鄧念國

摘要：大數(shù)據(jù)時(shí)代對政府管理服務(wù)提出了變革的要求，同時(shí)也為創(chuàng)新政府管理服務(wù)提供了巨大的發(fā)展機(jī)遇。國內(nèi)外紛紛加強(qiáng)“智慧城市”、“智慧服務(wù)”建設(shè)，促進(jìn)政府管理服務(wù)轉(zhuǎn)軌升級。但還存在理念革新與動力機(jī)制不足、綜合性平臺層次較低、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫整合不夠、政府管理服務(wù)方式老舊、協(xié)同共治機(jī)制欠缺等問題。需要通過轉(zhuǎn)換治理理念、提供基礎(chǔ)技術(shù)支撐、推進(jìn)“智慧整合”、提供個(gè)性化和精準(zhǔn)化服務(wù)、擴(kuò)大社會參與和自助服務(wù)來加以完善。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；政府管理服務(wù)；智慧服務(wù)；公共服務(wù)精準(zhǔn)化

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-7168（2016）05-0018-08

大數(shù)據(jù)是指大量、高速、復(fù)雜、變化不定的數(shù)據(jù)，需要用先進(jìn)的方法和技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息的收集、存儲、分配、管理和分析。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，最初促進(jìn)了商業(yè)領(lǐng)域的變革，而今其凌厲的攻勢席卷了政府管理的全領(lǐng)域，對政府管理的理念、結(jié)構(gòu)、體制、流程、方式均提出了顛覆性的挑戰(zhàn)，同時(shí)又為政府管理的根本性變革提供了前所未有的機(jī)遇。如何及時(shí)順應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展趨勢，充分挖掘大數(shù)據(jù)的潛能，利用大數(shù)據(jù)的新技術(shù)、新方法鼎新政府管理與服務(wù)，從整體上提升政府管理與服務(wù)的質(zhì)量、水平和效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，是時(shí)代賦予我們的新課題。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理服務(wù)創(chuàng)新面臨的環(huán)境

大數(shù)據(jù)具有體量大、類型多和速度快等顯著特征。這些特征將決定政府在大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)和整個(gè)大數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)中收集、分析、管理、存儲及分配數(shù)據(jù)的方式，大數(shù)據(jù)對于創(chuàng)新政府管理與服務(wù)既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇[1]。

（一）從政府管理服務(wù)的外部環(huán)境看，大數(shù)據(jù)重塑了政府管理生態(tài)

大數(shù)據(jù)正以迅捷的速度在企業(yè)、社會組織中得到廣泛應(yīng)用，政府管理對象也已經(jīng)搭上了大數(shù)據(jù)的快車。公眾、企業(yè)、社會組織對政府管理不斷提出新的多樣化要求，大數(shù)據(jù)重塑了政府管理的基本生態(tài)，政府管理生態(tài)的變化倒逼著政府轉(zhuǎn)型與革新。大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理面臨的新挑戰(zhàn)主要包括公眾參與的“悖論”、數(shù)據(jù)治理的瓶頸、可用數(shù)據(jù)匱乏的“尷尬”、數(shù)據(jù)開放的權(quán)衡、“被質(zhì)疑”的政府公信力、數(shù)據(jù)驅(qū)動力不足等[2]。具體而言，政府管理服務(wù)面臨三大主要挑戰(zhàn)。一是對海量數(shù)據(jù)的快速處理能力的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)時(shí)代產(chǎn)生了海量的管理信息，對不斷產(chǎn)生的海量管理信息進(jìn)行快速、準(zhǔn)確而有效的捕捉、甄別、分類、篩選、流轉(zhuǎn)、處理、反饋，是政府在這一時(shí)代面臨的第一位也是最直接的挑戰(zhàn)。政府必須主動適應(yīng)變化了的要求，通過新型信息技術(shù)和智能技術(shù)，建立起龐大的數(shù)據(jù)庫，并創(chuàng)造快速處理與交換海量數(shù)據(jù)的硬件設(shè)施、支持軟件與網(wǎng)絡(luò)平臺。二是對政府與公眾互動能力的挑戰(zhàn)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，公眾需求日益多樣化、信息傳遞速度激增、公眾網(wǎng)絡(luò)化的參政愿望增強(qiáng)，特別是通過政民互動系統(tǒng)參與管理服務(wù)的要求越來越高，必須建立靈活高效的電子政務(wù)平臺與政民網(wǎng)絡(luò)交互機(jī)制[3]。三是對如何及時(shí)有效地整合與調(diào)動各類資源能力的挑戰(zhàn)。在原有體制機(jī)制下，“信息孤島”、部門分割、資源分散和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，需要對部門化、分散化的管理服務(wù)資源進(jìn)行及時(shí)有效整合，也是政府面臨的重大挑戰(zhàn)。政府只有不斷創(chuàng)新管理服務(wù)方式，依托大數(shù)據(jù)工具與手段建立有效的整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享、供需匹配與資源整合，才能更好地滿足各類群體的服務(wù)需求。

