【摘要】自實(shí)施住房公積金制度以來，有一些專家和學(xué)者對住房公積金的管理和運(yùn)行存在著爭議，在房地產(chǎn)市場價(jià)格普遍高漲的大環(huán)境下，住房公積金制度的缺點(diǎn)越來越明顯，暴露了住房公積金制度的很多問題，住房公積金的安全性、流動性、保障性越來越受到質(zhì)疑，通過對國外住房公積金制度的借鑒，提出對建立國家住房公積金銀行的設(shè)想。

【關(guān)鍵詞】公積金制度 公積金銀行

我國的住房公積金制度是為推進(jìn)我國住房制度改革，改善居民的居住條件，滿足居民不斷增長的住房需求而設(shè)立的。但同時(shí)，由于該制度本身的缺陷，在管理和運(yùn)作住房公積金中出現(xiàn)了一些問題，從而產(chǎn)生了資金風(fēng)險(xiǎn)，面臨一些現(xiàn)實(shí)的困境，影響了該項(xiàng)制度政策的發(fā)揮。黨的十八屆三中全會中《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確的提出，要研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。按照十八屆三中全會《決定》精神，以市場在資源配置中起決定作用的改革方向而進(jìn)行選擇，并激發(fā)和保持住房公積金資金的活力，促進(jìn)住房公積金事業(yè)的健康發(fā)展，就必須要對現(xiàn)行的住房公積金管理體制進(jìn)行改革。我們認(rèn)為，把現(xiàn)行的住房公積金管理機(jī)構(gòu)改制成為住房公積金銀行，是最有利的，也是最成熟的，應(yīng)該成為必然選擇。

一、構(gòu)建國家住房公積金銀行的意義

住房公積金銀行的成立首先解決了當(dāng)前資金監(jiān)督不到位的問題，保障了資金的安全。我國現(xiàn)有的銀行業(yè)監(jiān)管體系已然成熟，住房公積金銀行作為國有商業(yè)銀行必然處于該體系的金融監(jiān)管之下，這比原來在屬地原則下的住房公積金管委會監(jiān)管要有效的多。它不僅在業(yè)務(wù)的操作流程上更透明公開，還接受中國人民銀行及銀監(jiān)會的監(jiān)督和管理，而資金被個(gè)人挪占他用的現(xiàn)象將不會發(fā)生。其次在現(xiàn)有的公積金制度中，一些不發(fā)達(dá)地區(qū)有大量的住房公積金都被閑置著，在風(fēng)險(xiǎn)控制下，這些沉淀的資金只能存在銀行收益甚微。而建立住房公積金銀行后，住房公積金的保值增值將操作的更合理，資金的流動性會更強(qiáng)，投資也會更有專業(yè)性，從而使沉淀資金帶來更多的效益。這部分閑置資金的合理利用不僅有利于住房公積金制度的良性發(fā)展，更有利于盤活房地產(chǎn)市場，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最后，隨著各地區(qū)住房公積金銀行的成立，將替換掉原有的住房公積金管理中心，住房公積金中心原來的人員劃歸住房公積金銀行，住房公積金銀行的運(yùn)營成本主要通過開展的金融業(yè)務(wù)所得利潤來補(bǔ)充，這在一定程度上節(jié)約了大量的人財(cái)物資源。

二、從國際經(jīng)驗(yàn)來看，成立住房公積金銀行是公積金制度發(fā)展的方向

住房公積金主要是通過資金的方式運(yùn)行，引入銀行業(yè)的經(jīng)營管理方式符合資金管理行業(yè)的客觀規(guī)律和要求。實(shí)際國際上很多國家都設(shè)立了政策性住房金融機(jī)構(gòu)，以解決國民的住房保障問題。例如挪威1946年成立國家住房銀行，屬于國有，其貸款只用于住房，其貸款總額占全國住房貸款總額的一半，同時(shí)還是政府住房政策管理中心，負(fù)責(zé)實(shí)施全國的住房政策。再如泰國從1952年起就成立了住房銀行，隸屬于國家財(cái)政部，是政策性金融機(jī)構(gòu)，不以營利為目的。該銀行以高于商業(yè)銀行存款利率的方式吸收存款，以低于商業(yè)銀行貸款利率的方式發(fā)放住房貸款，為促進(jìn)住宅事業(yè)的業(yè)發(fā)展、特別是解決中低收入家庭的住房問題發(fā)揮了重要作用。

住房金融機(jī)構(gòu)的資金的要做到安全高效，住房公積金運(yùn)營規(guī)范，從國際經(jīng)驗(yàn)上看，必須向獨(dú)立法人性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，同時(shí)政策性的金融機(jī)構(gòu)完全可以通過市場手段來動員國內(nèi)居民的儲蓄籌措資金，開展政策性住房金融業(yè)務(wù)。另外低收入者可以從政策性住房金融中獲得低利率的貸款，改善居住條件。

