文/葉貴仁 李夢(mèng)莎

?

地方政府上下級(jí)聯(lián)動(dòng)中的政策試驗(yàn)
——以順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革為例

文/葉貴仁 李夢(mèng)莎

摘要：改革開放以來，中國各地政府普遍采用的一個(gè)方法是通過政策試驗(yàn)探索改革經(jīng)驗(yàn)，待經(jīng)驗(yàn)成熟后再逐步推廣。既有的研究都關(guān)注了政策試驗(yàn)的實(shí)現(xiàn)路徑，但缺乏對(duì)政策試驗(yàn)的主體及其作用的深入研究。以順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革為例，運(yùn)用政策理論分析順德改革的過程，可以發(fā)現(xiàn)：第一，在適用領(lǐng)域上，政策試驗(yàn)并非僅適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，同樣也適用于行政領(lǐng)域；第二，需要關(guān)注縱向上不同層次、橫向上不同地區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)的異同。可以說，順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革作為一個(gè)整體，其動(dòng)力來源于不同層級(jí)政府行為匯成的合力。

關(guān)鍵詞：地方政府；簡政強(qiáng)鎮(zhèn)；政策試驗(yàn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革 ；政策試點(diǎn)

選擇順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革為個(gè)案研究有三個(gè)方面的考慮：一是順德個(gè)案的完整性。順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革自2009年發(fā)起至今，經(jīng)過了改革議程的發(fā)起、政策方案的確立及試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的推廣三個(gè)階段，完整地呈現(xiàn)了政策試驗(yàn)的全過程。二是筆者在調(diào)研中獲得了大量一手資料。2012年5月以來，筆者全程參與了順德區(qū)政府組織的鎮(zhèn)（街）領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)改革意見座談會(huì)，還對(duì)部分鎮(zhèn)（街）領(lǐng)導(dǎo)及鎮(zhèn)級(jí)決策咨詢委員會(huì)的成員進(jìn)行了深入訪談，獲得了大量正式文件無法獲得的信息。三是順德個(gè)案的典型性。2010年以來，簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革成為大勢(shì)所趨，它包含縱向政府間權(quán)力關(guān)系的扁平化和公共服務(wù)重心下移的雙重行為。

本文以順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革為例，運(yùn)用政策試驗(yàn)理論分析了地方行政體制改革的過程，并根據(jù)行為主體不同劃分為三個(gè)階段。本研究提供了一個(gè)上下級(jí)政府通力合作推動(dòng)改革進(jìn)程的個(gè)案，并提供了相應(yīng)的證據(jù)鏈條。

一　政策試驗(yàn)的內(nèi)涵、變遷及其障礙

政策試驗(yàn)在中國是一個(gè)普遍的現(xiàn)象，有關(guān)的研究相當(dāng)寬泛，但缺乏更深入的考察。筆者對(duì)現(xiàn)有的文獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)，發(fā)現(xiàn)這些研究集中在以下三個(gè)方面：

一是對(duì)政策試驗(yàn)的概念界定，包括政策試驗(yàn)的過程、環(huán)節(jié)及功能的歸納。中國的政策試驗(yàn)與西方的政策過程不同，其獨(dú)特性在于不通過立法，試點(diǎn)先行。傳統(tǒng)的政策制定程序是政策分析、系統(tǒng)表述和制定法律， 然后才是執(zhí)行政策階段；而政策試驗(yàn)的步驟是先在執(zhí)行政策過程中進(jìn)行政策創(chuàng)新，之后才起草正式的法律條文或規(guī)章。[2]周望試圖對(duì)中國政策試驗(yàn)做一個(gè)理論建構(gòu)，他將政策試驗(yàn)劃分為立法試驗(yàn)、試驗(yàn)區(qū)與試點(diǎn)，在一系列的步驟中，試驗(yàn)單位的選擇是其核心要素，并認(rèn)為政策試驗(yàn)的功能包括先行先試的示范效應(yīng)和制度創(chuàng)新的輻射效應(yīng)。[3]韓博天將中國政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中經(jīng)常運(yùn)用一種“試點(diǎn)”的方法解釋為“分級(jí)式政策試驗(yàn)”。他認(rèn)為中國不同尋常的政策制定方法是一種“有遠(yuǎn)見的反復(fù)試驗(yàn)”，可能會(huì)成為中國巨大的優(yōu)勢(shì)。[4]值得注意的是，政策試驗(yàn)不是隨意、放任自流的，其目的是通過不斷探索和試驗(yàn)新政策工具，尋求解決問題的方案。

二是對(duì)政策試驗(yàn)的源起和得以延續(xù)至今的原因分析。政策試驗(yàn)因契合中國國情成為政府治理的手段之一，即中國的地理空間和人口規(guī)模龐大，國家治理負(fù)荷沉重。為化解治理困境，中央政府只能依靠中層和基層政府來承擔(dān)其管理責(zé)任。[5]但是中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)在一定程度上具有緊張性和不兼容性；在權(quán)威體制中，這一矛盾無法得到根本解決，只能在動(dòng)態(tài)中尋找某種暫時(shí)的平衡點(diǎn)。[6]