（二）從政府管理服務(wù)對外部的回應(yīng)看，大數(shù)據(jù)時(shí)代提出了更多的要求

大數(shù)據(jù)已經(jīng)帶來了企業(yè)的急劇轉(zhuǎn)型、社會的飛速進(jìn)步，社會對政府提出了更多更高的要求。概括而言，政府管理至少要滿足“六化”的要求，實(shí)現(xiàn)“六種政府”。

一是政府管理便捷化。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)是信息的載體、知識的源泉，也是效率的基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)帶來了人們對辦事便捷、服務(wù)便捷的新期望，政府必然要順應(yīng)形勢，實(shí)行精兵簡政、優(yōu)化服務(wù)流程、下放管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)本地化服務(wù)和公民自助性服務(wù)。政府還可以借助整合的數(shù)據(jù)庫，通過人口細(xì)分和定制政策，使政府行動能夠快速有效地滿足企業(yè)和社會的需求，提高工作效率和公眾滿意度，真正實(shí)現(xiàn)“高效政府”。

二是公共服務(wù)精準(zhǔn)化。在大數(shù)據(jù)時(shí)代到來之前，政府往往追求標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，政府服務(wù)往往在統(tǒng)一化、“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)之下，有意無意忽視公民個(gè)性化、差異化需求，也無法通過彈性的機(jī)制使服務(wù)能夠滿足不同人群的多樣化需求，公共服務(wù)的“錨向性”不足、精準(zhǔn)性欠缺。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，“大數(shù)據(jù)”的價(jià)值在于提高決策科學(xué)化與管理精細(xì)化水平[4]。政府管理有可能邁進(jìn)“循數(shù)管理”的時(shí)代，公共決策趨于“社會化”，社會參與從“象征性”到“實(shí)質(zhì)性”，社會危機(jī)治理“去危機(jī)化”[2]；逐漸形成適應(yīng)大數(shù)據(jù)分布的平權(quán)性治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)民意辯論與協(xié)商共識，且互聯(lián)網(wǎng)與云計(jì)算將促進(jìn)徹底的多數(shù)決策，這為提高決策科學(xué)化與管理精細(xì)化的水平提供了技術(shù)可能[5]。因此，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，對數(shù)據(jù)的處理和匹配達(dá)到了新的階段，公共服務(wù)也將呈現(xiàn)開放化、推送化、個(gè)性化特征，這將徹底改變公共服務(wù)方式，真正實(shí)現(xiàn)“需求導(dǎo)向型政府”。

三是政府管理低成本化。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，電子政務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展具有降低政府管理成本、推動政府管理現(xiàn)代化、增強(qiáng)公眾的參與程度、變革政府組織決策方式等作用，還可以促進(jìn)政府職能從“管理型”向“治理型”轉(zhuǎn)化[6]。大數(shù)據(jù)時(shí)代信息和數(shù)據(jù)的共建共享、管理資源的優(yōu)化與整合，可以大大避免原先的重復(fù)建設(shè)、資源錯(cuò)配、閑置浪費(fèi)等問題，還可以通過公民和企業(yè)的自助服務(wù)大大降低政府管理成本，從而真正實(shí)現(xiàn)“廉價(jià)政府”。

四是政府過程透明化。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，公民對于政府管理中的政務(wù)公開、政府掌握的非涉密數(shù)據(jù)的開放具有強(qiáng)烈的期待，對于政府辦事流程中的各環(huán)節(jié)都有強(qiáng)烈的知情意愿。順應(yīng)時(shí)代的要求，美國在“數(shù)據(jù)治國”口號下以“數(shù)據(jù)開放”驅(qū)動政府管理創(chuàng)新。奧巴馬簽署的《開放透明政府備忘錄》提出利用電子政府更大程度地開放政府檔案，更加重視主動公開工作；并提出以數(shù)據(jù)開放為手段，驅(qū)動政府公共服務(wù)創(chuàng)新[7]。通過數(shù)據(jù)開放，可以有效緩解政府管理過程中的信息不對稱帶來的官僚作風(fēng)、暗箱操作等問題，真正實(shí)現(xiàn)“透明政府”。

五是公共參與有效化。在大數(shù)據(jù)背景下，社會組織、民間機(jī)構(gòu)和公眾在國家治理中扮演著重要角色。各方參與者具有強(qiáng)烈的參與欲，公眾不再滿足于官方自上而下的“喂信息”，社會組織可以通過現(xiàn)代化技術(shù)手段滿足公眾信息需要，并構(gòu)建公眾與政府的交流平臺[8]。因此，公眾希望政府管理界面更加清晰，更容易借助電子政務(wù)平臺實(shí)現(xiàn)與政府的互動，并且可以在網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)需求表達(dá)、決策投票、事務(wù)辦理等，真正實(shí)現(xiàn)“參與型政府”。

六是公共治理協(xié)同化。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府部門分割、各自為政的現(xiàn)象也可以得到解決。公共服務(wù)云平臺能加強(qiáng)服務(wù)部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，解決信息資源建設(shè)過程中橫向“信息孤島”和縱向“網(wǎng)站內(nèi)容雷同”的問題，使分散的信息資源得到有效整合[9]，從而真正實(shí)現(xiàn)“協(xié)同政府”。

