李博

摘 要：長(zhǎng)期以來，我國(guó)教育管理采用高度集中的行政化管理辦法，這使國(guó)家的教育政策可以快速有效地下達(dá)并實(shí)施，但也給現(xiàn)時(shí)期的教育改革設(shè)置了層層壁壘。通過分析教育“管辦評(píng)”分離后各主體之間的角色和主要功能，找出教育評(píng)估機(jī)構(gòu)所面臨的困境和問題，提出以下解決對(duì)策：一是開放教育評(píng)估市場(chǎng)，引進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；二是建立健全相關(guān)法律制度；三是實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力清單制。

關(guān)鍵詞：“管辦評(píng)”分離；教育評(píng)估機(jī)構(gòu)；教育改革

中圖分類號(hào)：G642 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）05-0185-02

黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化國(guó)家教育督導(dǎo)，委托社會(huì)組織開展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)。健全政府補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等制度，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育?！弊?985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布后，我國(guó)教育方法、內(nèi)容、制度的改革不斷深入，2010年教育規(guī)劃綱要中提出：“推進(jìn)政校分開、管辦分離。適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系?！遍L(zhǎng)期以來，我國(guó)教育管理與其他行政事務(wù)管理采用相同管理體制，政府既是規(guī)則的制定者又是執(zhí)行者還是評(píng)價(jià)者，高度集中的行政化管理使國(guó)家的教育政策可以快速有效地下達(dá)并實(shí)施，但也導(dǎo)致教育方針出現(xiàn)“一管就死，一放就亂”的現(xiàn)象。

教育主管部門針對(duì)這種現(xiàn)象，為滿足時(shí)代對(duì)教育的需求，在多年深化教育改革的基礎(chǔ)上，提出對(duì)教育進(jìn)行“管辦評(píng)”分離，促進(jìn)教育格局更加現(xiàn)代化，培養(yǎng)合格的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人的新要求。在教育體制“管辦評(píng)”分離中“管”是由政府主導(dǎo)約束自身行政管理權(quán)力的使用，利用多種手段間接、有效、多元地控制教育發(fā)展和改革的方向；“辦”是將學(xué)校的自主權(quán)還給學(xué)校，包括聘請(qǐng)專家治學(xué)、日常教學(xué)管理、學(xué)校規(guī)章的制定、人員管理、規(guī)定內(nèi)的經(jīng)費(fèi)使用等內(nèi)容，這兩部分改革落實(shí)的阻礙雖大，但主體定位明確、改革辦法具體、改革效果顯著。與之相比“評(píng)”的主體權(quán)責(zé)外延不明確、工作運(yùn)轉(zhuǎn)流程不具體、成果不顯著，給教育“管辦評(píng)”分離改革帶來的阻礙較大，解決好“評(píng)”面臨的問題是深入落實(shí)好“管辦評(píng)”分離的捷徑。在我國(guó)教育辦學(xué)、管理、評(píng)價(jià)是三位一體的，三者之間的歷史淵源、部門對(duì)接、工作分工、管理過程使得“管辦評(píng)”在分離過程中政府、學(xué)校、社會(huì)之間的工作流程尚不明確、操作方法使用不熟練、尚未形成科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制。

本文在教育行政管理體制改革新理論的指導(dǎo)下，重新探索評(píng)估機(jī)構(gòu)的主體權(quán)責(zé)，嘗試尋求諸多問題的解決辦法和改革途徑，使評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)教育的管理、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的作用得以體現(xiàn)，落實(shí)教育“管辦評(píng)”分離，促進(jìn)我國(guó)教育發(fā)展更加科學(xué)化。

理論上講，評(píng)估機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的擁有獨(dú)立法人的中介機(jī)構(gòu)，根據(jù)固定原則興辦，通過專業(yè)的知識(shí)和智力勞動(dòng)為學(xué)校提供特定服務(wù)取得存在空間和價(jià)值的組織。從評(píng)估機(jī)構(gòu)的定義中可以看出評(píng)估機(jī)構(gòu)存在首先要解決三個(gè)問題：一是如何擁有獨(dú)立的意志、發(fā)言權(quán)并為其言論負(fù)責(zé)。二是如何獲取資金保證機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。三是如何滿足機(jī)構(gòu)的自身發(fā)展需要。從機(jī)構(gòu)內(nèi)部看，評(píng)估團(tuán)隊(duì)組成臨時(shí)性強(qiáng)，專業(yè)水平有待提高，缺少專向研究人員。從外部看我國(guó)現(xiàn)有的評(píng)估機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)來源或是由政府直接出資建立事業(yè)單位；或是依靠政府委托的評(píng)估項(xiàng)目為經(jīng)濟(jì)支柱。

