國際海底區(qū)域開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)立法

王嵐

摘要：國際海底富含大量的礦產(chǎn)資源，各國開始關(guān)注國際海底區(qū)域開發(fā)，相關(guān)海洋環(huán)境問題相伴而生，早在《聯(lián)合國海洋法公約》（以下稱公約）締約過程中，各國在“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)上形成了基本統(tǒng)一意見?！豆s》和其他國家的相關(guān)國內(nèi)立法亦有相應(yīng)的環(huán)境考量。中國作為《公約》締約國和國際海底區(qū)域開發(fā)先驅(qū)國家，需制定相關(guān)法律，履行成員國制定“區(qū)域”相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)之義務(wù)，以減輕乃至免除作為擔(dān)保國的擔(dān)保責(zé)任。在整個(gè)法律體系中，“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)制度應(yīng)納入海洋法中，同時(shí)應(yīng)當(dāng)參考海洋環(huán)境保護(hù)法的制度設(shè)計(jì)；另外該法應(yīng)當(dāng)成為激勵(lì)中國參與“區(qū)域”開發(fā)活動(dòng)之立法，在立法原則上采取一般預(yù)防原則而非風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合國海洋法公約；國際海底區(qū)域；環(huán)境保護(hù)立法；海洋環(huán)境保護(hù)

為了規(guī)范人類在深海海底區(qū)域活動(dòng)，《聯(lián)合國海洋法公約》（以下稱為《公約》）在第11部門“區(qū)域”部分中將國際海底區(qū)域制度作為基本法律制度確定了下來。隨著“區(qū)域”資源的開發(fā)，來自“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的污染已經(jīng)成為六類海洋環(huán)境污染之一。從1967年聯(lián)合國大會(huì)第一委員會(huì)有關(guān)海底資源討論開始到1982年《公約》通過，關(guān)于區(qū)域部分一直爭論不斷。在（1990～1994年）聯(lián)合國秘書長非正式商討階段，對(duì)成員國最關(guān)心的問題作了梳理后，會(huì)議確定了一些可能導(dǎo)致公約遲遲未生效事項(xiàng)。然而關(guān)于海底區(qū)域開發(fā)中的環(huán)境考量，成員國之間卻達(dá)成了罕見的基本一致的意見，各方都認(rèn)為在深海活動(dòng)中進(jìn)行環(huán)境保護(hù)是不容置疑的，要防止在深海海底區(qū)域勘探和開采過程中造成海洋環(huán)境污染。隨著中國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略展開，中國日漸成為國際海底區(qū)域開發(fā)的先驅(qū)國家，我們有必要進(jìn)行海底區(qū)域開發(fā)立法，而這項(xiàng)立法的內(nèi)容必然涉及海底區(qū)域開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)制度。

一、海底區(qū)域開發(fā)國內(nèi)環(huán)境保護(hù)立法的必要性

中國于1996年批準(zhǔn)《公約》，2015年7月20日中國五礦集團(tuán)公司獲得東太平洋海底多金屬結(jié)核資源勘探礦區(qū)的專屬勘探權(quán)和優(yōu)先開采權(quán)，這是中國獲得的第四塊專屬勘探礦區(qū)，與開發(fā)實(shí)踐相比，法律的滯后性凸顯。中國需要彌補(bǔ)相關(guān)法律空白，確立包括環(huán)境保護(hù)制度在內(nèi)的“區(qū)域”開發(fā)制度，以履行作為《公約》成員國的義務(wù)即制定相關(guān)法律規(guī)則的義務(wù)。此外，隨著中國獲得第四塊專屬勘探礦區(qū)，中國作為擔(dān)保國的責(zé)任由虛變實(shí)，制定相關(guān)法律制度是減輕乃至免除擔(dān)保國責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的主要途徑之一。再者，從《公約》到國內(nèi)法相關(guān)制度的設(shè)計(jì)，可以避免新的“共有地的悲劇”。

1.履行締約國制定“區(qū)域”相關(guān)環(huán)境保護(hù)制度之義務(wù)

《公約》第11部分“區(qū)域”部分，將全人類共同遺產(chǎn)這一概念以法律的形式確立下來。根據(jù)《公約》第11部分第156條第1款的規(guī)定設(shè)立了國際海底管理局，所有締約國都是管理局的當(dāng)然成員，而管理局是管理締約國勘探和開采國際深海海底資源的行政機(jī)構(gòu)。國際海底管理局是負(fù)責(zé)締約國勘探和開采海底資源的主要行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)制定具體的勘探和開發(fā)海底資源的行政法規(guī)，制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督締約國成員在作業(yè)時(shí)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的遵守，建立具體的勘探開發(fā)資源的制度；此外《公約》第145條規(guī)定：對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)采取必要措施，以確保切實(shí)保護(hù)海洋環(huán)境，不受這種活動(dòng)可能產(chǎn)生的有害影響，為此目的，管理局應(yīng)當(dāng)制定適當(dāng)?shù)囊?guī)則、規(guī)章和程序。