（三）從政府管理服務(wù)的技術(shù)支持看，大數(shù)據(jù)提供了全新的信息技術(shù)支撐

政府管理服務(wù)的技術(shù)支撐隨著信息技術(shù)的發(fā)展而不斷發(fā)展，從自動辦公到電子政務(wù)再到管理數(shù)據(jù)庫和以云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)為支撐的大數(shù)據(jù)時(shí)代，大致經(jīng)歷了四個(gè)階段。第一階段是盛行于20世紀(jì)90年代的自動辦公的廣泛使用。此時(shí)，技術(shù)輔助性特征非常明顯，主要用于支撐分散分離的辦公場所和辦公機(jī)構(gòu)。第二階段是20世紀(jì)90年代末期和21世紀(jì)初期電子政務(wù)的推行。借助互聯(lián)網(wǎng)對管理信息進(jìn)行處理，開始實(shí)現(xiàn)政府從內(nèi)部信息流轉(zhuǎn)向外部事務(wù)進(jìn)行處理的階段，網(wǎng)上信息查詢、網(wǎng)上事務(wù)辦理、網(wǎng)上申請、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上咨詢拓展了政府管理與辦事的空間，政府的辦事效率得以大力提升。第三階段是管理數(shù)據(jù)庫的建立和應(yīng)用。政府各機(jī)構(gòu)各系統(tǒng)各部門紛紛建立管理數(shù)據(jù)庫，便于查詢、管理、更新，減少重復(fù)勞動，提高辦事的精確性和效率。但此階段的數(shù)據(jù)庫在建設(shè)和使用方面都處于地區(qū)分割或者部門分割的狀態(tài)，還未能形成互聯(lián)互通、共建共享的格局。第四階段是如今的云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、智能技術(shù)等智能技術(shù)的應(yīng)用。這些技術(shù)支持大數(shù)據(jù)的快速處理和運(yùn)轉(zhuǎn)，從管理需求的捕捉、管理信息的篩選、管理過程中管理者與管理對象的互動、管理信息及資源的優(yōu)化整合、政府基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫的共建與共享等方面大力改善和提升，實(shí)現(xiàn)管理理念的徹底轉(zhuǎn)型、管理者身份與角色的轉(zhuǎn)變以及管理方式的鼎新，促進(jìn)政府管理實(shí)質(zhì)性躍升。

（四）從促進(jìn)政府管理整體性變革看，大數(shù)據(jù)時(shí)代提供了巨大發(fā)展機(jī)遇

在原先的技術(shù)條件之下，信息資源的交互與共享存在困難，部門協(xié)作存在瓶頸，管理信息平臺缺乏整合，往往導(dǎo)致分散管理、多頭管理、重復(fù)管理，管理政策難以統(tǒng)一，管理信息不能互通，管理資源難以整合。云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、智能技術(shù)的支撐，使得對海量龐雜信息的處理變得簡便，使得對信息的捕捉、收集、甄別、過濾、篩選、分類、整理、自動歸集并及時(shí)傳遞、反饋、響應(yīng)得以可能。云計(jì)算還可以提供一種交互性服務(wù)平臺，廣大公眾在平臺上接受跨部門、跨領(lǐng)域的政務(wù)服務(wù)，而且可以按照政府規(guī)定或者不同類型用戶的差異化需求事先設(shè)定好服務(wù)配送實(shí)現(xiàn)方式和要求，為政府精準(zhǔn)服務(wù)提供了可能。因此，對政府管理流程再造、信息數(shù)據(jù)平臺整合、跨部門資源共享與協(xié)作、電子政務(wù)升級等都提供了巨大的發(fā)展機(jī)遇，政府管理由分散性革新為整合性具有了現(xiàn)實(shí)的技術(shù)條件。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，由于有了快速的數(shù)據(jù)處理技術(shù)、多元參與的決策機(jī)制、實(shí)時(shí)互動的信息平臺，公共服務(wù)的精準(zhǔn)化供給才真正具備了解決的可能性。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理服務(wù)創(chuàng)新的前期探索及面臨的主要問題

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的迫近，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)敏銳地感受到政府管理服務(wù)方式變革的緊迫性，率先開始了“智慧國”、“智慧城市”和“智慧服務(wù)”的建設(shè)。美國、歐洲、新加坡、馬來西亞等地紛紛利用新技術(shù)、新方法開展政務(wù)云服務(wù)建設(shè)，完善電子政務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)政府管理革新。我國上海、杭州、寧波、廣州、沈陽、南京等地也及時(shí)緊跟大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展趨勢，紛紛加強(qiáng)“智慧城市”、“智慧服務(wù)”建設(shè)，促進(jìn)政府管理服務(wù)轉(zhuǎn)軌升級。

（一）大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理服務(wù)創(chuàng)新的前期探索及主要成效：以杭州為例

杭州在智慧城市建設(shè)的過程中，在智慧醫(yī)療、智慧城管、智慧交通等部分智慧服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)率先進(jìn)行了探索，政府管理方式發(fā)生了質(zhì)的變化，政府管理創(chuàng)新取得了一定的實(shí)效。

