“營改增”之后地方稅體系建設(shè)的探討

摘 要：隨著營業(yè)稅改增值稅（以下簡稱“營改增”）的快速推進(jìn)，地方稅的稅種結(jié)構(gòu)將發(fā)生變化。論文通過分析“營改增”對地方稅征管工作的影響，提出了完善地方稅體系建設(shè)的路線圖。近期目標(biāo)是調(diào)整增值稅收入分配體制，保證地方財權(quán)和事權(quán)相匹配；中期目標(biāo)是建立消費稅為主體的地方稅體系，合并車輛購置稅成為地方稅的主體稅種；遠(yuǎn)期目標(biāo)是構(gòu)建財產(chǎn)行為稅為主體的地方稅體系，將房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種；并加強個人所得稅、資源稅和環(huán)境保護(hù)稅等稅種的改革與完善，以彌補主體稅種收入規(guī)模的不足。

關(guān)鍵詞：營改增；增值稅分享比例；消費稅改革；房地產(chǎn)稅改革

中圖分類號：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）04-0119-02

目前“營改增”試點范圍已覆蓋交通運輸業(yè)、郵政業(yè)、電信業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，試點效應(yīng)明顯，稅制改革紅利不斷釋放，據(jù)稅務(wù)總局統(tǒng)計，截至2015年6月底，全國納入“營改增”試點的納稅人共計509萬戶，其中，一般納稅人94萬戶，小規(guī)模納稅人415萬戶，自2012年“營改增”實施以來，已累計減稅4 848億元[1]。有效減輕了企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展起到良好的促進(jìn)作用。黨的十八屆三中全會《決定》要求“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定”，“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。但“營改增”推行之后，地方財政收入減少已成為不爭的事實，“營改增”試點完成之后，地方稅如何改革是擺在我們面前一個十分緊迫的課題。

一、“營改增”對地方稅征收管理工作的影響

（一）地方稅主體稅種迷失

“營改增”完成后，不僅地方稅失去主體稅種，而且還造成隨主體稅種附征的其他地方稅收難以控管的局面。營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅是當(dāng)前主要地方稅種，也是地稅組織收入的主力軍?！盃I改增”之后，地方稅收收入中的營業(yè)稅或?qū)⑷炕虿糠謫适?，歸地稅部門征收的企業(yè)所得稅，因新增企業(yè)隨著“營改增”變?yōu)閲惒块T征收而失去增長潛力。同時，隨著地方主體稅種征管權(quán)限的轉(zhuǎn)移，跟隨主體稅種附征的一些稅費或基金也將面臨流失的風(fēng)險，地稅組織收入難度進(jìn)一步加大。

（二）地稅收入規(guī)模下降

多年來，營業(yè)稅作為地稅收入的主體和支柱，起著舉足輕重的作用，其收入的穩(wěn)定性、管理的可控性，以及對地方財政收入的重要貢獻(xiàn)，都是現(xiàn)行其他地方稅種所無法替代的。在我國現(xiàn)行財稅體制下，地稅征收的稅種雖然種類繁多，但大多量小、面散，唯有營業(yè)稅堪稱地方稅收主力，其收入幾乎占各地稅收總收入的半壁江山。如果全面實行“營改增”，地稅收入不可避免地出現(xiàn)下降。盡管目前將“營改增”之后的稅收收入返還給地方政府，表面上看雖然對試點地區(qū)的財政收入不會帶來影響，但實際上由于試點地區(qū)稅負(fù)下降，以及對部分試點稅負(fù)增加的企業(yè)實施的過渡性財政補貼，地方政府面臨著減稅和增支的雙重壓力。因而，全面“營改增”之后，地稅面臨的重要問題就是收入規(guī)?？偭肯陆?。

（三）地方稅收征管難度增大

營業(yè)稅由地稅負(fù)責(zé)征收已有20多年，“營改增”后，地稅部門以票控稅的手段將隨之失去功效。以交通運輸業(yè)為例，在“營改增”之前有自開票和代開票兩種納稅人，通過報稅、認(rèn)證、對貨物運輸發(fā)票進(jìn)行“票表比對”，實現(xiàn)了對交通運輸業(yè)營業(yè)稅的有效征管，同時也保證了隨營業(yè)稅征收的企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加稅等稅費得到了有效的控管。目前，由于金稅三期工程在全國還沒有完全推廣到位，全國范圍內(nèi)還未完全建立國地稅合作管稅機制?！盃I改增”后，零散戶納稅人所需的發(fā)票改為國稅部門代開，然而隨同“營改增”之前的營業(yè)稅征收的個人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅以及教育費附加稅，地稅部門將無法按照“以票控稅”的征管模式對此進(jìn)行管控，地稅部門對此部分稅費的管理難度增大[2]。另外，企業(yè)所得稅是按照企業(yè)主營業(yè)務(wù)歸屬劃歸國、地稅分別征收，“營改增”后，地稅的企業(yè)所得稅征管權(quán)限也將受到?jīng)_擊。