一、存在的問題

具體分析教育“管辦評(píng)”分離后教育評(píng)估機(jī)構(gòu)存在的主要問題，可以歸結(jié)成以下幾點(diǎn)。

1.評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足，公允性受質(zhì)疑。1994年國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》后，在中央、國(guó)家教育部指導(dǎo)下建立了一些顧問小組或?qū)＜倚〗M，研究教改政策、分析教改癥結(jié)和為學(xué)校提供評(píng)估及咨詢工作，適當(dāng)發(fā)揮教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用，近年來評(píng)估機(jī)構(gòu)有明顯的獨(dú)立趨勢(shì)但依然沒有擺脫二級(jí)管理部門的角色。目前我國(guó)各級(jí)各類學(xué)校項(xiàng)目評(píng)估已經(jīng)普遍由評(píng)估機(jī)構(gòu)承接，評(píng)估機(jī)構(gòu)在學(xué)校的教育評(píng)估活動(dòng)中充當(dāng)主要角色，政府教育主管部門不在直接參加評(píng)估的具體活動(dòng)中，但評(píng)估結(jié)果仍作為教育主管部門評(píng)價(jià)學(xué)校的依據(jù)，這種管理體制改革相當(dāng)于是把“管”放出去的權(quán)力，又用“評(píng)”的方式接了回來。

教育評(píng)估機(jī)構(gòu)作為教育“管辦評(píng)”中的第三方，必須是在“公允”的原則下進(jìn)行，體現(xiàn)公平、公正、公開的特性。教育評(píng)估機(jī)構(gòu)之所以存在正是因?yàn)榻逃I(lǐng)域中多個(gè)方面、多個(gè)主體之間不同的利益需求發(fā)生沖突時(shí)，需要其發(fā)揮仲裁作用。但在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)某些教育評(píng)估機(jī)構(gòu)為謀一時(shí)之利，喪失了評(píng)估工作的公允品質(zhì)，采用不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)手段如通過回扣、分成、管理費(fèi)等方式爭(zhēng)奪業(yè)務(wù)，在評(píng)估過程中弄虛作假或低質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)，設(shè)法滿足委托人的不合理或非法要求，嚴(yán)重?cái)_亂了教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)秩序。

2.評(píng)估機(jī)構(gòu)服務(wù)意識(shí)淡漠，專業(yè)性受質(zhì)疑。我國(guó)的教育評(píng)估機(jī)構(gòu)成立時(shí)間較短，大部分仍以事業(yè)單位的形式運(yùn)轉(zhuǎn)并視自身為管理部門，服務(wù)意識(shí)與競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)較為薄弱。教育評(píng)估是一種專業(yè)性很強(qiáng)的知識(shí)密集形工作，它既要對(duì)學(xué)?，F(xiàn)有辦學(xué)條件、水平進(jìn)行評(píng)估，又要能通過現(xiàn)象對(duì)教學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)方針、教師能力等多方面的教育指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。教育評(píng)估是專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的實(shí)踐活動(dòng)，它是一門高深而專門的學(xué)問，對(duì)評(píng)估人員的基本素質(zhì)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)技巧、學(xué)歷層次都有很高的要求，評(píng)估團(tuán)隊(duì)按要求應(yīng)由各專業(yè)、方向的專家組成，這些專家可以是學(xué)科專家，也可以是評(píng)審專家。然而，這些年來，我國(guó)組織的無論是對(duì)學(xué)校整體質(zhì)量的評(píng)估還是對(duì)學(xué)校某一單項(xiàng)能力的評(píng)估，尚未形成長(zhǎng)期連續(xù)性評(píng)估項(xiàng)目，評(píng)估項(xiàng)目的設(shè)定具有比較大的或然性，即使聘請(qǐng)一些專家到場(chǎng)，其專業(yè)實(shí)力也無法與經(jīng)過多年苦心經(jīng)營(yíng)積累而有雄厚實(shí)力的評(píng)估中介機(jī)構(gòu)相匹敵。

