孫中偉

2015年下半年，戶籍改革步伐加快。10月，十八屆五中全會(huì)提出繼續(xù)提高戶籍人口城市化率；11月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》發(fā)布，提出要實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋；12月份，國務(wù)院公布了《居住證暫行條例》，居住證持有人享有勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生服務(wù)等多項(xiàng)基本公共服務(wù)和出入境證件辦理、機(jī)動(dòng)車登記等七類便利。

從一系列的政策來看，深化戶籍制度改革已成共識(shí)。但最近這段時(shí)間的輿論來看，無論學(xué)界還是政界對(duì)為什么改，怎么改，尚未形成一致的看法。

隨著國內(nèi)外形勢(shì)的變化，對(duì)戶籍改革緊迫性和改革路徑理解更加多樣。但統(tǒng)一思想，達(dá)成共識(shí)，是推動(dòng)戶籍改革的前提，因此要解決兩個(gè)問題：第一，在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)遭遇嚴(yán)重危機(jī)背景下，如何重新認(rèn)識(shí)戶籍改革的意義；第二，如何抓住時(shí)機(jī)，開展戶籍改革，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，助力中國經(jīng)濟(jì)走出危機(jī)。

重新認(rèn)識(shí)戶籍改革的重要意義

2014年至今，中國經(jīng)濟(jì)遇到了前所未有的困難。過往依靠要素投入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，在當(dāng)前嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，必須抓住機(jī)遇，只有通過制度改革，優(yōu)化資源配置，釋放市場(chǎng)空間，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的再起航，否則中國將很可能失去全球經(jīng)濟(jì)分工中有利地位。新型城鎮(zhèn)化作為一項(xiàng)國家重大戰(zhàn)略，將成為未來一段時(shí)期內(nèi)中國經(jīng)濟(jì)增長的重要推動(dòng)力，但戶籍制度嚴(yán)重阻礙城市化進(jìn)程，制約人力資源的高效流動(dòng)，限制創(chuàng)新和需求，從而削弱中國經(jīng)濟(jì)增長。

自1980年代起，中國經(jīng)濟(jì)依靠生產(chǎn)要素的無限投入，獲得了前所未有的成功。但是，隨著人口紅利消耗殆盡，國內(nèi)勞動(dòng)力成本、能源成本、物流成本、土地成本的上漲，以及海外需求市場(chǎng)萎縮的影響，2008年以來，中國經(jīng)濟(jì)增長開始放緩，近兩年更是遭遇到了前所未有的危機(jī)。中國能否平穩(wěn)度過難關(guān)，邁過“中等收入國家陷阱”，從發(fā)展中國家進(jìn)入初等發(fā)達(dá)國家行列，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)國夢(mèng)”，關(guān)鍵已不在于要素投入多寡，而在于政策調(diào)整和制度改革。

在眾多亟待改革的陳舊制度中，戶籍改革是呼聲最大、涉及最廣、試點(diǎn)最多，改革時(shí)機(jī)也最為成熟，而且將會(huì)對(duì)中國社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生最為根本的影響。有研究表明，戶籍放開將為中國經(jīng)濟(jì)帶來1%～2%的增長率，其經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用非常明顯。

具體而言，當(dāng)前戶籍改革對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

戶籍改革的宗旨是給予外來人口同等的資格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，從而改善創(chuàng)新環(huán)境，增強(qiáng)城市活力。只有取消各種保護(hù)性制度，減少人力資源流動(dòng)的壁壘，才可能會(huì)產(chǎn)生一個(gè)自由開放的創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)社會(huì)活力。

促進(jìn)人口積聚，形成規(guī)模效益。研究表明，城區(qū)人口300萬～500萬左右的城市，凈規(guī)模效益最優(yōu)。但中國城市無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都發(fā)育不足，除了少數(shù)一線城市外，城市人口密度普遍偏低，城市公共交通與服務(wù)能力不足，無法充分激發(fā)消費(fèi)需求，導(dǎo)致城市活力不夠。

刺激二三線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)，拉動(dòng)內(nèi)需，避免城市因人口流出而衰落。當(dāng)前中國城市總體上過度建設(shè)，除了北、上、廣、深，其他城市，基本上供過于求。對(duì)于依靠勞動(dòng)力流入發(fā)展起來的城市，必須設(shè)法留住這些人口，刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)，保證城市的可持續(xù)發(fā)展，否則將難免陷入衰落。