二、完善地方稅體系的構(gòu)想

（一）近期目標(biāo)：調(diào)整增值稅收入分配體制

1.調(diào)整增值稅收入分配體制?！盃I改增”將進(jìn)一步加劇地方財權(quán)與事權(quán)失衡的局面。為解決“營改增”后地方的財政失衡問題，可合理調(diào)整增值稅收入分配體制，改變現(xiàn)行中央與地方增值稅75%∶25%的分享比例和“營改增”的增值稅100%歸地方的分享體制，將分享比例重構(gòu)為50%∶50%。以消費地原則為基礎(chǔ)，重構(gòu)增值稅地方分享制度，具體分解到各省份，將增值稅和營業(yè)稅打包，作為中央和地方共享稅，同時，綜合考慮各地的人口數(shù)量、消費能力、基本公共服務(wù)需要以及地方政府的財政收入能力等諸多因素，合理確定增值稅的中央和地方分享比例，保證地方政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配。由于我國經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域性差異較大，各地區(qū)之間對營業(yè)稅的依賴程度不一，若按全國50%：50%的平均基數(shù)重構(gòu)“營改增”后增值稅的分享比例，則第三產(chǎn)業(yè)占比較高的地區(qū)（如北京、上海和重慶等）的地方財力將會受損，而以資源與重工業(yè)為主要支柱的省份（如山西和黑龍江等）地方財力將會得益，因而，在重構(gòu)增值稅分享比例之后，需要通過轉(zhuǎn)移支付或稅收上繳等手段對各省之間的差異進(jìn)行微調(diào)[3]。但在計算稅收返還和上繳數(shù)額時，應(yīng)改變以往依據(jù)稅收來源地的單一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)充分考慮增值稅負(fù)擔(dān)在生產(chǎn)與消費地之間的承受狀況[4]，適當(dāng)降低中央對發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收返還數(shù)額，適當(dāng)減少落后地區(qū)對中央上繳的份額，從而改變增值稅擴圍改革影響各地區(qū)之間稅源分布不公的現(xiàn)狀。

2.開征環(huán)境保護(hù)稅。近年來，以霧霾為代表的環(huán)境污染問題凸顯，公眾對環(huán)境不信任感加劇。環(huán)境保護(hù)問題已上升到影響國家安全的角度?！笆濉币?guī)劃綱中提出，要開征環(huán)境保護(hù)稅。十八屆三中全會關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“推動環(huán)境保護(hù)費改稅”。環(huán)境保護(hù)稅是通過稅收手段將環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本內(nèi)部化到生產(chǎn)成本和市場價格中去，再通過市場機制分配環(huán)境資源的一種經(jīng)濟手段[5]。環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)實行差別化稅率，如對一些綠色、環(huán)保和低碳企業(yè)，要給予一定的環(huán)境保護(hù)稅稅收優(yōu)惠。而對那些排放超標(biāo)的企業(yè)則適用較高的稅率，真正起到“懲惡揚善”的作用。

3.優(yōu)化資源稅。目前，我國資源稅涵蓋范圍較窄，征收方式除原油、天然氣和煤炭采取從價計征外，其他稅目的資源稅實行從量計征，導(dǎo)致應(yīng)納稅額與價格變相脫離，對地方財政的貢獻(xiàn)微薄，也不利于保護(hù)資源。所以，應(yīng)擴大資源稅征收范圍，將現(xiàn)有稅目由從量計征全部改為從價計征，合理設(shè)計稅率，并實行階梯稅率。對中西部欠發(fā)達(dá)但資源豐富的區(qū)域，資源稅可以形成大宗穩(wěn)定支柱財源。擴大資源稅征收范圍，不僅有利于增加地方收入，還可以緩解日益嚴(yán)重的資源短缺和環(huán)境污染問題。

