模特色高校尚未建立科學的、系統(tǒng)的預算績效評價機制。預算績效評價機制的缺失，造成了學校各部門（二級院系）的效益意識薄弱，對預算項目事前考慮不足，有時帶有一定的盲目性和隨意性。有些學校建立了預算績效評價機制，但是評價指標設置不科學，非財務指標測評主要依靠評價人員主管經(jīng)驗來判斷等問題難以克服，評價工作只能敷衍了事，走走過場。另外，小規(guī)模特色高校規(guī)模小、撥款少，師資力量薄弱、機構(gòu)人員少、科技成果數(shù)量少，項目成效不能適用其他綜合類大學的非財務評價指標。

三、完善小規(guī)模特色高校預算管理的思考

1.強化預算管理觀念，提高預算編制的科學性

高校預算管理控制著高校資源的分配，與學校的教學管理、戰(zhàn)略發(fā)展息息相關(guān)。預算管理實際就是行政權(quán)力對學校資源的控制和分配的權(quán)力。在資源有限的條件下，優(yōu)先支持哪個院系、什么學科，制約著不同學術(shù)主題的發(fā)展，預算控制權(quán)得到了鮮明的體現(xiàn)。預算管理中應該強化行政權(quán)力對學術(shù)權(quán)力的約束，要求教授學者們更具體的參與到預算管理中來。提高全員參與預算管理的積極性，有利于學校實施績效考核并有效的控制資源分配和成本節(jié)約，最終實現(xiàn)學校戰(zhàn)略目標。預算管理在一定程度上對高校戰(zhàn)略發(fā)展起到輔助作用。

1.行政權(quán)力強化預算管理

在小規(guī)模特色高校建立預算管理體制，需要校黨委的高度重視，學校行政權(quán)力的大力支持。依靠學校的行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力進行對等有效的溝通，讓教授學者們在忙碌于學術(shù)研究之余，提高對預算管理重要性的認識。讓教授學者了解預算管理是為了實現(xiàn)學校的總體戰(zhàn)略目標，而各學科專業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標又是學?？傮w戰(zhàn)略目標的分解，學?？傮w發(fā)展和專業(yè)學術(shù)的發(fā)展相輔相成。進而邀請教授學者們參與到預算編制中來。

2.全員參與預算

在預算編制時，財務部門圍繞學?？傮w戰(zhàn)略目標提出指導性預算。各部門和二級院系根據(jù)自身的發(fā)展目標列出預算計劃，根據(jù)自己部門（院系）的實際分配到的資源與實際需求進行權(quán)衡，選擇預算項目。這樣既可以調(diào)動各部門（二級院系）發(fā)揮自己的主觀能動性；又可以避免各部門（二級院系）之間資源配置交叉重疊，實現(xiàn)資源共享，提高資源使用效率。另外，學校可以組織培養(yǎng)各部門（二級院系）財務秘書兼職預算員，并由他們負責各部門（二級院系）的預算編制及預算執(zhí)行的審核，有效提高預算編制的科學性及預算執(zhí)行力度。

3.編制跨年滾動預算

新預算法規(guī)定了預算編制應當建立跨年度預算平衡機制。高校也應該根據(jù)自身發(fā)展的中長期戰(zhàn)略目標編制跨年滾動預算。雖然小規(guī)模特色高校規(guī)模小、學科門類單一、項目相對簡單；仍然需要根據(jù)項目預期目標及項目周期性把可以分階段完成的項目分成若干階段來落實；之后根據(jù)現(xiàn)階段的預算執(zhí)行情況對該項目下一階段預算額度進行調(diào)整，逐期安排學校的資金。這樣合理安排學校資金既有助于保證學校各項工作的有序地進行，又能保證各項目的完成質(zhì)量。

2.加強預算執(zhí)行監(jiān)督

（1）職能部門監(jiān)督

小規(guī)模特色高校要成立預算管理委員會，建立預算監(jiān)督制度。對因政策、環(huán)境變化和突發(fā)事件等原因引起的預算執(zhí)行變化加強執(zhí)行監(jiān)督，及時對預算進行調(diào)整。學校預算管理委員會通過培訓、會議等途徑提升各部門對預算監(jiān)管的意識，同時明確學校各相關(guān)領(lǐng)導的權(quán)責。委派審計處、財務處、發(fā)展規(guī)劃處等職能部門對預算的執(zhí)行情況和效果進行全程跟蹤，實時掌握預算在執(zhí)行過程中是否偏離目標，并分析原因。如果各部門和二級院系沒有嚴格按照其編制的預算執(zhí)行，應及時約談、詢問原因，如屬于預算管理意識淡薄，隨意變更預算經(jīng)費用途，應收回預算予以處罰，并將收回的預算資金重新調(diào)整分配；如果確實是因內(nèi)外部環(huán)境和自身條件發(fā)生了較大變化需要調(diào)整預算的，需要按照預算調(diào)整相關(guān)制度規(guī)定的流程審批，經(jīng)批準后方能調(diào)整。

（2）群眾監(jiān)督

預算從立項、審批、執(zhí)行、完成的過程應該公開透明，學校的普通職工和學生都應該能夠參與監(jiān)督，因為學校的教職工、學生都屬于學校項目實施的服務對象范疇，服務對象的滿意度也應該是構(gòu)成項目績效評價的重要指標之一，最大程度的發(fā)揮服務對象監(jiān)督的作用，也更加利于預算監(jiān)督的執(zhí)行。

3.逐步構(gòu)建預算績效評價體系

新預算法要求學校在執(zhí)行支出預算時，必須結(jié)合實際，建立具體、細化和系統(tǒng)的績效評價管理體系。

（1）建立嚴格地獎懲制度

除了加強跟蹤預算執(zhí)行監(jiān)督，學校還應建立科學、系統(tǒng)的預算績效評價體系，建立嚴格的績效考核程序和獎懲制度。通過對財務指標定量考核和非財務指標定性考核，分別從是否合理運用資金，是否?？顚Ｓ谩W校未來發(fā)展的影響、師生滿意度、對學校國際影響力的提高等方面進行分析評價，并根據(jù)評價結(jié)果實施獎懲。獲得獎勵的部門可以在下一預算年度學校經(jīng)費預算分配時有優(yōu)先分配的權(quán)力，而績效考評不好的部門應該得到縮減下一預算年度經(jīng)費分配的懲罰。只有把預算執(zhí)行效果與嚴格的獎懲機制掛鉤，才能使各部門（二級院系）合理安排預算經(jīng)費，重視預算績效評價，才能落實學校的績效預算制度，從而提高學校資金的使用效益。

（2）合理設置績效評價指標

由于預算績效評價的指標包括非財務定性指標，這就為績效評價留下了主觀操作的空間，有可能會使整個預算績效評價失去客觀性。因此，小規(guī)模特色高校在設置評價指標時要盡可能的結(jié)合學校自身的專業(yè)特點和規(guī)模特點，盡可能的細化、量化，盡量減少主觀因素的影響，從而保證預算執(zhí)行結(jié)果的績效評價的科學性，才能在下一年度預算分配時將上年預算執(zhí)行的績效考核結(jié)果要作為重要參考因素之一。同時，學校預算管理委員會要根據(jù)預算績效評價結(jié)果分析預算編制和執(zhí)行中存在的問題，提出改進措施，促進預算管理工作不斷完善。

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