推動(dòng)地方政府由競(jìng)爭(zhēng)資本，轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)人力資源，轉(zhuǎn)變地方政府行為，提升新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。中國城市化將會(huì)從粗放的城市建設(shè)，轉(zhuǎn)向提升服務(wù)能力。只有這樣，才可能讓地方政府以人為本，提升社會(huì)治理能力和社會(huì)服務(wù)水平，努力建設(shè)宜居城市，吸引外來人口的流入，抬升本地區(qū)房產(chǎn)稅和物業(yè)稅，推動(dòng)新型城市化的內(nèi)涵建設(shè)。

當(dāng)前戶籍改革措施存在的問題

自2003年以來，從中央到地方，從學(xué)術(shù)到實(shí)踐，都對(duì)戶籍改革進(jìn)行了大量的研究和探索。戶籍改革勢(shì)在必行，這已達(dá)成共識(shí)，但是怎么改，尚未形成一致的看法。直接廢除戶籍，或完全放開入戶限制，還是先開放戶口申請(qǐng)，采用居住證或積分入戶等，不同觀點(diǎn)爭(zhēng)議激烈，莫衷一是。

從全國范圍來看，戶籍改革的主要原則是“逐步推進(jìn)”。目前已被國務(wù)院認(rèn)可并在全國推行的是積分入戶制度，該制度曾經(jīng)在廣東和上海等地探索多年。但是，積分手續(xù)繁瑣，前提條件苛刻，入戶名額有限，難以滿足大量流動(dòng)人口城市化的需要。此外，國務(wù)院近期發(fā)布的《居住證暫行條例》，其中規(guī)定，在全國建立居住證制度，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋，要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務(wù)水平。雖然居住證制度較積分入戶覆蓋面更廣，但是居住證含金量太低，其主要功能依然是流動(dòng)人口管理，對(duì)推動(dòng)城市化的作用甚微。

自2014年7月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》一年多來，全國已有20個(gè)省區(qū)市出臺(tái)了具體的戶籍制度改革方案?？v觀各地出臺(tái)的戶籍改革方案，基本以放開小城市戶籍，控制大城市戶籍準(zhǔn)入為主。但是，中小城市戶籍對(duì)農(nóng)民工毫無吸引力，與雞肋無異；在中西部省份，即便是省會(huì)城市的戶籍吸引力也不足，即便全部放開，對(duì)城市化的推動(dòng)力也非常有限。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的時(shí)期，我們還有時(shí)間通過“試驗(yàn)法”逐步推進(jìn)戶籍改革，但是當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)遭遇了嚴(yán)重危機(jī)，依靠要素投入或者金融杠桿已經(jīng)難以奏效的情況下，急需快速、深入制度改革，釋放制度空間，提振民心。繼續(xù)原來緩慢的改革步伐，只會(huì)貽誤時(shí)機(jī)，讓市場(chǎng)和老百姓看不到希望，從而對(duì)改革失去信心。

對(duì)今后戶籍改革的幾點(diǎn)建議

在當(dāng)前形勢(shì)下，中央政府必須果斷采取措施，大力推動(dòng)戶籍改革。結(jié)合黨中央國務(wù)院的政策文件以及地方政府實(shí)踐探索，我們提出如下幾點(diǎn)建議，以深化或完善當(dāng)前戶籍改革政策。

在思想認(rèn)識(shí)上，明確本輪戶籍改革的根本目的是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，釋放制度紅利，助力中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)度過危機(jī)，從而避免整個(gè)國家陷入中等收入國家陷阱。

在改革步伐上，除北京、上海、深圳、廣州四大一線城市外，其余城市可以考慮完全放開戶籍。除一線城市，多數(shù)城市對(duì)流動(dòng)人口的吸引力有限，如果不盡快放開，留住或吸引大量外來人口，將不免出現(xiàn)空城現(xiàn)象，陷入衰落之中。

在改革方式上，繼續(xù)堅(jiān)持分類改革，對(duì)不同地區(qū)、不同城市、不同人群采取不同策略。首先，對(duì)北上廣深等一線城市，可以暫緩改革，先徹底改革人口流入壓力較小的中西部省份的城市；其次，對(duì)進(jìn)城時(shí)間長，已經(jīng)舉家遷移者，要優(yōu)先考慮其落戶問題；再者，對(duì)高素質(zhì)人才和就業(yè)能力較強(qiáng)者，要降低入戶門檻，或者大幅度提高其入戶比例。

在現(xiàn)行制度上，無論居住證還是積分入戶，都必須簡(jiǎn)化程序，并應(yīng)該獲得與本地戶籍同等的資格，然后逐步實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一。如果不能夠徹底改革戶籍，繼續(xù)保留戶籍制度，輔以居住證制度，“雙軌制”將是一種長期的存在。應(yīng)該進(jìn)一步簡(jiǎn)化居住證辦理和積分入戶手續(xù)，減少各種證明材料，提高便利性，然后逐步賦予二者同等的資格，這是實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一的前提。

