淺談BT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及控制

侯芳芳

摘要：本文簡要闡述了BT項(xiàng)目的法律特征及面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)，并提出了如何控制和規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的措施。

關(guān)鍵詞：BT；風(fēng)險(xiǎn)控制；規(guī)避

中圖分類號：F284 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674—3024（2016）05—181—02

前言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，國家對建設(shè)工程領(lǐng)域的投入不斷增長，由于這些項(xiàng)目通常具有建設(shè)規(guī)模大、投資大、建設(shè)周期和資金回收期長等特點(diǎn)，使國家和政府面臨較大財(cái)政壓力。為了緩解政府資金壓力，有效轉(zhuǎn)移政府風(fēng)險(xiǎn)，BT建設(shè)方式應(yīng)運(yùn)而生。但由于BT仍處于發(fā)展階段，實(shí)踐中面臨許多不穩(wěn)定因素，在我國現(xiàn)有體制下加強(qiáng)對BT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制和管理的探索與研究，不僅是BT項(xiàng)目參建各方在競爭中取勝的法寶，也是規(guī)范BT項(xiàng)目建設(shè)的重要手段。

1 BT項(xiàng)目的法律特征

BT是一種新型、特殊的投資方式，同其他融資方式相比較，BT項(xiàng)目有其自身的法律特征，其主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）BT項(xiàng)目法律性質(zhì)的特殊性。BT投資建設(shè)合同是BT模式運(yùn)作過程中BT甲方（政府或其授權(quán)的單位）授權(quán)投資方進(jìn)行BT項(xiàng)目建設(shè)的契約文件，不同于政府對建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)書。在我國，BT投資建設(shè)合同的法律性質(zhì)目前尚未明確，有人認(rèn)為它是一種私法契約，即為民事合同，也有人認(rèn)為它是一種公法契約，即為行政合同。我們認(rèn)為BT投資建設(shè)合同的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是一種民事合同，而非行政合同。

（2）法律關(guān)系的復(fù)雜性。BT項(xiàng)目涉及融資、投資、建設(shè)、轉(zhuǎn)讓等一系列活動(dòng)，參與人包括政府、項(xiàng)目業(yè)主、投資人、BT項(xiàng)目公司、建設(shè)方、原材料供應(yīng)商、融資擔(dān)保人、保險(xiǎn)公司，以及勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位及分包商等諸多主體，形成了眾多當(dāng)事人或參與人的紛繁復(fù)雜的法律關(guān)系。

（3）合同主體多元化。BT項(xiàng)目所涉及的合同包括回購合同、總包合同、監(jiān)理合同、貸款合同等等，這些合同的當(dāng)事人包括了政府、政府機(jī)構(gòu)以及投資人、供應(yīng)商、分包商、銀行等眾多經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這些經(jīng)濟(jì)實(shí)體各自代表自己的利益在BT項(xiàng)目競爭中求得生存。

2 BT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

2.1決策風(fēng)險(xiǎn)

決策風(fēng)險(xiǎn)是指在合同項(xiàng)目決策過程中的風(fēng)險(xiǎn)，這類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生往往是企業(yè)在和客戶方洽商或投標(biāo)時(shí)，對客戶的需求或能力把握不準(zhǔn)確造成，或受其他企業(yè)的影響或誤導(dǎo)，導(dǎo)致決策失誤。該種風(fēng)險(xiǎn)是造成經(jīng)濟(jì)損失最大的風(fēng)險(xiǎn)因素之一。

2.2法律風(fēng)險(xiǎn)

目前國內(nèi)BT方式的法律跟進(jìn)滯后，沒有專門的BT方面的法律法規(guī)，也未形成適于BT模式的通用合同文本。BT項(xiàng)目在實(shí)際操作中也缺乏明確的法律依據(jù)，各參與方在項(xiàng)目建設(shè)中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系如何規(guī)范，尚缺少法律規(guī)范的制約，法律風(fēng)險(xiǎn)因此客觀存在。一旦合同條款、政府誠信、銀行信貸、工程施工等出現(xiàn)問題，法律不能提供有效的保障。

2.3政策風(fēng)險(xiǎn)