1.堅(jiān)持民生導(dǎo)向，提供均等化的公共服務(wù)。一方面，智慧城市中信息要素主導(dǎo)公共資源的配置和使用，改變了以往公共服務(wù)中存在的“信息不對稱”現(xiàn)象。市民能夠充分獲取所需信息、全面掌握服務(wù)流程，確保均等享有醫(yī)療、教育、交通等公共服務(wù)的權(quán)利。另一方面，杭州大力推行智慧養(yǎng)老建設(shè)，推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)和智能家居的應(yīng)用，使公共服務(wù)細(xì)致入微，切實(shí)解決市民的生活問題，如數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的生活環(huán)境有助于解決城市人口老齡化和家庭空巢化的問題。

2.借助信息新技術(shù)，推進(jìn)政府管理效率躍升。杭州在智慧城市建設(shè)中，借助新技術(shù)平臺，打造高效政府。在智慧城管建設(shè)上，依托“貼心城管”，推動政府和市民實(shí)現(xiàn)城市管理問題的雙向溝通，形成“政府引導(dǎo)、市民自治、全民共管”的智慧城市管理模式，大大提升了管理效率。實(shí)行智慧醫(yī)療后，現(xiàn)在只要一張市民卡，掛號、付費(fèi)、結(jié)算都很方便，使病人在醫(yī)院停留的時(shí)間至少縮短1小時(shí)以上，有效緩解了群眾“看病煩”的問題。

3.實(shí)施需求管理，促使政府公共服務(wù)轉(zhuǎn)型。杭州在智慧醫(yī)療、智慧交通、智慧城管等建設(shè)的基礎(chǔ)上，在更多的領(lǐng)域率先推行智慧服務(wù)，對傳統(tǒng)公共服務(wù)供給中的部門分割與分散供給進(jìn)行數(shù)據(jù)整合，通過交互平臺實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)需求的有效表達(dá)和需求信息的有效捕捉、處理，形成公共服務(wù)的信息整合系統(tǒng)，從而通過整合部門資源實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給?！爸腔鄢枪堋辈粌H提供了杭州城市管理的多項(xiàng)公共服務(wù)，而且提供給市民一個(gè)快速參與城市管理的渠道。政府公共服務(wù)由原有的“供給管理”逐步實(shí)行“需求管理”，管理更具針對性和有效性。智慧城市為企業(yè)和市民提供了便捷、低廉的信息交互手段，使企業(yè)供給與市場需求有效對接成為可能，智慧技術(shù)的滲透也極大降低了產(chǎn)品和服務(wù)的成本，使市民享有多元化的消費(fèi)選擇權(quán)。

4.整合多方資源，形成精準(zhǔn)化的城市管理。杭州在智慧城市建設(shè)中，借助物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)融合城市中散布的資源、信息和組織，通過公共部門的信息共享、溝通互動、無縫鏈接、協(xié)同服務(wù)形成綜合的管理服務(wù)體系，使政府和社會公眾全面感知并掌控城市的運(yùn)行狀況，及時(shí)反饋外界變化和市民需求，提供主動、高效、精細(xì)的服務(wù)。智慧城市使“碎片化”的公共管理和公共服務(wù)得以有效整合，有助于快速反應(yīng)、整體推進(jìn)，為社會和市民提供一體化、精準(zhǔn)化的全方位社會管理與服務(wù)。

5.加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同共進(jìn)。杭州電子商務(wù)和信息產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，擁有世界上最大的電商交易平臺和最大的電商交易數(shù)據(jù)庫，已經(jīng)積累的海量數(shù)據(jù)是分析把握經(jīng)濟(jì)社會需求的寶貴資源，這既是杭州多年來堅(jiān)持實(shí)行政府管理服務(wù)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同共進(jìn)思路的結(jié)果，也是杭州進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府管理服務(wù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)和方向。杭州通過制度建設(shè)形成了政府引導(dǎo)和規(guī)劃、市場主動參與的格局。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，堅(jiān)持市場導(dǎo)向、企業(yè)主體、政府引導(dǎo)，完善產(chǎn)學(xué)研一體化的區(qū)域創(chuàng)新體系。市政府提出大力推進(jìn)智慧經(jīng)濟(jì)，建設(shè)智能化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化的智慧城市，確立信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展和智慧城市建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，支持信息產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和信息產(chǎn)業(yè)鏈延伸。2014年7月15日，杭州市委十一屆七次全體（擴(kuò)大）會議審議通過了《關(guān)于加快發(fā)展信息經(jīng)濟(jì)的若干意見》，明確了未來幾年在信息基礎(chǔ)設(shè)施方面的主攻目標(biāo)；同時(shí)提出，要建成國際電子商務(wù)中心，基本建成全國云計(jì)算和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中心、物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)中心、互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新中心、智慧物流中心、數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)中心等六大中心，形成完善配套的信息基礎(chǔ)設(shè)施。