管理局的義務(wù)主要可以歸納為兩方面：一是制定相應(yīng)的規(guī)則、規(guī)章和程序，二是包括保護(hù)海洋環(huán)境在內(nèi)的直接規(guī)定。但是管理局作為一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，其對(duì)第二部分義務(wù)的履行實(shí)際上有賴于其成員即各締約國履行其義務(wù)，具體從《公約》相關(guān)條款可以看出。《公約》第12部分第193條規(guī)定締約國“各國有保護(hù)和保全海洋環(huán)境”的一般義務(wù)，第235條“各國有責(zé)任履行其關(guān)于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的國際義務(wù)”。針對(duì)“區(qū)域”內(nèi)資源的開發(fā)《公約》第11部分第139條規(guī)定“締約國有責(zé)任確保區(qū)域內(nèi)活動(dòng)”。從這些條款可以看出保護(hù)和保全海洋環(huán)境的實(shí)際義務(wù)承擔(dān)者應(yīng)當(dāng)是各締約國，那么締約國具體如何承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)呢？實(shí)際上區(qū)域內(nèi)從事具體開發(fā)活動(dòng)主體范圍非常廣泛，管理局并不是直接進(jìn)行具體開發(fā)活動(dòng)的主體，締約國國家也不是當(dāng)然主體。當(dāng)然任何符合條件的主體從事的實(shí)際開發(fā)活動(dòng)都是經(jīng)過管理局許可的，從理論上看是由管理局代表全人類進(jìn)行的在“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)，由此似乎可以得出這樣一種推論，管理局對(duì)因“區(qū)域”開發(fā)造成的污染負(fù)有當(dāng)然的責(zé)任。這種邏輯有點(diǎn)類似于國內(nèi)環(huán)境保護(hù)中對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的一種誤解。管理局確實(shí)負(fù)有在“區(qū)域”開發(fā)中的海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)，但是管理局的義務(wù)實(shí)際上應(yīng)是履行對(duì)各締約國的監(jiān)管責(zé)任，通過它的監(jiān)管來確保締約國及隸屬于締約國的活動(dòng)者在該區(qū)域內(nèi)的活動(dòng)。因此管理局履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)則有賴于各締約國履行其相應(yīng)的義務(wù)，而締約國履行義務(wù)又依賴于具體從事區(qū)域開發(fā)活動(dòng)的主體履行其義務(wù)。最終防止因區(qū)域開發(fā)造成環(huán)境問題的責(zé)任要么歸于隸屬不同國家的人要么歸于國家。國際法的主體主要是國家，特殊情況下國家組織或人可以成為國際法的主體。一般情況下不可能依據(jù)國際法規(guī)范直接追究隸屬于不同國家的人的責(zé)任，因此這部分的責(zé)任就落到了各締約國。而締約國履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的形式就是對(duì)實(shí)際從事開發(fā)活動(dòng)的主體進(jìn)行必要的監(jiān)管，制定相應(yīng)的法律、規(guī)則來規(guī)范人的行為。所以《公約》第209條來自“區(qū)域”活動(dòng)的污染，第2款規(guī)定：在本節(jié)有關(guān)規(guī)定的限制下，各國應(yīng)制定法律和規(guī)章，以防止、減少和控制……“區(qū)域”活動(dòng)造成對(duì)海洋環(huán)境的污染。這為各主權(quán)國國家立法留下了空間，同時(shí)要求締約國有必要制定區(qū)域相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律制度，以履行締約國之義務(wù)。

2.減輕、免除擔(dān)保國擔(dān)保責(zé)任之需求

雖然從實(shí)際上看要從事海底區(qū)域內(nèi)的相關(guān)活動(dòng)必須具備較強(qiáng)的實(shí)力，但是《公約》并未禁止自然人或法人從事相關(guān)活動(dòng)。而海底區(qū)域開發(fā)活動(dòng)又存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)。自然人或法人在巨大的風(fēng)險(xiǎn)面前其責(zé)任能力十分有限，為了增強(qiáng)承包者的責(zé)任能力，《公約》做了相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)?！豆s》139條第2款規(guī)定締約國或國際組織應(yīng)對(duì)由于沒有履行本部分規(guī)定的義務(wù)而造成的損害負(fù)有賠償責(zé)任；共同進(jìn)行活動(dòng)的締約國或國際組織應(yīng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。但締約國已依據(jù)第一五三條第四款和附件三第四條第四款采取一切必要和適當(dāng)措施……，則該締約國對(duì)于因這種人沒有遵守本部分規(guī)定而造成的損害，應(yīng)無賠償責(zé)任。這里所說的責(zé)任實(shí)際上是締約國作為擔(dān)保國而承擔(dān)的擔(dān)保責(zé)任。結(jié)合《公約》第153條和附件三第4條規(guī)定，這些條款共同形成了“區(qū)域”開發(fā)法律制度中的締約國擔(dān)保制度。締約國擔(dān)保制度主要針對(duì)的是兩個(gè)問題：首先是確保締約國及其擔(dān)保的企業(yè)部以外的申請(qǐng)者在“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)嚴(yán)格遵守第十一部分的相關(guān)規(guī)定；其次是承擔(dān)由于沒有履行第十一部分規(guī)定的義務(wù)而造成的損害所負(fù)的賠償責(zé)任或連帶賠償責(zé)任。這個(gè)條款一方面對(duì)締約國課以義務(wù)和責(zé)任，與此同時(shí)它實(shí)際上又是一個(gè)免責(zé)條款。如果締約國對(duì)自己擔(dān)保的申請(qǐng)者“采取了一切必要和適當(dāng)?shù)拇胧眮泶_保其切實(shí)遵守規(guī)定，但是申請(qǐng)者沒有遵守規(guī)定造成了海洋環(huán)境污染或損害，此時(shí)締約國應(yīng)無賠償責(zé)任即免除締約國的擔(dān)保責(zé)任。