三、住房公積金銀行模式設(shè)計(jì)

通過對我國住房公積金制度階段性的改革，可以將目前我國住房公積金銀行設(shè)為全國范圍內(nèi)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，設(shè)立一個(gè)住房公積金銀行總行，在省級設(shè)立分行，市級設(shè)立支行。該銀行可以申領(lǐng)金融行業(yè)經(jīng)營許可牌照，作為獨(dú)立的金融企業(yè)法人，根據(jù)存貸相結(jié)合，政府扶持的原則，建立以居民自愿儲蓄為主，政府獎(jiǎng)勵(lì)扶持為輔的機(jī)制，主要以針對居民住房貸款為主的運(yùn)營機(jī)制，對住房公積金歸集、使用、貸款、投資等一系列的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、資金平衡的運(yùn)作模式。

（一）住房公積金的歸集——建立”市場化”融資機(jī)制

我國人口眾多，地域遼闊，各地居民收入有所差異，對住房的需求也不同，而強(qiáng)制性住房公積金儲蓄不符合處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的我國多樣化的住房需求結(jié)構(gòu)，因此不能強(qiáng)制性要求，可以采用自愿原則，取消繳存對象和繳存額的限制，把真正需要扶持的中低收入者納入住房保障體系中，并為擴(kuò)大住房公積金覆蓋面提供資金支持。

住房公積金銀行可以根據(jù)不同的人群和購房情況，可以設(shè)計(jì)靈活多樣的不同檔次的固定存款利率儲蓄品種，調(diào)動居民參加住房儲蓄的積極性。如對有剛需求購房的低收入群體設(shè)計(jì)“低存款利率低貸款利率，存貸掛鉤”的儲蓄品種，以降低購房者的借貸成本和利率風(fēng)險(xiǎn)，以體現(xiàn)住房公積金向中低收入者傾斜的原則；對高收入購房者實(shí)行“限額低貸”，體現(xiàn)住房公積金的政策性；對于暫時(shí)不需要貸款的儲戶實(shí)行“市場化利率”政策，將住房存款利率與公積金存儲年限相連接，保證可以不低于其他儲蓄的利息收入，改變現(xiàn)在住房公積金利息收入低的現(xiàn)狀，調(diào)動居民的儲蓄積極性。

同時(shí)政府應(yīng)采取一些優(yōu)惠鼓勵(lì)政策，以解決融資不足的問題。例如：一是可以實(shí)行住房儲蓄獎(jiǎng)勵(lì)制度，對于中低收入群體，當(dāng)他們的住房公積金儲蓄達(dá)到一定金額時(shí)，政府應(yīng)該給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對于退休時(shí)沒有享受住房公積金貸款政策的居民，也應(yīng)該給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)可以從住房公積金增值收益中列支；二是政府應(yīng)該運(yùn)用稅收等優(yōu)惠措施，吸引大量閑置資金流向住房政策性銀行；三是發(fā)行住房債券和抵押貸款債券，擴(kuò)大資金來源，融通長期資金；四是發(fā)行政策性債券，引入其他戰(zhàn)略投資者，壯大資金實(shí)力。

（二）住房公積金的貸款——堅(jiān)持以住房公積金貸款為第一使用方向

為了保障住房資金在使用上的安全性和公平性，我們應(yīng)借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“以存定貸，存貸掛鉤”的貸款機(jī)制，即住房公積金貸款必須是繳存到一定年限和金額時(shí)才能發(fā)放，遵循多存多貸，少存少貸的原則。在貸款發(fā)放過程中，應(yīng)建立平等獲得貸款權(quán)利的機(jī)制，每月對儲蓄者的資金狀況和對住房儲蓄的貢獻(xiàn)進(jìn)行合理的評估，并以評估值的高低來確定發(fā)放住房貸款的金額和住房貸款的順序。同時(shí)，對中低收入的群體發(fā)生家庭變故時(shí)，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的免責(zé)條款，充分發(fā)揮其社會保障作用。

住房公積金發(fā)放貸款，首付款、貸款額度、貸款還款期限與家庭收入的高低有聯(lián)系。對于收入中等或偏低的家庭，發(fā)放住房公積金貸款，可以設(shè)計(jì)較低的首付款比例，貸款額度可以相應(yīng)的增加，貸款的還款期限可以適當(dāng)?shù)难娱L。對于高收入群體或二次購房者，可以實(shí)行較高比例的首付款，貸款按較低比例發(fā)放，貸款應(yīng)在短期內(nèi)償還。同時(shí)設(shè)定最高公積金貸款額度，以防未來出現(xiàn)資金缺口，充分體現(xiàn)政策性銀行的業(yè)務(wù)導(dǎo)向功能。具體做法是各城市根據(jù)本地區(qū)的情況，因地制宜，制定適合本地區(qū)的政策，這樣有利于滿足不同收入群體對購房的需求，具有很大的靈活性，有利于調(diào)動居民儲蓄的積極性，增強(qiáng)居民購房的能力。