（二）大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理服務(wù)面臨的主要問題

1.政府管理服務(wù)創(chuàng)新所需的理念革新與動力機(jī)制還不能適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求。政府包管一切的思想、封閉式保密性管理思想、通過局部代替全局進(jìn)行決策的工作方法以及被動式管理習(xí)慣等傳統(tǒng)的慣性思維和管理理念阻礙政府管理創(chuàng)新。需改革以抽樣數(shù)據(jù)代替全體數(shù)據(jù)、以局部現(xiàn)實(shí)代替總體現(xiàn)實(shí)的思維定式和工作方法，樹立起全數(shù)據(jù)管理的理念；需打破政府只能提供“標(biāo)準(zhǔn)化”服務(wù)的思路，樹立起差異化、個(gè)性化需求也能得以滿足的理念；需打破必須對數(shù)據(jù)進(jìn)行“結(jié)構(gòu)化”才能加以利用的思路，樹立起海量的“非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)”直接加以利用的理念；需打破傳統(tǒng)管理中的“單一”、“單向”治理的桎梏，樹立起“多元協(xié)同治理”的理念；還需打破數(shù)據(jù)封閉的思路，樹立起“數(shù)據(jù)開放與共享”的理念。

面對大數(shù)據(jù)，政府及其部門還存在對硬技術(shù)升級的認(rèn)同感強(qiáng)而對于軟服務(wù)的理念轉(zhuǎn)軌和能力提升認(rèn)識不充分、動力機(jī)制缺失的問題。如在智慧城市建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)解決城市化發(fā)展過程中帶來的發(fā)展困境和挑戰(zhàn)，包括生態(tài)失衡、交通阻塞、能源危機(jī)、城市安全、數(shù)字差距等。這些問題通常被認(rèn)為是管理死結(jié)，存在難以克服的技術(shù)困境，因此比較多地依賴于技術(shù)的突破，希冀于全新的技術(shù)支撐下的全新解決方案。誠然，依靠智慧城市的四大體系，即無所不在的感知體系、高速通暢的信息傳輸體系、大體量的計(jì)算體系、豐富的智慧應(yīng)用體系，通過綠色、泛在和協(xié)同的綜合應(yīng)對方案，政府管理具有了空前的協(xié)同和動員的可能性。但在目前政府部門利益分割還十分嚴(yán)重的情況下，從地方本位、部門本位出發(fā)的慣性依然嚴(yán)重，施政理念上還難以適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求。政府創(chuàng)新往往處于被動變革和被環(huán)境倒逼的窘境，而缺乏挖掘體制機(jī)制潛能、創(chuàng)新政府管理服務(wù)方式的變革動力以主動適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求。

2.基礎(chǔ)性綜合性平臺還不能滿足大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理服務(wù)的需求。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府及各部門需要加強(qiáng)信息建設(shè)和數(shù)據(jù)管理、建設(shè)部門內(nèi)部信息平臺，使政府管理盡可能利用數(shù)字化的便利提高管理效率。盡管我國已經(jīng)建立起各層次、各系統(tǒng)的政府審批平臺、管理信息平臺、政府網(wǎng)絡(luò)平臺等，但這些平臺要么限于區(qū)級或者街道層面，層次比較低，要么互不通用，資源分散、重復(fù)浪費(fèi)。因此，應(yīng)當(dāng)在前期推行智慧醫(yī)療、智慧交通、智慧城管以及其他各部門實(shí)行智慧政務(wù)的探索和試驗(yàn)基礎(chǔ)上，建立一個(gè)至少覆蓋全市區(qū)范圍的基礎(chǔ)性綜合性信息平臺和政務(wù)平臺，以便于各部門在這一平臺之上實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給，市民在這一平臺之上滿足服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)供需的有效結(jié)合。這一平臺必須是一個(gè)泛在的網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)在智慧技術(shù)支持下的跨越時(shí)空的物與物、人與物、人與人的網(wǎng)絡(luò)數(shù)字信息聯(lián)系，使各類資源的效能達(dá)到最大化和最優(yōu)化，進(jìn)而提高市民生活和工作的便捷度。

3.政府基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫還缺乏整合，信息資源的部門分割現(xiàn)象在一定程度上仍然存在。在政府管理中，各系統(tǒng)、各部門、各層級建立了各自的數(shù)據(jù)庫，如綜治、公安、勞動、社保、民政、市場監(jiān)管、稅務(wù)、環(huán)保、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、城管等，以滿足自身業(yè)務(wù)管理之需。但這些數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、技術(shù)不兼容、共享性不足，仍存在較為嚴(yán)重的“信息孤島”問題。而“信息孤島”問題實(shí)質(zhì)上是政府部門分割在信息領(lǐng)域中的一種表現(xiàn)，它使得各個(gè)部門、各個(gè)行業(yè)信息化建設(shè)分散，不能把信息化數(shù)據(jù)系統(tǒng)更好地連接起來以發(fā)揮綜合效應(yīng)。在建立基礎(chǔ)性綜合性平臺后，信息資源的部門分割問題就得提上解決的議程。

4.政府管理服務(wù)方式仍然老舊，存在一些難以突破的瓶頸。盡管通過引入流程再造、限時(shí)辦結(jié)等機(jī)制并強(qiáng)化公共服務(wù)績效評估，政府管理的內(nèi)部績效水平得以提高；盡管通過公共服務(wù)需求調(diào)查和需求表達(dá)、實(shí)行公共服務(wù)供給優(yōu)先排序、調(diào)整公共服務(wù)內(nèi)容和水平，政府公共服務(wù)供需錯(cuò)位現(xiàn)象得到緩解；但仍然存在一些難以突破的瓶頸。信息溝通與管理依舊遵循“科層制”路徑與方式，信息交叉涌現(xiàn)與扁平傳遞難以得到觀念認(rèn)同與技術(shù)支持，政府管理服務(wù)的供需失衡難以從根本上得到解決。管理的單一主體性與單向作用性依然成為主要的管理方式，政府與管理對象之間多主體的協(xié)同共治與多方向的協(xié)調(diào)機(jī)制尚難建立。政府管理服務(wù)難以擺脫單一化、被動式困境，前饋式、預(yù)警式管理服務(wù)較少出現(xiàn)，精細(xì)化、個(gè)性化服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)滿足。