（二）中期目標(biāo)：建立以消費稅為主體的地方稅制體系

1.將消費稅與車輛購置稅合并，劃歸地方作為主體稅種?，F(xiàn)在的消費稅是有選擇性的稅，征收范圍窄，稅目主要分為三類：奢侈性消費品，嚴(yán)重污染、過度消耗能量的商品和對健康有害、不鼓勵消費的商品。將消費稅征稅環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為消費環(huán)節(jié)，設(shè)置多檔差別稅率，擴大征收范圍，實行普遍征收。在商品進(jìn)入零售環(huán)節(jié)前繼續(xù)開征增值稅，同時降低增值稅稅率，將增值稅收入全部作為中央稅收入。在商品進(jìn)入零售環(huán)節(jié)后，取消增值稅，按照商品價格征收消費稅，將消費稅作為地方稅收收入，將原營業(yè)稅中屬于生產(chǎn)性服務(wù)的稅基歸為增值稅，將屬于消費性服務(wù)（如食宿）的稅基歸于消費稅。消費稅如改為地方稅，地方稅收收入規(guī)模與本地居民消費水平直接掛鉤，可以激勵地方政府轉(zhuǎn)變政府職能，從原來的大搞房地產(chǎn)和招商引資，轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)地方居民的消費，加大在居民消費領(lǐng)域、服務(wù)業(yè)等方面的投資，這樣就可促進(jìn)地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)我國經(jīng)濟增長從出口和投資拉動向消費驅(qū)動型的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。此外，消費稅如改為地方稅，在零售環(huán)節(jié)征收，必然要求同時降低增值稅稅率，有利于降低企業(yè)生產(chǎn)成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。在設(shè)定消費稅稅率時，應(yīng)堅持區(qū)別對待和獎懲并用原則。對高檔消費品和高檔消費行為設(shè)置較高稅率，對生活必需品和日常消費行為設(shè)置較低稅率，體現(xiàn)消費稅的收入職能和引導(dǎo)理性消費作用。同時對高能耗、高污染和對健康有害商品，應(yīng)設(shè)置懲罰性稅率。對節(jié)能減排商品，通過稅收優(yōu)惠等方式給予激勵。消費稅作為地方稅主體稅種的不足之處是它的稅基具有流動性，容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義。但優(yōu)點大于缺點，消費稅作為地方稅主體稅種具有一定的可行性。

2.改革個人所得稅征管模式。改革方向是由分類轉(zhuǎn)為綜合與分類相結(jié)合，采取“兩步走”戰(zhàn)略，第一步先將工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得和稿酬所得等項目綜合，歸為勞動性所得；第二步是把財產(chǎn)性所得納入綜合征稅的范圍。但個人所得稅全面改革絕非易事，涉及全國眾多家庭，要謹(jǐn)慎前行。

（三）長期目標(biāo)：建立以財產(chǎn)行為稅為主體的地方稅制體系

1.開征房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種。加快房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程，建立和完善全國統(tǒng)一的房地產(chǎn)登記制度；清理與房地產(chǎn)相關(guān)的稅費，將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、土地使用稅、耕地占有稅、土地增值稅以及土地出讓金等收費合并，轉(zhuǎn)化為在房產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的房地產(chǎn)稅；改變房地產(chǎn)計稅依據(jù)，將現(xiàn)行按房產(chǎn)余值或租金收入計稅的辦法改為按房產(chǎn)評估值征稅；改進(jìn)稅率設(shè)計，賦予地方根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的不同情況制定差別稅率。征收房地產(chǎn)稅可以有效改變目前與房地產(chǎn)相關(guān)稅費過多的局面，解決地方亂收費、亂罰款和“賣地來財”問題，通過稅收這種規(guī)范化的渠道籌集地方收入。然而房地產(chǎn)稅的開征并非易事，短期內(nèi)通過人大立法可能性不大，如果將征收范圍擴大至普通家庭的非經(jīng)營性住房，勢必增加普通老百姓的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，會帶來較大的征收阻力。但從長期來看，房地產(chǎn)稅可以作為地方主體稅種。

2.逐步降低并廢止契稅。在統(tǒng)籌推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的同時，應(yīng)對房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)征收的有關(guān)稅種進(jìn)行簡并。像契稅類似于對房地產(chǎn)征收的營業(yè)稅，屬于總額征稅，且每次交易都要征稅，存在重復(fù)征稅現(xiàn)象。未來在房地產(chǎn)稅正式開征之后，契稅應(yīng)逐漸降低并廢止。

三、結(jié)論

當(dāng)前，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)地方稅體系建設(shè)。一是抓緊調(diào)整增值稅收入分配體制。根據(jù)中央和地方事權(quán)相匹配的財力需要，測算確定全部增值稅收入中應(yīng)由地方分享的比例，通過全國人大或國務(wù)院制定專門的一般轉(zhuǎn)移支付法律或條例，對這一比例予以明確，并規(guī)定具體的撥付程序、時限要求，以增強地方編制和執(zhí)行預(yù)算對中央一般轉(zhuǎn)移支付的可預(yù)見性和均衡性，從而為增值稅制度的全面改革提供有力支撐，以解決“營改增”后地方的財政失衡問題，也為地方稅主體稅種的建立爭取時間和空間。二是構(gòu)建地方稅體系。結(jié)合我國實際，采取“漸進(jìn)式”的改革思路，本著先易后難、分步實施的辦法推進(jìn)地方稅改革。三是加快地方輔助稅種建設(shè)。如加強個人所得稅、資源稅和環(huán)境保護(hù)稅等稅種的改革與完善，以彌補主體稅種的收入規(guī)模不足和稅源分布不均等問題。

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