何謂“采取了一切必要和適當(dāng)?shù)拇胧?？從相關(guān)條文可以判斷，締約國承擔(dān)了下列擔(dān)保義務(wù)可以被認(rèn)為其“采取了一切必要和適當(dāng)?shù)拇胧保菏紫?，“確保遵守”的原則性義務(wù)。這是一種“盡職”（Due Diligence）的義務(wù)，即擔(dān)保國盡最大的努力確保被擔(dān)保的申請(qǐng)者履行應(yīng)盡義務(wù)，制定包括“區(qū)域”相關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)制度在內(nèi)的合理的法律、規(guī)則并采取合理行政措施確保申請(qǐng)者遵守。中國已經(jīng)獲得四塊專屬勘探礦區(qū)，以第四塊專屬勘探礦區(qū)為例，實(shí)際開發(fā)主體是中國五礦集團(tuán)公司。中國在此實(shí)際上是以擔(dān)保國的身份出現(xiàn)的，承擔(dān)的是擔(dān)保責(zé)任，即要“采取了一切必要和適當(dāng)?shù)拇胧狈乐怪袊宓V集團(tuán)公司的活動(dòng)造成海洋環(huán)境破壞。最直接的責(zé)任是要求中國制定“區(qū)域”相關(guān)環(huán)境保護(hù)制度，以規(guī)范中國五礦集團(tuán)公司的活動(dòng)。但是截至中國獲得第四塊專屬勘探礦區(qū)，我們還沒有海底區(qū)域開發(fā)立法，亦無相關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)制度。按照擔(dān)保制度要求說明中國未盡應(yīng)盡義務(wù)，如果發(fā)生海洋環(huán)境破壞，中國應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。因此，中國首先要制定相應(yīng)的法律規(guī)則，以減輕乃至免除擔(dān)保國責(zé)任。其次，其他直接義務(wù)。具體包括：1）協(xié)助管理局的義務(wù)；2）履行相關(guān)規(guī)章規(guī)定的預(yù)防性措施（Precautionary Approach）的義務(wù)；3）在管理局未保護(hù)海洋環(huán)境發(fā)布緊急命令的情形下，采取措施履行擔(dān)保條款；4）提供追索賠償?shù)牧x務(wù)。

3.避免“共有地的悲劇”

1968年Garrett Hardin在Science發(fā)表了“共有地的悲劇”一文，又被稱之為未被規(guī)范的共有地的悲劇。造成悲劇的原因很大一部分是利用者的行為未受到必要的規(guī)范。國際海底區(qū)域顯現(xiàn)出了全球共有資源的屬性——一片未被開發(fā)的公有地，這一點(diǎn)從《公約》將區(qū)域部分及其資源視為全人類的共同遺產(chǎn)，并將該概念以法律的形式確立下來即可看出。從理論上說任何人都可以加入到開發(fā)活動(dòng)中來，活動(dòng)的主體范圍非常廣，包括：締約國及其國營企業(yè)，自然人或法人。在這里可以將參與區(qū)域活動(dòng)的各類主體視為牧民，未被開發(fā)的“海底”區(qū)域視為公共牧場，主體追逐個(gè)體利益最大化實(shí)為天性。這里要說明一點(diǎn)，雖然區(qū)域海底資源豐富但其依舊是有限的，隨著人類開發(fā)進(jìn)程終有一天會(huì)出現(xiàn)資源枯竭，本文所說的“悲劇”不是討論最終的資源枯竭。本文所說的悲劇是指如果各主體的行為不被控制，伴隨著區(qū)域無序活動(dòng)帶來的是本可以控制的海洋生態(tài)環(huán)境問題。這從Garrett Hardin的文章亦可看出，其所謂的悲劇可以通過共同贊同的相互強(qiáng)制，甚至政府強(qiáng)制予以避免。所以《公約》賦予海底管理局相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，通過具體的制度設(shè)計(jì)（許可制度、擔(dān)保制度、環(huán)境保護(hù)制度等）規(guī)范在“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)主體的行為。但是《公約》規(guī)定相對(duì)原則。具體到如何切實(shí)保護(hù)海洋環(huán)境，一方面有賴于管理局制定的規(guī)則、規(guī)章和程序，另一方面有賴于締約國制定相關(guān)法律和采取必要措施來協(xié)助管理局規(guī)則的實(shí)施。

二、國際海底區(qū)域開發(fā)中環(huán)境保護(hù)立法之共識(shí)與域外經(jīng)驗(yàn)

1.國際海底區(qū)域開發(fā)中海洋環(huán)境保護(hù)之全球共識(shí)

隨著全球環(huán)境問題的出現(xiàn)，于1972年召開了第一次人類環(huán)境會(huì)議，并發(fā)表了《斯德哥爾摩宣言》（后稱宣言）。《宣言》是一份沒有法律約束力的國際文件，但是該《宣言》確立了多項(xiàng)原則，這些原則后來成為制定各項(xiàng)國際環(huán)境法律文件的基礎(chǔ)?！缎浴反_立原則6和原則7成為污染控制方面國際法律文件的基礎(chǔ)，其中原則7規(guī)定“各國應(yīng)該采取一切可能的步驟來防止海洋受到那些會(huì)對(duì)人類健康造成危害的、損害生物資源和破壞海洋生物舒適環(huán)境的或妨害對(duì)海洋進(jìn)行其他合法利用的物質(zhì)的污染?！备鶕?jù)此原則各國開始展開相關(guān)國際合作并采取行動(dòng)以制止海洋環(huán)境污染，這為后來海洋環(huán)境保護(hù)方面的區(qū)域性和全球性立法奠定了基礎(chǔ)，亦為海底區(qū)域開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)立法奠定了基礎(chǔ)。