5.政府管理服務(wù)的多元性、開放性與共享性不足，缺乏協(xié)同共治的機(jī)制。盡管在一些領(lǐng)域通過建立協(xié)調(diào)小組嘗試“跨部門合作”的平臺和機(jī)制，但由于存在部門利益差異以及考核上的競爭性，政府各部門之間的合作往往囿于淺層合作或者為滿足一時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)要求，而不是實(shí)質(zhì)性整合，各部門推進(jìn)跨部門合作的動力與可持續(xù)性難以保證。盡管各層級、各部門建立起了相關(guān)的信息平臺和管理數(shù)據(jù)庫，但這些數(shù)據(jù)庫各自為政、互不連通甚至互相矛盾，存在嚴(yán)重的“信息孤島”、“部門行政”現(xiàn)象，信息難以共享，公共服務(wù)資源難以整合。此外，政府在信息開放與管理上依舊陷入封閉半封閉的邏輯怪圈，在數(shù)據(jù)透明開放與公共信息為公眾共享方面依然難以邁出實(shí)質(zhì)性步伐，社會共治和公眾參與依然面臨嚴(yán)重的“信息不對稱”問題，社會監(jiān)督依然存在巨大的“數(shù)字鴻溝”。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代創(chuàng)新政府管理服務(wù)的應(yīng)對之策

為更好地適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的新挑戰(zhàn)和新機(jī)遇，需要從轉(zhuǎn)換管理理念、加強(qiáng)技術(shù)支持、完善整合機(jī)制、提供精準(zhǔn)服務(wù)、擴(kuò)大社會參與和自助服務(wù)等方面創(chuàng)新政府管理服務(wù)。

（一）政府及其部門實(shí)行理念轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)政府管理服務(wù)轉(zhuǎn)型的動力

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，不僅需要信息技術(shù)的更新，而且需要理念的更新，政府尚需進(jìn)行一場“理念革命”。首先是全數(shù)據(jù)管理理念。即所有數(shù)據(jù)都具有管理運(yùn)用價(jià)值，即使數(shù)據(jù)未經(jīng)過結(jié)構(gòu)化處理、呈現(xiàn)出非結(jié)構(gòu)化狀態(tài)，仍然可以運(yùn)用；在數(shù)據(jù)處理與分析中不是通過數(shù)據(jù)的過濾和選擇來證明因果關(guān)系，而是尋求數(shù)據(jù)間可能的相關(guān)關(guān)系。政府所能獲得和提供的數(shù)據(jù)更加原始、更加真實(shí)，而且在相關(guān)信息技術(shù)支撐之下政府決策過程日益高效且更具有可考證性，由不確定因素所帶來的決策結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)性大為降低。此外，人們在認(rèn)識、分析、思考和解決問題時(shí)，都有可能進(jìn)行多重“關(guān)聯(lián)”，如人與人之間的關(guān)聯(lián)、物與物之間的關(guān)聯(lián)、人與物之間的關(guān)聯(lián)、歷史時(shí)間的關(guān)聯(lián)、地理空間位置的關(guān)聯(lián)等，以尋求數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性。大數(shù)據(jù)所分析的是極端個(gè)人化的數(shù)據(jù)，這些個(gè)人化信息以形態(tài)各異的形式，分散在不同的時(shí)間段、地理位置和網(wǎng)站平臺。因此，需要進(jìn)行深度、實(shí)時(shí)的分析，深入地挖掘事物及現(xiàn)象所呈現(xiàn)出來的看似不相關(guān)的數(shù)據(jù)，進(jìn)而找出數(shù)據(jù)間可能存在的規(guī)律。其次是多元協(xié)同治理理念。大數(shù)據(jù)時(shí)代將帶來組織邊界的模糊以及政府與非政府組織、社會公眾之間的協(xié)同與互動。現(xiàn)代治理所面臨的問題更具復(fù)雜性，任何單一的治理主體都可能避免不了陷入“信息缺失”的困境，且 “部門分割”、“管理分治”、“信息孤島”極大地妨礙了整體治理的績效。需打破傳統(tǒng)管理中的“單一”、“單向”管理的桎梏，樹立起“多元協(xié)同治理”理念，建立起具有統(tǒng)合與整合功能的社會多元協(xié)同共治的平臺與機(jī)制，這樣才可能面對現(xiàn)代社會中的種種治理難題。同時(shí)，需要民主參與的平臺，讓公眾真正成為治理參與的主體。例如，美國通過“我們?nèi)嗣瘛保╓e the People）網(wǎng)站的上線，為公民提供合法表達(dá)訴求的平臺，可以更近距離地聽到公眾的聲音，民主的和公眾參與式的治理具有了操作性改進(jìn)。最后是數(shù)據(jù)開放與共享理念。大數(shù)據(jù)時(shí)代最明顯的特征就是開放。歐盟科學(xué)數(shù)據(jù)的開放戰(zhàn)略志在打破體系內(nèi)二十多個(gè)國家的數(shù)據(jù)分界線，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)世界的一體化。美國與印度聯(lián)合開發(fā)公共數(shù)據(jù)OGLP平臺，希望可以將其免費(fèi)、無條件地移植到世界各國或組織，國家邊界模糊化。無論是美國提出的“開放政府”戰(zhàn)略，還是規(guī)模不斷擴(kuò)大的世界“開放聯(lián)盟”組織，世界各國政府的開放意識在強(qiáng)化。國內(nèi)外智慧政務(wù)的實(shí)踐也表明，只有實(shí)行政務(wù)數(shù)據(jù)的開放與共享，才能充分調(diào)動整個(gè)社會多方面的資源，實(shí)現(xiàn)治理的優(yōu)化。