即政府誠信、政府政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性、政府到期可支配財(cái)政無力回購帶來的風(fēng)險(xiǎn)。在BT模式下，投資者將建成項(xiàng)目后，政府必須以財(cái)政資金將項(xiàng)目立即回購，因而對政府財(cái)政資源的依賴度高。由于BT模式?jīng)]有未來的項(xiàng)目經(jīng)營利益作為投資回報(bào)，完全靠政府財(cái)力作保證，因此，如果政府信用發(fā)生重大變化，必然影響投資者的資金安全和投資回報(bào)。

政府回購不能。BT項(xiàng)目建設(shè)需要以政府財(cái)政資源作為基礎(chǔ)。雖然政府都有一定財(cái)力作為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資保障，但由于區(qū)位條件不同，各地的財(cái)力也相差較大，加之政府財(cái)政資源的投向是多元化的，投資建設(shè)的項(xiàng)目較多，如果政府負(fù)債過多或回購資金量準(zhǔn)備不足，必然對項(xiàng)目回購能力造成影響。

2.4融資風(fēng)險(xiǎn)

BT項(xiàng)目的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，就是融資。在政府加大金融宏觀調(diào)控力度的當(dāng)下，項(xiàng)目融資成功與否是BT項(xiàng)目能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵所在。是否擁有足夠的融資能力，能夠在多大程度上將項(xiàng)目資金籌措到位，是建筑企業(yè)在BT項(xiàng)目上的關(guān)鍵性競爭力。但是，目前國內(nèi)融資結(jié)構(gòu)過于單一，企業(yè)難以通過在資本市場直接融資來解決巨額投資的資金，往往只能靠間接融資，即通過向商業(yè)銀行貸款，負(fù)債融資，來解決投資資金。項(xiàng)目運(yùn)作的負(fù)債比例比較高是國內(nèi)大型項(xiàng)目運(yùn)作的不爭事實(shí)。

3 BT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制

3.1深入實(shí)際，調(diào)查研究，科學(xué)決策

作為BT項(xiàng)目的投資者，應(yīng)在前期調(diào)研中對項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性和投資適宜性進(jìn)行全面調(diào)查與評估，必要時(shí)聘請專業(yè)調(diào)查咨詢機(jī)構(gòu)開展全面調(diào)查評估，增強(qiáng)項(xiàng)目投資的科學(xué)性，以防范因項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、適宜性問題帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

BT項(xiàng)目投資者必須加強(qiáng)對擬投資地區(qū)政府信用的調(diào)查，對政府信用的預(yù)期作出正確判斷。除此之外還應(yīng)對投資項(xiàng)目作深入實(shí)際的調(diào)研，對項(xiàng)目的立項(xiàng)、批準(zhǔn)與招投標(biāo)，項(xiàng)目投資規(guī)模與建設(shè)內(nèi)容，項(xiàng)目建設(shè)期與回購期，項(xiàng)目資金籌措，項(xiàng)目資金來源與保證等

3.2完善BT合同規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

BT項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域?qū)挿海婕敖鹑?、法律、技術(shù)、程序等諸多方面問題，可以說BT合同越是科學(xué)、詳盡、周密，合同成功率會(huì)越高，一部好的BT合同文本是BT項(xiàng)目成功的一半。

（1）設(shè)置專業(yè)的合同風(fēng)險(xiǎn)管理部門

由于BT項(xiàng)目任務(wù)分工、工作界面、工作流程都十分復(fù)雜，要保證合同的完善，作為投資方的企業(yè)首先應(yīng)該具有自己專業(yè)的合同風(fēng)險(xiǎn)管理部門，配備專業(yè)的合同管理人員對合同風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制管理。將合同風(fēng)險(xiǎn)管理部門塑造成一支以遵循分層管理、統(tǒng)一決策、共同合作為原則的，具有豐富法律知識和業(yè)務(wù)知識以及良好溝通協(xié)調(diào)能力的管理團(tuán)隊(duì)。對合同中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別和評估，并制定一定的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施來防控風(fēng)險(xiǎn)。