3.評(píng)估機(jī)構(gòu)管理法規(guī)不健全，監(jiān)督渠道單一。改革開放以來我國(guó)的各項(xiàng)事業(yè)蓬勃發(fā)展，相關(guān)的法律法規(guī)及行業(yè)規(guī)范不斷出臺(tái)，各行業(yè)也表現(xiàn)出良性競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。相反教育評(píng)估法律、法規(guī)的建設(shè)和發(fā)展卻是一直處于滯后狀態(tài)。目前我國(guó)與教育評(píng)估相關(guān)的法律法規(guī)主要有：1985年《關(guān)于教育體制改革的決定》、2010年《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》、2010年《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》、1986年《中華人民共和國(guó)教育法》、2005年《中華人民共和國(guó)高等教育法》。如今我國(guó)的教育事業(yè)正經(jīng)歷著革命性的變革，早期的法規(guī)涉及教育評(píng)估工作的內(nèi)容較少，近期制定法規(guī)又大多是綱領(lǐng)性的法律規(guī)范，在解決具體活動(dòng)中遇到的問題時(shí)缺少法律效力或規(guī)范性、操作性、執(zhí)行力有待討論。由此可見，適用于教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的專門性規(guī)范體系尚未形成，教育評(píng)估管理與監(jiān)督正處在“真空”狀態(tài)。同時(shí)由于大多數(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)存在評(píng)估項(xiàng)目不足的問題，“找米下鍋”的現(xiàn)象促使了機(jī)構(gòu)間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

教育評(píng)估機(jī)構(gòu)建立和發(fā)展既要有國(guó)家的政策和法律的保證又要有公眾的認(rèn)可，沒有政策保證就沒有機(jī)構(gòu)的合法性；公眾的認(rèn)可就沒有社會(huì)的權(quán)威性。因此，建立公平的法制環(huán)境是確保評(píng)估機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的必要條件。

二、解決問題的對(duì)策

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，但教育管理方式仍延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的模式，發(fā)展的不同步使得目前我國(guó)教育評(píng)估機(jī)構(gòu)面臨諸多困境，承受多方面的壓力和質(zhì)疑。想要通過教育體制改革的方式解決這些問題首先要做好以下幾個(gè)方面。

1.開放教育評(píng)估市場(chǎng)，引進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。教育評(píng)估機(jī)構(gòu)作為教育管理模式中的第三方，與社會(huì)其他行業(yè)的第三方相比雖然有顯著區(qū)別，但也有諸多相似之處。對(duì)比其他行業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展過程，可以發(fā)現(xiàn)想調(diào)動(dòng)第三方機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，開放教育評(píng)估機(jī)構(gòu)市場(chǎng)是必要條件。一方面要取消對(duì)民營(yíng)教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入限制，報(bào)以寬容、扶植的態(tài)度，使評(píng)估市場(chǎng)在優(yōu)勝劣汰中逐步形成權(quán)威性機(jī)構(gòu)；另一方面要加快完善政府認(rèn)可的權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高其專業(yè)素質(zhì)使其成為評(píng)估行業(yè)的“帶頭人”，逐步形成具有約束力的行業(yè)協(xié)會(huì)及行業(yè)規(guī)范。

目前我國(guó)教育評(píng)估項(xiàng)目大部分是由教育主管部門提出評(píng)估的要求委托給教育評(píng)估機(jī)構(gòu)具體操作。被評(píng)估單位被動(dòng)地接受、配合評(píng)估工作其抵觸情緒較大。開放教育評(píng)估市場(chǎng)后民辦教育評(píng)估機(jī)構(gòu)為了生存，會(huì)向業(yè)務(wù)單位推銷評(píng)估服務(wù)，學(xué)?；蚪逃鞴懿块T根據(jù)需要自愿地參與評(píng)估。這樣不但能保證評(píng)估工作的公正性，也可以保證評(píng)估結(jié)果的指導(dǎo)作用。調(diào)動(dòng)被評(píng)估單位參與評(píng)估的積極性，是促進(jìn)教育評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展的有效途徑。