環(huán)境保護(hù)能夠最大限度地體現(xiàn)人類的共同利益，因此與其他議題爭議不斷相反，要求海底區(qū)域開發(fā)中保護(hù)海洋環(huán)境成為了爭議最小的議題?！豆s》“區(qū)域”部分一開始就受到了西方主要發(fā)達(dá)國家不同程度地反對(duì)，有的國家拒絕簽署《公約》并拒絕參加籌備委員會(huì)，同時(shí)通過《公約》體制外方式予以抗衡，制定了以公害自由原則為基礎(chǔ)的相關(guān)國內(nèi)法并在擁有開發(fā)“區(qū)域”資源技術(shù)和資金的主要發(fā)達(dá)國家之間締結(jié)了“小條約”。分歧主要體現(xiàn)在關(guān)于海底區(qū)域資源開發(fā)原則是遵循“人類共同遺產(chǎn)繼承”還是按照“公海自由”原則。按照《公約》規(guī)定的“人類共同遺產(chǎn)繼承”原則開發(fā)，意味著所有國家不論資金技術(shù)之實(shí)力是否達(dá)到開發(fā)之能力要求都有權(quán)利，任何國家或自然人或法人不應(yīng)將區(qū)域及其資源的任何一部分視為己有。以美國為首的傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國則主張依據(jù)“公海自由”原則開發(fā)深海海底區(qū)域內(nèi)的資源，這就意味著一切個(gè)人或國家只要有能力即可自由開發(fā)海底區(qū)域資源。此分歧實(shí)為對(duì)區(qū)域部分及資源相關(guān)的權(quán)利分歧。“區(qū)域”規(guī)則與以美國為首的傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國均沒有否認(rèn)行使權(quán)利的同時(shí)履行應(yīng)盡的義務(wù)——保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)。比如1980年《美國深海海底硬礦物資源法》第2條（二）4確立的立法目的之一為“……確保這種勘探和開采活動(dòng)的從事將有助于對(duì)這種資源的保護(hù)，將保護(hù)環(huán)境質(zhì)量和促進(jìn)海上生命與財(cái)產(chǎn)安全”，該法第9條為“環(huán)境保護(hù)”，第10條為“自然資源的保護(hù)”。其他國家國內(nèi)相關(guān)立法中大部分有環(huán)境保護(hù)制度設(shè)計(jì)。從以上分析可以看出，各國在“區(qū)域”活動(dòng)中應(yīng)履行保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)獲得了國際共識(shí)。

2.《公約》及管理局規(guī)章規(guī)定

從國際法和其他國家國內(nèi)立法的情況分析來看，1982年130個(gè)國家投了贊成票通過了《公約》，另外1980-1985年之間，六個(gè)國家通過了有關(guān)海底資源開采的國內(nèi)法，在《公約》體制之外簽訂了多邊協(xié)議承認(rèn)各自國家在區(qū)域部分對(duì)海底資源勘探和開發(fā)的權(quán)利。無論是《公約》還是公約體制外的其他協(xié)議或其他國家國內(nèi)法大多都有海洋環(huán)境保護(hù)制度的基本設(shè)計(jì)，這些將為我國海底區(qū)域中的環(huán)境保護(hù)立法提供借鑒。

《公約》第十一部分由五節(jié)組成，其中第二節(jié)（第136條至149條）對(duì)支配區(qū)域活動(dòng)的原則做了規(guī)定，內(nèi)容涉及成員國在從事深海活動(dòng)中的權(quán)利和義務(wù)，包括對(duì)損害責(zé)任的承擔(dān)，沿海國的權(quán)利和合法利益，海洋環(huán)境保護(hù)，區(qū)域內(nèi)活動(dòng)與海洋環(huán)境中的活動(dòng)相互適應(yīng)。按照第145條海洋環(huán)境的保護(hù)規(guī)定對(duì)海底管理局設(shè)定了制定相應(yīng)的海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)則、規(guī)章和程序的義務(wù)，但其內(nèi)容實(shí)際上是承包者應(yīng)當(dāng)遵守的，也就是說承包者在“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)應(yīng)防止、減少和控制對(duì)包括海岸在內(nèi)的海洋環(huán)境的污染和其他危害，并防止干擾海洋環(huán)境的生態(tài)平衡，承包者的鉆探、挖泥、挖鑿、廢物處置等活動(dòng)，以及建造和操作或維修與這種活動(dòng)有關(guān)的設(shè)施、管道和其他裝置都不對(duì)海洋環(huán)境造成有害影響。同時(shí)，在勘探和開發(fā)的活動(dòng)中應(yīng)防止對(duì)海洋環(huán)境中動(dòng)植物的損害。管理局二規(guī)章的第五部分也是保護(hù)和保全海洋環(huán)境的規(guī)定。公約第十二部分，海洋環(huán)境的保護(hù)和保全中第194條、209條，附件三均有針對(duì)海底區(qū)域的環(huán)境保護(hù)制度的規(guī)定。

從《公約》和相關(guān)的規(guī)章中可以看到開發(fā)“區(qū)域”的相關(guān)主體的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。《公約》規(guī)定了原則性的海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)，管理局三規(guī)章則是更為具體的保護(hù)海洋環(huán)境的規(guī)定。具體內(nèi)容包括：（1）明確管理局、擔(dān)保國和承包者應(yīng)采取預(yù)防做法和最佳環(huán)境做法；（2）參與各方同管理局合作，制定并實(shí)施方案監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)對(duì)海洋活動(dòng)的影響；（3）確定環(huán)境基線并制定監(jiān)測(cè)、報(bào)告方案；（4）應(yīng)急事故報(bào)告制度；（5）采取緊急措施。