在住房公積金貸款中實(shí)行動態(tài)管理機(jī)制，即實(shí)行浮動利率政策和動態(tài)利率政策。浮動利率政策是在公積金貸款中根據(jù)不同的收入群體、購買不同面積的住房，實(shí)行不同的利率標(biāo)準(zhǔn)，貸款利率通常與家庭收入成正比，對于有剛性需求的，收入越低，貸款利率越低。動態(tài)利率政策就是視中低收入群體的家庭困難情況可以分別向他們提供無息、貼息、減息貸款，并且隨家庭收入的狀況而隨時(shí)改變利率，當(dāng)他們的家庭收入好轉(zhuǎn)時(shí)，由原來的無息、貼息、減息貸款轉(zhuǎn)為有息貸款直至執(zhí)行正常貸款利率政策。

（三）住房公積金保值增值——?jiǎng)?chuàng)新住房公積金運(yùn)作機(jī)制

1.建立全國住房公積金一體化運(yùn)作模式。住房公積金銀行作為全國范圍銀行機(jī)構(gòu)，通過統(tǒng)一管理全國各地歸集資金，發(fā)揮統(tǒng)一調(diào)撥的導(dǎo)向功能、配置功能，實(shí)現(xiàn)公積金保值功能。以住房公積金銀行為載體，構(gòu)建資金的融通網(wǎng)絡(luò)，在保障資金安全性的情況下，可以集中和統(tǒng)一管理各地的住房公積金，調(diào)劑各地區(qū)的資金余缺，使大量的資金能夠?qū)崿F(xiàn)在全國范圍內(nèi)的流通，讓資金從沉淀率高的地區(qū)流向資金短缺的地方，合理配置各地資金，緩解區(qū)域發(fā)展不平衡問題，提高資金使用效率。一方面是資金需求旺盛的地區(qū)有可活動款項(xiàng)，應(yīng)付緊急需求；另一方面，使公積金沉淀較高的地區(qū)通過資金調(diào)撥異地而獲得利息收入。

各地市設(shè)立的住房公積金分行，在留足本地區(qū)儲蓄居民住房公積金貸款需求、支取提款和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金后，其結(jié)余后的閑置資金應(yīng)由國家住房公積金銀行的統(tǒng)一調(diào)度，通過有效的多樣的投資組合來獲得較高的投資收益率，增加增值收益，這就要求政策上允許擴(kuò)大公積金資金的使用范圍，使住房公積金可以進(jìn)入投資性的金融市場，與資金運(yùn)營相結(jié)合，發(fā)揮效益。通過借鑒各國的投資組合和結(jié)合我國的實(shí)際情況，可以考慮的的投資工具以下幾種：一投資基金，其最大的優(yōu)勢在于專家理財(cái)，組合投資，回避風(fēng)險(xiǎn)，流通性強(qiáng)，效益高而且穩(wěn)定。我國現(xiàn)階段的證券投資基金主要為股票型基金和債券型基金。我國在選擇證券投資基金時(shí)，應(yīng)以債券基金為主，適當(dāng)?shù)倪x擇股票型基金。二國債，我國現(xiàn)階段住房公積金唯一認(rèn)可的投資品種。國債是一種投資風(fēng)險(xiǎn)小，收益較高的投資品種，一方面降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，保障了住房公積金繳存人的利益；另一方面也便于政府用于集中發(fā)展公共事業(yè)等方式保證資金的保值增值，成為穩(wěn)定金融體系，抑制通貨膨脹的手段。三投資國家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。國家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)小，有穩(wěn)定的未來收入現(xiàn)金流，一般情況下回報(bào)率較高，但是項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)間長，需要考慮能否滿足住房公積金的流動性。總之任何投資工具都有投資風(fēng)險(xiǎn)，而投資工具的多元化是降低住房公積金投資風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。在進(jìn)行投資組合時(shí)，應(yīng)盡量選擇投資相關(guān)系數(shù)小的品種，并考慮使所選擇的各種投資的風(fēng)險(xiǎn)可以相互沖抵。根據(jù)住房公積金儲蓄的期限長短，注意投資期限搭配，做到長、中、短期投資的合理搭配，從而保證資金良好的流動性。