（2）明確BT合同的雙方責(zé)任

BT合同明確雙方的責(zé)任，對BT項(xiàng)目的推進(jìn)至關(guān)重要。對投資企業(yè)來講，最重要的是明確合同中政府一方的責(zé)任。一般來講，BT項(xiàng)目中政府的責(zé)任主要包括：負(fù)責(zé)辦理項(xiàng)目前期審批、政策處理等工作，使項(xiàng)目達(dá)到開工條件；提供人大決議、財(cái)政回購支付承諾，提供相應(yīng)的信用擔(dān)保；審定施工網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃、資金使用計(jì)劃、項(xiàng)目重大設(shè)計(jì)變更、重大進(jìn)度計(jì)劃調(diào)整等；監(jiān)督工程建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量、安全等。投資人的責(zé)任主要包括：負(fù)責(zé)成立項(xiàng)目公司，確保項(xiàng)目公司的資金及時(shí)足額到位；建設(shè)期作為項(xiàng)目業(yè)主，負(fù)責(zé)工程建設(shè)的管理工作；負(fù)責(zé)在工程中建立質(zhì)量保障體系，嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)督，確保工程質(zhì)量與安全；接受招商人的監(jiān)督、管理和檢查；與施工等單位簽定與本項(xiàng)目有關(guān)的合同。

由于BT項(xiàng)目的特殊性，政府能否如約回購對投資方來講，是至關(guān)重要的。因此在合同簽訂過程中，投資方要強(qiáng)調(diào)政府擔(dān)保的可操作性及政府承諾的可行性。政府投資項(xiàng)目采用BT運(yùn)作時(shí)，建設(shè)方必須在合同中約定政府擔(dān)保方式，比如：利用國有土地使用權(quán)和政府已運(yùn)行經(jīng)營的項(xiàng)目收益權(quán)作為抵押擔(dān)保；可考慮通過政府與金融機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議，由金融機(jī)構(gòu)出具回購保函予以擔(dān)保。而政府的承諾是BT運(yùn)作的根本保證，承諾是否兌現(xiàn)，關(guān)系到BT項(xiàng)目的命運(yùn)。因此在BT項(xiàng)目中要有專章體現(xiàn)，這對制約政府誠心履約是大有好處的，堅(jiān)持這樣做，才能切實(shí)有效地保證BT項(xiàng)目運(yùn)作安全落地。

（3）多元化投資組合降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

多元化投資組合是分散投資風(fēng)險(xiǎn)的有效方法己成定論。在BT項(xiàng)目融資過程中，對于龐大的資金投入，僅靠一家注資建設(shè)，風(fēng)險(xiǎn)非常大，也不符合項(xiàng)目投資的貫例。為分散巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目投資者應(yīng)考慮融資渠道的多元化，實(shí)現(xiàn)權(quán)益資本、借貸資本、中間資本等的優(yōu)化組合。一是可考慮多元化融資，例如可利用銀行借貸、民間借貸、信托資金、國外基金、股權(quán)置換等方式獲取建設(shè)資金；二是可考慮組成投標(biāo)聯(lián)合體參加BT項(xiàng)目招投標(biāo)，尤其是應(yīng)注意將融資能力強(qiáng)的投資者和承建能力強(qiáng)的建筑商進(jìn)行整合，組成聯(lián)合體參與政府BT項(xiàng)目的招投標(biāo)，確保建設(shè)資金充足；三是由投資者成立專門的項(xiàng)目公司承接BT項(xiàng)目，之后以項(xiàng)目公司為主體申請對外發(fā)行股份進(jìn)行融資，項(xiàng)目建成移交時(shí)，由政府在購買項(xiàng)目時(shí)一并將項(xiàng)目公司收購；四是以投資者的母公司為主體申請對外發(fā)行公司（企業(yè)）債券進(jìn)行融資，專項(xiàng)用于BT項(xiàng)目建設(shè)。

4結(jié)束語

BT模式為企業(yè)開辟了新的投資渠道。通過BT，生產(chǎn)經(jīng)營與資本經(jīng)營相互融合，提高了企業(yè)抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，實(shí)現(xiàn)了資本的有效擴(kuò)張。但由于BT模式誕生的時(shí)間短、經(jīng)驗(yàn)少，是典型的新生事物。因此，最基本最重要的是要有明確的合同法律保護(hù)，從法律上確定政府權(quán)力與相對人權(quán)利的平衡。但我國目前尚沒有關(guān)于BT的專門立法，所以更應(yīng)加快立法步伐，我們急切的盼望政府相關(guān)部門早日出臺(tái)一部完善的能夠?qū)T投資及運(yùn)作起積極作用的法律，規(guī)范市場運(yùn)作，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。