3.其他國家國內(nèi)相關(guān)立法

從目前能搜索到的資料查到有13個(gè)國家存在相關(guān)立法：

（1）縱觀涉及海底資源勘探開發(fā)的各國立法，可以對(duì)其做以下幾種分類：

第一，從時(shí)間上看，分為《公約》通過前立法和《公約》通過后立法。《公約》通過前立法有美國、日本、法國；《公約》通過后立法有捷克、德國、斐濟(jì)、英國（2014年修訂）、庫克群島、新西蘭、俄羅斯、澳大利亞、湯加、新加坡。第二，從管轄范圍看，分為國家管轄范圍外（區(qū)域）和國家管轄范圍內(nèi)。捷克、德國、斐濟(jì)、英國、美國、日本、法國、新加坡的立法所管制的是在國家管轄范圍以外的深?；顒?dòng)；庫克群島、新西蘭、俄羅斯、澳大利亞、湯加的立法所管制的是在國家管轄范圍以內(nèi)的深?；顒?dòng)。第三，立法配合國際海底管理局管制深?；顒?dòng)和立法未提及國際海底管理局。第二種分類中，管制國家管轄范圍以外深海活動(dòng)的立法可以進(jìn)一步進(jìn)行分類，斐濟(jì)、捷克、德國、英國、湯加、圖瓦盧、新加坡、比利時(shí)的立法配合國際海底管理局管制海底活動(dòng)。美國、日本、法國的立法未提及國際海底管理局。

規(guī)范國家管轄范圍以外活動(dòng)的立法的國家又可以細(xì)分成兩組：一是配合國際海底管理局來規(guī)范深海活動(dòng)，包括捷克、德國、斐濟(jì)、英國、新加坡、湯加、比利時(shí)。二是沒有配合國際海底管理局，單由國內(nèi)行政管制機(jī)構(gòu)來管制深海活動(dòng)，包括美國、日本、法國。

（2）在“區(qū)域”開發(fā)中重視環(huán)境保護(hù)

前文已經(jīng)分析在國際海底區(qū)域開發(fā)中形成了環(huán)境保護(hù)的全球共識(shí)，環(huán)境保護(hù)制度是與許可制度、國家擔(dān)保制度并重的“區(qū)域”基本制度，這種全球共識(shí)在其他國家國內(nèi)相關(guān)立法亦有體現(xiàn)。從搜索到的13個(gè)外國立法可以看出，無論是《公約》前之立法還是《公約》后的立法，無論是配合國際海底管理局來規(guī)范活動(dòng)還是未配合國際海底管理局來規(guī)范活動(dòng)，這些國家的相關(guān)立法均有“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。區(qū)別在于有的國家規(guī)定的較為原則，有的國家法律規(guī)定比較詳細(xì)。

《日本深海海底采礦暫行措施法》、《法國深海海底礦物資源勘探和開發(fā)法》、《德國海底開采法》等規(guī)定得比較原則、簡單。比如《日本深海海底采礦暫行措施法》在申請(qǐng)開采許可和損害賠償責(zé)任中提到環(huán)境保護(hù)，《法國深海海底礦物資源勘探和開發(fā)法》篇幅本身較短，共16條，其中第9條、第14條涉及環(huán)境保護(hù)義務(wù)，第9條原則性規(guī)定了“勘探許可證或開發(fā)許可證持有人應(yīng)遵守法國當(dāng)局為確保海洋環(huán)境保護(hù)、礦床養(yǎng)護(hù)……而賦予其承擔(dān)的義務(wù)”。

《美國深海海底硬礦物質(zhì)資源法》、《英國2014年深海采礦法》、斐濟(jì)《2013年國際海底礦物管理法》等規(guī)定得較為詳細(xì)?！睹绹詈：５子驳V物質(zhì)資源法》為《公約》前立法，立法初衷是希望在《公約》簽訂之前建立起符合美國利益的海洋新秩序，但是在這個(gè)過程中有一點(diǎn)相似即美國也重視海底資源開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)問題，因此在《美國深海海底硬礦物質(zhì)資源法》第二條（二）4將加速深海海底資源勘探開采環(huán)境評(píng)價(jià)規(guī)劃以確保從事的活動(dòng)有助于資源保護(hù)作為主要的立法目的予以確認(rèn)，該立法目的在第三條“本法的國際目標(biāo)”中被再次強(qiáng)調(diào)，為了實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)的立法目的，該法分別于第九條“環(huán)境保護(hù)”，第十條“自然資源保護(hù)”規(guī)定了具體的環(huán)境保護(hù)制度。與美國立法詳細(xì)規(guī)定相似的是斐濟(jì)《2013年國際海底礦物管理法》，但是與美國不同，斐濟(jì)的相關(guān)制度是配合國際海底局之下的制度設(shè)計(jì)。斐濟(jì)《2013年國際海底礦物管理法》首先在第三條明確了立法目的之一為“遵守ISA的規(guī)定，履行斐濟(jì)政府在國際海洋法以及其他國際法項(xiàng)下的義務(wù)”，此處所說義務(wù)包括《公約》之環(huán)境保護(hù)義務(wù)，該法將“預(yù)防原則”作為海洋環(huán)境保護(hù)的基本原則，同時(shí)確立了詳細(xì)的環(huán)境保護(hù)制度，具體制度基本采用了管理局三規(guī)章所規(guī)定的制度。