2.住房公積金增值收益用途。住房公積金銀行不僅要提供一般性的保障，而且增加對低收入家庭及困難家庭的福利補(bǔ)助，使成為一項(xiàng)全社會都參與的和支持的制度，兼具福利性、增值性和安全性。新住房政策性銀行在增加投資功能后，預(yù)期的增值收益將大幅提高，在優(yōu)先保證公積金支取、貸款需求和建立貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金前提下，可以用于以下幾個(gè)方面：第一投入廉租房建設(shè)，加大租房市場的供應(yīng)量，滿足困難家庭的需求；第二設(shè)立專項(xiàng)互助資金，幫助困難人群解決住房問題，可以為困難家庭提供提供無息、貼息、減息貸款；第三適當(dāng)發(fā)放廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)項(xiàng)目貸款，保證開發(fā)商動力；第四補(bǔ)貼住房公積金儲戶，抵制通貨膨脹帶來的貶值風(fēng)險(xiǎn)。

（四）住房公積金銀行新監(jiān)管模式

在住房公積金銀行的日常運(yùn)作中，首先應(yīng)確保安全性。對住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)的控制，一方面可以采用商業(yè)銀行的信貸管理方式，按商業(yè)銀行的規(guī)則從貸前、貸中、貸后各個(gè)方面進(jìn)行嚴(yán)格的內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)控制；另一方面可以借鑒美國、加拿大等國家的經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)放住房公積金貸款的同時(shí)引入住房抵押機(jī)構(gòu)或保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來分擔(dān)借款人無能力按期償還貸款本息的風(fēng)險(xiǎn)，消除其產(chǎn)生不良貸款，保證資金的安全性。

現(xiàn)行的住房公積金中心屬于地方政府，接受住房公積金管委會的監(jiān)督，監(jiān)管大多流于形式。設(shè)立住房公積金銀行后可采取外部監(jiān)督，外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要包括財(cái)政部（出資人）、銀監(jiān)會、審計(jì)署和接受外部委托的中介機(jī)構(gòu)。監(jiān)督方式多樣包括對高級管理人員的任免與考核、對經(jīng)營守則和操作規(guī)程的鑒定與評分等；審計(jì)部門的監(jiān)督方式包括對國有資本金的安全與經(jīng)營效益的考核、對異常資金流動和績效異常變化的監(jiān)控、對高級管理人員進(jìn)行離任審計(jì)等；銀監(jiān)會主要從風(fēng)險(xiǎn)控制與隔離和資產(chǎn)安全的角度進(jìn)行考核與監(jiān)督；接受外部委托的中介機(jī)構(gòu)就委托事項(xiàng)進(jìn)行客觀、真實(shí)的審計(jì)并出具具有公信力的審計(jì)報(bào)告或結(jié)論。同時(shí)依法向公眾進(jìn)行充分信息披露，應(yīng)規(guī)定統(tǒng)一的信息報(bào)告和報(bào)表格式，定期向監(jiān)管機(jī)構(gòu)和廣大儲戶披露，并將其置備于各營業(yè)場所為公眾備查。

四、結(jié)論

根據(jù)以上分析，我國現(xiàn)行的公積金管理制度與現(xiàn)行公積金中心的運(yùn)作模式存在固有矛盾，影響了該制度的運(yùn)行和政策社會效益的實(shí)現(xiàn)，在深入理會、準(zhǔn)確把握十八屆三中全會《決定》的實(shí)質(zhì)，堅(jiān)持市場的導(dǎo)向作用，堅(jiān)持市場在資源配置中起決定作用的目標(biāo)，繼續(xù)采取漸進(jìn)式分步走的改革路徑，突破現(xiàn)行制度框架，擴(kuò)大公積金繳存、提取、貸款的范圍，依托現(xiàn)行的住房公積金管理機(jī)構(gòu)，以此為基礎(chǔ)組建市場化、專業(yè)化、政策化的住房公積金銀行。全國成立住房公積金銀行總行，負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)和資金在各個(gè)城市之間相互調(diào)劑，制定統(tǒng)一的規(guī)章制度，統(tǒng)一的管理模式，將公積金的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，各地市住房公積金管理中心改革成為總行二級分支機(jī)構(gòu)，各縣市的公積金中心成為二級分行下轄的營業(yè)機(jī)構(gòu)，具體辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)。總之成立住房公積金銀行后，住房公積金能更好的保值增值，防范風(fēng)險(xiǎn)的能力也能得到加強(qiáng)，公積金的繳存貸款業(yè)務(wù)范圍也會擴(kuò)大，惠及跟多的人群，更好的發(fā)揮政策的社會效益，是當(dāng)前住房公積金改革的必然選擇。

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[2]黃彥琳，鄧可欣.論住房公積金銀行的必要性與可行性[J].金融經(jīng)濟(jì)（理論版），2010（11）.

作者簡介：賀傳順（1984-），男，漢族，山東煙臺人，畢業(yè)于山東工商學(xué)院，就職于煙臺市住房公積金管理中心棲霞分中心，職稱：中級經(jīng)濟(jì)師，學(xué)位：經(jīng)濟(jì)學(xué)管理學(xué)雙學(xué)位。