（二）盡早建立“智慧平臺”與信息資源庫，為政府管理服務(wù)創(chuàng)新提供基礎(chǔ)技術(shù)支撐

近年來，杭州大力加強(qiáng)智慧城市建設(shè)規(guī)劃，在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施及數(shù)據(jù)庫建設(shè)方面不斷推進(jìn)。杭州于2011年11月編制了“智慧城市總體規(guī)劃”，現(xiàn)已擁有大容量程控交換、光纖通信、數(shù)據(jù)通信、衛(wèi)星通信、無線通信等多種技術(shù)手段的立體化現(xiàn)代通信網(wǎng)絡(luò)；互聯(lián)網(wǎng)出口帶寬1247G，寬帶接入用戶301萬戶，家庭帶寬普遍已達(dá)4M；杭州還是全國首個(gè)免費(fèi)WiFi全覆蓋城市，擁有全球最大的電子商務(wù)平臺和全國最大的民營網(wǎng)絡(luò)支付平臺，信息基礎(chǔ)設(shè)施相對完備?！笆濉逼陂g，杭州又提出新增杭州政務(wù)云平臺、城市公共信息平臺、綜合應(yīng)急指揮中心（平臺）三大綜合平臺，并新增市民服務(wù)、城市管理、交通出行、企業(yè)服務(wù)、衛(wèi)生保健、網(wǎng)上辦事、重要信息系統(tǒng)云平臺備份數(shù)據(jù)庫七大綜合數(shù)據(jù)庫。

在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，關(guān)鍵是將原有的政務(wù)數(shù)據(jù)平臺整合升級為市級層面的綜合性政務(wù)云服務(wù)平臺，并建立覆蓋廣泛、信息完備的公共信息資源庫。因此，“十三五”期間，應(yīng)重點(diǎn)圍繞國家云計(jì)算服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)示范城市，再依托阿里云計(jì)算等技術(shù)，推動“下一代互聯(lián)網(wǎng)+云計(jì)算平臺”智慧云基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加杭州互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心與國家骨干網(wǎng)的互聯(lián)網(wǎng)帶寬，建成國際一流、國內(nèi)領(lǐng)先的云平臺。在此平臺之上，將大數(shù)據(jù)分析和決策這一智慧城市的“大腦”，與各個(gè)部門的“信息孤島”進(jìn)行有效連接和整合。首先，重點(diǎn)推進(jìn)平臺整合升級。要抓住國家云計(jì)算服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)示范城市建設(shè)的契機(jī)，依托阿里云計(jì)算等技術(shù)，增加杭州互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心與國家骨干網(wǎng)的互聯(lián)帶寬，建成國際一流、國內(nèi)領(lǐng)先的綜合性政務(wù)云服務(wù)平臺。其次，繼續(xù)開發(fā)數(shù)據(jù)層。一方面，完善全市人口、法人單位、城市空間地理信息、社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。另一方面，不斷建立和完善教育、衛(wèi)生、社保、交通、環(huán)保、企業(yè)信用管理、證照系統(tǒng)等專題數(shù)據(jù)庫，通過云服務(wù)平臺進(jìn)行政務(wù)信息交換和資源整合，提升政府公共服務(wù)平臺信息化智慧化水平。再次，加強(qiáng)共享服務(wù)層的功能。主要是提供統(tǒng)計(jì)分析、綜合查詢、分布式Web應(yīng)用服務(wù)、電子地圖展示等功能建設(shè)。最后，在應(yīng)用層加強(qiáng)各區(qū)、各部門開展綜合共享、跨部門協(xié)同、決策支持等應(yīng)用工作。

（三）極力推進(jìn)“智慧整合”，建立跨部門信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的工作機(jī)制，打破原有的行政分割、部門分治的管理困境