（3）“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度與許可制度結(jié)合適用

從這些國家區(qū)域相關(guān)立法可以看出有一點(diǎn)非常相似，即將環(huán)境保護(hù)制度與許可制度相結(jié)合適用，甚至把環(huán)境保護(hù)內(nèi)容作為獲得許可制度的前提條件。許可制度是“區(qū)域”開發(fā)中非常重要的制度，申請(qǐng)勘探、開發(fā)、開采許可證的申請(qǐng)人必須滿足相應(yīng)的許可條件才能獲得許可證。根據(jù)這些國家相關(guān)立法發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境保護(hù)制度與許可制度結(jié)合適用過程中存在以下幾種情況：第一，將環(huán)境保護(hù)內(nèi)容納入許可證的申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)、頒發(fā)、轉(zhuǎn)讓的所有環(huán)節(jié)，此類的代表國家為美國；第二，原則性規(guī)定許可證的獲得者有保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)，并將違反環(huán)境保護(hù)義務(wù)作為許可證撤銷之原因，此類的代表國家為英國、法國、澳大利亞；第三，僅簡單要求申請(qǐng)人有能力進(jìn)行環(huán)境保護(hù)或在許可證中載明環(huán)境保護(hù)、保養(yǎng)之義務(wù)，比如德國、庫克群島。

（4）“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度選擇及立法原則

雖然目前對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)基本制度沒有形成一致的觀點(diǎn)，但是基本認(rèn)可包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、環(huán)境事故應(yīng)急處理制度等制度在內(nèi)。區(qū)域活動(dòng)有其特殊性，但依舊屬于海洋中的活動(dòng)，因此在相關(guān)區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度的設(shè)計(jì)上必然會(huì)在一定程度上沿用某些海洋環(huán)境保護(hù)基本制度。《公約》、管理局規(guī)章和其他既有國家的立法中都強(qiáng)調(diào)了區(qū)域開發(fā)主體的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，從這些立法可以看出區(qū)域開發(fā)中海洋環(huán)境保護(hù)具體制度設(shè)計(jì)時(shí)選擇環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境應(yīng)急計(jì)劃制度、環(huán)境修復(fù)制度。

關(guān)于區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法的原則問題，《公約》、管理局規(guī)章制定過程中對(duì)到底采取預(yù)防原則還是預(yù)防措施有過爭議，形成了兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取“預(yù)防原則”（precautionary principle），此“預(yù)防原則”有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)在要求，另外一種主張用相對(duì)折中的詞語用“預(yù)防態(tài)度”，既可以保護(hù)環(huán)境又可以相對(duì)減輕申請(qǐng)者在環(huán)境保護(hù)問題上的壓力。因此根據(jù)《公約》、管理局三規(guī)章規(guī)定要求明確管理局、擔(dān)保國和承包者應(yīng)采取預(yù)防做法。

三、中國海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法中的關(guān)鍵問題

作為《公約》參與國和積極參與者，中國必然要制定“區(qū)域”開發(fā)相關(guān)法律，海洋環(huán)境保護(hù)立法是其中重要的內(nèi)容。中國海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度的確立存在這樣一些問題，在區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)立法中要結(jié)合中國的實(shí)際情況，在《公約》框架之內(nèi)，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)處理好這些問題。

1.關(guān)于“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)法律在整個(gè)法律體系中的位置問題

“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)立法過程中首先面臨的問題是明確它在整個(gè)法律體系中應(yīng)該屬于哪個(gè)部門法，應(yīng)該隸屬于環(huán)境法還是屬于國際法體系中的海洋法？在整體法律體系中環(huán)境法是新的部門法，被稱為交叉學(xué)科、邊緣學(xué)科。海洋環(huán)境保護(hù)立法是其中非常重要的內(nèi)容。國際社會(huì)關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)努力可以追溯到1926年美國主導(dǎo)下圍繞防止在船舶水道造成石油污染的技術(shù)措施探討。從《防止海洋石油污染國際公約》到《人類環(huán)境宣言》再到《海洋法公約》，海洋環(huán)境保護(hù)的國際立法范圍很廣。

中國國內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)立法與環(huán)境保護(hù)立法同時(shí)起步，早在1974年頒布了《防止沿海水域污染暫行規(guī)定》。經(jīng)歷了四十余年的發(fā)展，我國已經(jīng)形成了包括海洋生態(tài)保護(hù)法和海洋污染防治法兩大類，以《憲法》為根據(jù)，以《環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)，以《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)》、《漁業(yè)法》等專門法為主體，以海洋環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)，地方性法規(guī)、規(guī)章為補(bǔ)充，與國際公約相協(xié)調(diào)的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系@。海洋環(huán)境保護(hù)基本制度包括事前預(yù)防類、行為管制類、影響誘導(dǎo)類和事后救濟(jì)類四大類，此種制度類型的劃分沿用的環(huán)境法基本制度的類型劃分方法，但是在具體的制度設(shè)計(jì)上又兼顧了海洋環(huán)境的特殊性。整個(gè)法律體系中環(huán)境保護(hù)法與海洋法分屬于兩個(gè)不同的部門法，環(huán)境保護(hù)法屬于國內(nèi)法而海洋法屬于國際法，兩者有一共同的特點(diǎn)即綜合性，因此在具體內(nèi)容上兩者存在交叉，具體體現(xiàn)在海洋環(huán)境保護(hù)方面。這種交叉性在“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)立法中繼續(xù)延續(xù)。海洋環(huán)境保護(hù)法即屬于環(huán)境保護(hù)法的范疇，又是海洋法不可或缺的內(nèi)容，但是“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)針對(duì)的是國家管轄范圍外的活動(dòng)，屬于特殊中的特殊。在整個(gè)法律體系中“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)立法要納入海洋法的體系范圍內(nèi)，但是在具體制度設(shè)計(jì)上可以依據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)制度的基本分類，參考環(huán)境保護(hù)法的基本制度設(shè)計(jì)。