2.建立健全教育評(píng)估機(jī)構(gòu)法律制度。完善教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的認(rèn)可制度，評(píng)估人員的資格證制度，制定對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)、人員、過程的監(jiān)督和處罰制度，依法實(shí)施統(tǒng)一管理。一是教育主管部門應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)教育評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的認(rèn)定、評(píng)審、管理、監(jiān)督工作，并研究制定教育評(píng)估工作的方針、政策和規(guī)范，授權(quán)組建國(guó)家認(rèn)可的教育評(píng)估機(jī)構(gòu)，審定國(guó)家認(rèn)可機(jī)構(gòu)的組成和章程。二是教育主管部門應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)所有承擔(dān)評(píng)估人員進(jìn)行注冊(cè)，負(fù)責(zé)對(duì)評(píng)估工作實(shí)行管理監(jiān)督并嚴(yán)格按要求進(jìn)行定期復(fù)查，協(xié)調(diào)評(píng)估機(jī)構(gòu)之間及與國(guó)外機(jī)構(gòu)之間的合作。三是制定相關(guān)的法規(guī)認(rèn)定教育評(píng)估人員資格，設(shè)定上崗前的實(shí)踐期長(zhǎng)度，制定資格證的審查期限和標(biāo)準(zhǔn)。保證國(guó)家資格認(rèn)可和國(guó)家注冊(cè)水平，維護(hù)國(guó)家認(rèn)可制度的權(quán)威性。

加快完善與教育評(píng)估機(jī)構(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，促進(jìn)教育評(píng)估管理專項(xiàng)制度的建設(shè)，世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家在教育評(píng)估機(jī)制管理方面法規(guī)相當(dāng)完善，與之相配套的法律法規(guī)也比較健全。反觀我國(guó)目前相關(guān)的管理機(jī)制、法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范的建立，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存有相當(dāng)大的差距。因此，要積極進(jìn)行對(duì)比研究，借鑒和吸收國(guó)外優(yōu)秀、先進(jìn)的成果和經(jīng)驗(yàn)為我所用，并結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，建立一套有中國(guó)特色的高等教育評(píng)估制度。就我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展的水平來看，及時(shí)修訂現(xiàn)行法律法規(guī)中不能適應(yīng)教育發(fā)展的條文，為教育評(píng)估提供開放的、良好的、自由的法律環(huán)境和制度環(huán)境是首當(dāng)其沖的問題，也是更好完成高等教育評(píng)估制度改革，推進(jìn)教育制度進(jìn)步的基石。

3.“簡(jiǎn)政放權(quán)”真正實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力清單制。推動(dòng)此次教育體制改革的起點(diǎn)是進(jìn)行教育主管部門的調(diào)整優(yōu)化、簡(jiǎn)政放權(quán)、落實(shí)政府權(quán)力清單制，明確政府的各項(xiàng)權(quán)力及運(yùn)行圖譜，制定政府權(quán)力清單。嚴(yán)格禁止權(quán)力越界，提高政府綜合運(yùn)用法律、規(guī)劃、政策導(dǎo)向、公共財(cái)政、信息服務(wù)等條件的能力，以平等為基礎(chǔ)、以服務(wù)為信念引導(dǎo)高等教育評(píng)估工作的良性發(fā)展。

政府教育管理部門在工作理念上，實(shí)現(xiàn)從以管理為中心到以服務(wù)為中心轉(zhuǎn)向。這首先要改變長(zhǎng)期以來所形成的以“管”代“評(píng)”的思維方式和工作模式，樹立公共服務(wù)意識(shí)與間接管理理念，將服務(wù)落實(shí)到政府的各項(xiàng)工作中。管理部門的權(quán)力清單應(yīng)主要包括制定相關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)行業(yè)秩序，建立行業(yè)監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境，明確管理部門、評(píng)估組織、被評(píng)估部門、公眾主體之間的權(quán)力及相互關(guān)系，最終以平等的契約模式取代行政管理模式。

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