在宣傳策略上，避免給城市居民造成外來人口的落戶會(huì)均分其教育、醫(yī)療、交通等公共資源的錯(cuò)覺，從而引起社會(huì)輿論反對(duì)戶籍改革。中國輿論界主要由城市居民主導(dǎo)，農(nóng)民或農(nóng)民工在戶籍改革中一直都是被動(dòng)的承受者，他們既沒有發(fā)言權(quán)，也沒有發(fā)言渠道，而城市人可以利用掌握媒體或渠道優(yōu)勢(shì)，從維護(hù)自身利益角度，反對(duì)戶籍改革，因此欲推動(dòng)改革必須注意宣傳方式。

繼續(xù)重點(diǎn)發(fā)展一批人口在500萬左右的區(qū)域性大城市，吸納人口轉(zhuǎn)移。戶籍改革與中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必須同步實(shí)施，戶籍改革的同時(shí)，必須執(zhí)行正確的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。過去十年，受房地產(chǎn)運(yùn)動(dòng)的影響，中西部地區(qū)大城市城建面積擴(kuò)張迅速，但由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及人口吸納能力不足，人口密度普遍偏低，造成諸多空城、死城、睡城現(xiàn)象，城市資源嚴(yán)重浪費(fèi)。除了一線城市外，中國應(yīng)該改變限制大城市規(guī)模發(fā)展的政策， 進(jìn)一步優(yōu)化城市規(guī)模，從而改善資源配置狀況和利用效率，提高城市規(guī)模效益。筆者認(rèn)為，中國應(yīng)該在每個(gè)東部沿海以及中西部人口大省重點(diǎn)建設(shè)2～3個(gè)城區(qū)常住人口在500萬左右的大城市。建設(shè)大城市可以利用新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)升級(jí)的機(jī)會(huì)，通過招商引資，大力發(fā)展實(shí)體產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，吸納周邊流動(dòng)人口就業(yè)，進(jìn)而擴(kuò)大城市人口規(guī)模；除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還要建設(shè)成為與省會(huì)城市并列的教育、科技、醫(yī)療和交通中心，比如可以鼓勵(lì)重點(diǎn)大學(xué)和三甲醫(yī)院搬遷到這些城市。通過建設(shè)大城市不僅可以吸納大量的農(nóng)民工，也可以緩解北上廣等超大城市的人口管控壓力，一舉兩得。

其他戶籍改革的保障性政策方面應(yīng)同步跟進(jìn)。（1）土地制度暫時(shí)不變。入戶城市之后，農(nóng)民工對(duì)土地的權(quán)利和集體收益權(quán)，依然保留，可以流轉(zhuǎn)、出租，但不能繼承，不能買賣。去世后，土地繼續(xù)回歸村集體。這樣可以保證國有土地制度不變，同時(shí)不會(huì)阻礙農(nóng)民工的入戶意愿。（2）陸續(xù)開征房產(chǎn)稅，社區(qū)公共服務(wù)由房產(chǎn)稅支出，外來人買房可以增加地方稅收。房產(chǎn)稅開征后，政府會(huì)努力營造宜居環(huán)境，提供公共資源和服務(wù)，提高辦學(xué)和醫(yī)療資源質(zhì)量，遷入人口會(huì)增加，房?jī)r(jià)會(huì)上漲，帶動(dòng)房產(chǎn)稅和物業(yè)稅的增長，這樣，各城市財(cái)政體系會(huì)形成良性競(jìng)爭(zhēng)。（3）加大對(duì)教育、醫(yī)療資源的基礎(chǔ)設(shè)施投資，吸引農(nóng)村人口或者農(nóng)民工流入城市。戶籍大幅度放開后，教育、醫(yī)療、交通等資源短期內(nèi)可能會(huì)出現(xiàn)緊張，但可以通過市場(chǎng)力量解決。原城市居民應(yīng)該與新市民，一起競(jìng)爭(zhēng)教育醫(yī)療等資源，但可以根據(jù)居住年限、繳納房產(chǎn)稅年限，給予一定的優(yōu)惠。（4）引導(dǎo)制造業(yè)從東部沿海遷往內(nèi)陸地區(qū)，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，保障戶籍改革過程中城市內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)大量失業(yè)現(xiàn)象。

立即組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，利用大?shù)據(jù)或模擬技術(shù)，對(duì)戶籍改革后的社會(huì)影響、經(jīng)濟(jì)收益、財(cái)政壓力進(jìn)行測(cè)算，以便政府部門提前應(yīng)對(duì)戶籍改革可能引起或帶來的一系列社會(huì)問題。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com