2.關(guān)于“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)的立法導(dǎo)向問題：抑制或激勵(lì)

“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)立法的目的是為了抑制人類活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成不利影響，但與此同時(shí)中國未來必須走向海洋，國家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)支持相應(yīng)的活動(dòng)，在這個(gè)過程中如何平衡抑制與激勵(lì)之間的關(guān)系，這是立法過程中面臨的第二個(gè)難題?！豆s》區(qū)域部分的規(guī)定本身不是為了禁止人類活動(dòng)，而是對(duì)人類活動(dòng)進(jìn)行必要的規(guī)范，建立必要的秩序?！豆s》第150條公約“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的政策（c）規(guī)定：擴(kuò)大參加這種活動(dòng)的機(jī)會(huì)，以符合特別是第144和148條的規(guī)定。這個(gè)規(guī)定隱含了對(duì)相關(guān)活動(dòng)的激勵(lì)，特別是激勵(lì)發(fā)展中國家參與“區(qū)域”活動(dòng)。中國作為發(fā)展中國家積極參與“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)是應(yīng)予以激勵(lì)的。

目前，我們對(duì)公海和國際海底區(qū)域資源屬于開發(fā)能力低，利用不足，參與不夠，“區(qū)域”開發(fā)中海洋環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)放在此前提下探討。所以維護(hù)“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”，發(fā)揮我們應(yīng)有的作用是相關(guān)立法的初衷，但是這部法律不應(yīng)該成為抑制中國參與國際海底區(qū)域開發(fā)的法律，恰恰相反其應(yīng)當(dāng)是激勵(lì)我們?cè)诤５坠芾砭值姆秶鷥?nèi)，充分研究、勘探、開發(fā)利用好這一區(qū)域，提高我們的實(shí)際參與度。在“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)立法的導(dǎo)向上，要考慮活動(dòng)造成的海洋環(huán)境影響，但同時(shí)具體制度設(shè)計(jì)上要區(qū)別于國內(nèi)環(huán)境保護(hù)法環(huán)保優(yōu)先、預(yù)防為主的原則導(dǎo)向，不應(yīng)該在環(huán)境保護(hù)問題上設(shè)置過多障礙，增加申請(qǐng)人的壓力。對(duì)人類無限制開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行必要抑制的同時(shí)要激勵(lì)更多的申請(qǐng)人參與到海底區(qū)域開發(fā)活動(dòng)中來。

3.關(guān)于“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)的立法原則問題：預(yù)防原則或風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

前文分析過，在“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)的立法原則問題上存在兩種觀點(diǎn)，這種爭議的焦點(diǎn)在于對(duì)預(yù)防的態(tài)度上，采用嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防以防止人類活動(dòng)的不確定性造成海洋環(huán)境問題，還是在相關(guān)活動(dòng)中我們必須有預(yù)防海洋環(huán)境問題產(chǎn)生的態(tài)度，這是“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)立法中面臨的第三個(gè)難題。

預(yù)防原則是環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則。2014年新《環(huán)境保護(hù)法》第5條第一次以法定形式將預(yù)防原則作為環(huán)境法基本原則予以確認(rèn)，海洋環(huán)境保護(hù)亦當(dāng)遵循此項(xiàng)原則。關(guān)于預(yù)防原則有不同的闡釋，其基本要義在于“承認(rèn)防患于未然的重要性和在損害發(fā)生之前采取措施的必要性”，這一點(diǎn)在海洋環(huán)境保護(hù)立法中應(yīng)予以貫徹，但這只是預(yù)防原則的第一層含義?！皬膰鴥?nèi)外的環(huán)境立法實(shí)踐分析，預(yù)防原則應(yīng)當(dāng)保護(hù)兩層含義：一是運(yùn)用已有的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)開發(fā)和利用環(huán)境行為帶來的可能的環(huán)境危害事前采取措施以避免危害的產(chǎn)生；二是在科學(xué)不確定性的條件下，基于現(xiàn)有的科學(xué)知識(shí)去評(píng)價(jià)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，即對(duì)開發(fā)和利用環(huán)境行為可能帶來的尚未明確或者無法具體確定的環(huán)境危害進(jìn)行事前預(yù)測(cè)、分析和評(píng)價(jià)，促使開發(fā)決策避免這種可能造成的環(huán)境危害及其風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)?！彪m然國家開始重視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，環(huán)境法學(xué)界將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為重要的課題予以研究，但是從我國《新環(huán)境保護(hù)》所確立的各項(xiàng)制度和措施看，預(yù)防原則針對(duì)的是“可能的環(huán)境危害”而非“風(fēng)險(xiǎn)”，其內(nèi)涵和外延并未包含“風(fēng)險(xiǎn)防范”的意思在內(nèi)。

海底區(qū)域開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)立法原則為傳統(tǒng)預(yù)防原則即第一層面的預(yù)防原則而非風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。此種原則確立即符合國內(nèi)環(huán)境立法的原則規(guī)定，亦符合國際和其他國家國內(nèi)相關(guān)立法的立法趨勢(shì)。比如英國規(guī)定頒發(fā)許可證時(shí)應(yīng)保護(hù)“海洋動(dòng)物、植物、其他生物及其棲息地或產(chǎn)地”不受活動(dòng)的有害影響，但是其對(duì)保護(hù)做了限定，將保護(hù)限定在“限于合理可行”，即合理可行的保護(hù)。所謂合理可行應(yīng)為人類可預(yù)期的，這與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則所說的基于“不確定性”風(fēng)險(xiǎn)有較大的差異。