在“十三五”期間，應(yīng)在智慧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)上，針對“信息孤島”、“部門行政”問題，實(shí)施全面的“智慧整合”，推進(jìn)信息共享與資源整合。針對數(shù)據(jù)庫建設(shè)中標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、技術(shù)不兼容、信息難共享的問題，需要做好三件事。一是標(biāo)準(zhǔn)化。在技術(shù)上要實(shí)現(xiàn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一與規(guī)范。針對標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的缺失，要建立統(tǒng)一的信息化架構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，把原先各部門、各組織制定的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的信息化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，對各部門已有的信息化成果進(jìn)行最大限度的整合或者轉(zhuǎn)換，進(jìn)而形成完整、統(tǒng)一的城市信息化的標(biāo)準(zhǔn)體系。二是共享化。要真正實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會管理各要素間的整合轉(zhuǎn)型，以信息集群為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)跨系統(tǒng)應(yīng)用集成、跨部門信息共享、跨網(wǎng)絡(luò)融合互通，體現(xiàn)政府反應(yīng)的即時(shí)性和適時(shí)性，提高管理的靈敏度。三是暢通化。打通部門之間的信息藩籬，通過相應(yīng)節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)信息的互通與共享。在管理上，構(gòu)建“跨部門、貫上下”的合作機(jī)制——橫向上與同級各部門之間保持密切融合的業(yè)務(wù)合作關(guān)系，縱向上與政府其他級別的部門之間甚至省市之間建立持續(xù)貫通的溝通合作關(guān)系，以此打破原有的行政分割、管理分治的管理困境。

（四）廣泛推行“智慧服務(wù)”，為社會提供“適銷對路”的個(gè)性化和精準(zhǔn)化的服務(wù)

在智慧醫(yī)療、智慧城管、智慧交通等領(lǐng)域，進(jìn)一步加強(qiáng)便民惠民的改進(jìn)，比如將現(xiàn)有的三級診療系統(tǒng)與醫(yī)療數(shù)據(jù)庫結(jié)合起來，發(fā)揮各自的功能，使醫(yī)療服務(wù)更加便捷化、更具可達(dá)性。此外，還應(yīng)將智慧服務(wù)向養(yǎng)老、社保、環(huán)保等更多的領(lǐng)域推廣。一方面，在智慧服務(wù)建設(shè)中必須堅(jiān)持以人為本、民生優(yōu)先。這樣既可以充分體察并反饋市民的感受，本著界面簡單化、操作“傻瓜”化、功能人性化的建設(shè)目標(biāo)簡化智慧項(xiàng)目的使用，又可以引導(dǎo)市民認(rèn)識和使用智慧項(xiàng)目。另一方面，在所有智慧服務(wù)中，都要借助于新一代的物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、決策分析優(yōu)化等智慧技術(shù)，充分發(fā)揮智慧技術(shù)的支撐作用。通過感知化、物聯(lián)化、智能化的方式感測、分析、整合各項(xiàng)關(guān)鍵信息，從而對包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、工商業(yè)活動在內(nèi)的各種需求做出智能的響應(yīng)。因此，利用云服務(wù)通過云平臺實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)需求的有效表達(dá)和需求信息的有效捕捉、處理，對公民個(gè)人的偏好和需求做出實(shí)時(shí)預(yù)判，整合并調(diào)配跨區(qū)域跨部門跨層級的資源，隨時(shí)隨地為公民提供規(guī)?；梢浦不騻€(gè)性化不可復(fù)制的服務(wù)[10]，提高需求瞄準(zhǔn)性和公共服務(wù)精準(zhǔn)化，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供需的“無縫對接”。

（五）擴(kuò)大管理服務(wù)過程中的社會參與和自助服務(wù)，由“單治”走向“共治”、由“他治”走向“自治”

一方面，變革傳統(tǒng)的管理服務(wù)模式，建立互動、高效的社會參與機(jī)制，由“單治”走向“共治”。大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)、微信、微博等新媒體的深度融合可以突破時(shí)間空間的限制，從更深層次、更廣領(lǐng)域促進(jìn)政府與民眾之間的互動，形成多元主體共同參與的“協(xié)同共治”格局。在智慧服務(wù)、智慧制造業(yè)和智慧商業(yè)等項(xiàng)目建設(shè)過程中，通過招標(biāo)投標(biāo)、服務(wù)外包或者公益創(chuàng)投等方式，讓企業(yè)或社會組織最大限度地參與進(jìn)來，發(fā)揮各主體的能動性和參與的積極性。另一方面，創(chuàng)設(shè)公民自治的平臺和機(jī)制，由“他治”走向“自治”。對于“標(biāo)配式”公共服務(wù)，進(jìn)一步優(yōu)化管理服務(wù)流程，將標(biāo)準(zhǔn)化、流程化的事務(wù)辦理置于交互式政務(wù)管理服務(wù)平臺，民眾可以通過服務(wù)平臺實(shí)現(xiàn)自助辦理、自助服務(wù)。對于“選擇性”公共服務(wù)，可以將供選擇的服務(wù)種類、項(xiàng)目、水平、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、享受資格等置于網(wǎng)絡(luò)上，由服務(wù)接受方根據(jù)自己的意愿和條件，實(shí)現(xiàn)“自助選餐式”服務(wù)。例如，建設(shè)“智慧交通”不應(yīng)只是方便交通管理部門的單向度管理，而應(yīng)本著每個(gè)人都是交通秩序維護(hù)者的建設(shè)理念，借助智慧技術(shù)將市民納入交通管理體系，開放路況、氣象等動態(tài)信息，以便出行者根據(jù)天氣突變、道路擁堵和停車位情況，自行決定是否出行和出行方式。

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