4.關(guān)于具體“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)制度的選擇問題

“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)制度作為海洋法的組成部分具有海洋活動(dòng)的一般屬性，同時(shí)又具有環(huán)境保護(hù)立法的一般屬性，因此海底區(qū)域開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)立法既有特殊性又具一般性，如何選擇具體的“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)制度這是面臨的第四個(gè)難題。

海底區(qū)域位于深藍(lán)大洋的底部，亦屬海洋部分。為了規(guī)范人類對(duì)海洋的行為國際社會(huì)已經(jīng)形成了現(xiàn)有的海洋法法律框架，大部分主權(quán)國家亦有自己的海洋環(huán)境保護(hù)法。我國已經(jīng)制定了專門的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，除此之外還制定了本國管轄海區(qū)大洋礦產(chǎn)資源開發(fā)的法律、細(xì)則和條例，包括《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》等，根據(jù)這些法律、細(xì)則、條例已經(jīng)確立了一系列具體的海洋環(huán)境保護(hù)制度。具體制度包括：環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污收費(fèi)制度、環(huán)境事故應(yīng)急制度、排污總量控制制度、環(huán)境事故應(yīng)急計(jì)劃制度、限期治理制度等。我國專項(xiàng)立法中環(huán)境保護(hù)立法既要考慮現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法律制度的沿用性，同時(shí)兼顧海底區(qū)域開發(fā)中環(huán)境保護(hù)立法的特殊性。首先，根據(jù)前文分析域外立法實(shí)踐中已經(jīng)確立了環(huán)境事故計(jì)劃報(bào)告制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境基線制度、限制排污制度、現(xiàn)場檢查制度，這些應(yīng)在我國海底區(qū)域開發(fā)環(huán)境保護(hù)立法中予以確立，但是這些制度應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的實(shí)際情況和管理局三規(guī)章所要求的最佳環(huán)境做法和預(yù)防做法予以調(diào)整。其次，構(gòu)建海底區(qū)域開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)法律制度必須借鑒參考現(xiàn)有的海洋環(huán)境保護(hù)法律制度。第三，按照《公約》和國際海底管理局相關(guān)規(guī)章可以發(fā)現(xiàn)區(qū)域開發(fā)活動(dòng)主要指三類：探礦、勘探和開發(fā)，這三類活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的影響程度不同，因此具體制度設(shè)計(jì)應(yīng)圍繞三類活動(dòng)有不同側(cè)重點(diǎn)。

5.關(guān)于“區(qū)域”海洋環(huán)境保護(hù)制度與其他“區(qū)域”制度的關(guān)系問題

除了環(huán)境保護(hù)制度之外還有多項(xiàng)“區(qū)域”基本法律制度，如何處理好環(huán)境保護(hù)制度與其他制度之間的關(guān)系是“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)立法面臨的第五大難題。早在2013年海底資源勘探開發(fā)專項(xiàng)立法已經(jīng)被列入全國人大二類立法計(jì)劃，專項(xiàng)立法工作的核心圍繞相應(yīng)的制度構(gòu)建展開，重點(diǎn)是通過立法確立海底區(qū)域開發(fā)中的基本法律制度。根據(jù)《公約》、管理局相關(guān)規(guī)定和其他國家相關(guān)的立法可以看出海底區(qū)域開發(fā)立法主要涉及六大制度：許可證制度、環(huán)境保護(hù)制度、締約國擔(dān)保制度、安全保障制度、執(zhí)法監(jiān)督制度和法律責(zé)任制度。環(huán)境保護(hù)制度是六大基本法律制度之一，與其他制度不同的是該制度實(shí)際上內(nèi)含多項(xiàng)更具體的環(huán)境保護(hù)制度，所以該項(xiàng)制度實(shí)際上是一類制度，可以說是環(huán)境保護(hù)類制度。

環(huán)境保護(hù)類制度與擔(dān)保制度、許可證制度有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，有些具體的環(huán)境保護(hù)制度要結(jié)合這兩項(xiàng)制度適用?？疾炱渌麌伊⒎▽?shí)踐，具體情形之一是可以將環(huán)境保護(hù)制度結(jié)合許可制度予以適用，參考英國、美國等國家的做法將環(huán)境保護(hù)作為獲得許可證的必要條件，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為獲得許可證的前提，規(guī)定在頒發(fā)勘探、開發(fā)許可證時(shí)應(yīng)考慮對(duì)環(huán)境的影響評(píng)價(jià)，許可證應(yīng)有為減少環(huán)境損害將采取必要或適宜措施的條款?？梢栽谠S可制度規(guī)定要求提供必要環(huán)境資料作為申請(qǐng)書的必要內(nèi)容，同時(shí)將行為是否會(huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生重大影響的預(yù)測(cè)作為是否予以頒發(fā)及轉(zhuǎn)讓許可證的前提。具體情形之二是將環(huán)境保護(hù)制度與擔(dān)保制度結(jié)合適用，比如斐濟(jì)將環(huán)境影響報(bào)告制度結(jié)合擔(dān)保申請(qǐng)制度予以實(shí)施，庫克群島資金確立了擔(dān)保制度以保證持證人支付履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)之費(fèi)用。

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