三是政策試驗(yàn)在操作過程中的障礙。有學(xué)者提出了制度變量演進(jìn)的馬爾科夫過程和含有糾偏因子的隨機(jī)過程假說，說明了漸進(jìn)式改革路徑的不穩(wěn)定性和階段性發(fā)散。他們認(rèn)為這種改革方式付出了巨大的代價(jià)，目前已經(jīng)不合時(shí)宜。[7]有學(xué)者認(rèn)為改革試點(diǎn)存在變異，主要表現(xiàn)為：試點(diǎn)變異為爭奪政策優(yōu)惠的工具，容易成為政績工程以及試點(diǎn)的選擇容易受領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志支配。[8]然而，以上學(xué)者僅僅就方法論本身提出質(zhì)疑，卻忽略了該方法運(yùn)用的環(huán)境。在中國等級(jí)復(fù)雜的官僚架構(gòu)下，由于缺乏更高層級(jí)的政治支持以及其他地區(qū)的跟進(jìn)和學(xué)習(xí)，改革方案可能會(huì)與現(xiàn)行制度產(chǎn)生矛盾，以至于改革被迫回到原來的軌道上去，即改革的“孤島現(xiàn)象”。[9]

總的來說，政策試驗(yàn)是一個(gè)可對(duì)政策過程的始末加以跟蹤的理論視角。它涵蓋了一項(xiàng)政策的完整過程，前人研究把政策試驗(yàn)作為一個(gè)“自變量”，用它來解釋中國地方經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的來龍去脈，卻忽視了改革過程的復(fù)雜性，上下級(jí)政府立場的差異性，以及改革過程各個(gè)環(huán)節(jié)之間的內(nèi)在聯(lián)系。本文基于2009年以來順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革的實(shí)證研究，試圖剖析地方改革過程中的主要參與者及其作用。政策試驗(yàn)被視為一個(gè)“因變量”，探討到底是哪些因素影響了這一過程，政策試驗(yàn)行為的內(nèi)在邏輯是什么。

二　從試點(diǎn)到推廣：順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革歷程

2013年黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面正確履行政府職能的論述中，明確指出要進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革。要直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。2014年國務(wù)院工作報(bào)告直接提出改革是政府工作的首要任務(wù)，列在改革清單第一位的就是深入推進(jìn)行政體制改革。其具體部署中提出要再取消和下放行政審批事項(xiàng)200項(xiàng)以上?？梢钥闯觯l(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路不再局限于機(jī)構(gòu)的重組與合并，而是深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能界定，具體到各部門的權(quán)力清單。

2009年以來順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革的核心思路是：簡政，優(yōu)化鎮(zhèn)級(jí)外部治理結(jié)構(gòu)，即政府放權(quán)給社會(huì)，增強(qiáng)社會(huì)活力；強(qiáng)鎮(zhèn)，優(yōu)化與調(diào)整鎮(zhèn)級(jí)內(nèi)部治理機(jī)制。這一改革理順了鎮(zhèn)級(jí)行政體制的內(nèi)部關(guān)系，為后續(xù)的綜合改革打下了良好的基礎(chǔ)。2010年下半年開始，順德改革不斷突破現(xiàn)有的體制和機(jī)制，其推廣范圍不斷擴(kuò)大。因此，有必要了解順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革是通過何種改革方式得以有效推進(jìn)，其具體階段是什么？已有的理論都將政策試驗(yàn)分為兩個(gè)階段，韓博天將其分為“試點(diǎn)”和“推廣”兩個(gè)階段，周望用“先試先行”和“由點(diǎn)到面”歸納政策試驗(yàn)前后兩個(gè)階段。大部分學(xué)者認(rèn)為政策成功或政策夭折即意味著政策結(jié)束，其實(shí)不然，政策試驗(yàn)的核心在于不斷試探、不斷調(diào)整。整個(gè)順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革歷程可分為三個(gè)階段：

第一階段，政策試驗(yàn)的前期準(zhǔn)備，包括試點(diǎn)的選擇和籌備。在這一階段，覆蓋面僅限于“點(diǎn)”。每個(gè)地區(qū)選擇一到兩個(gè)點(diǎn)來重點(diǎn)打造，比如，順德區(qū)選擇容桂街道為試點(diǎn)。2009年8月順德區(qū)改革方案組到10個(gè)鎮(zhèn)（街）調(diào)研后，向上級(jí)匯報(bào)了鎮(zhèn)（街）現(xiàn)有體制的不適宜并提出改革要求。8月17日，廣東省委、省政府作出同意試點(diǎn)改革的批復(fù)。得到上級(jí)認(rèn)可后，9月28日順德聯(lián)合工作小組初步制訂出容桂試點(diǎn)工作方案。為確保順德改革試點(diǎn)工作順利推進(jìn)，順德區(qū)委、區(qū)政府與街道黨工委、辦事處專門成立了試點(diǎn)工作小組。佛山市委書記林元和親自到順德指導(dǎo)工作，區(qū)委書記劉海部署工作，區(qū)委常委、街道黨工委書記列海堅(jiān)負(fù)責(zé)前期準(zhǔn)備工作。11月9日，順德區(qū)開展改革試點(diǎn)工作動(dòng)員大會(huì)，區(qū)委書記劉海和街道黨工委書記列海堅(jiān)發(fā)表講話，強(qiáng)調(diào)順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革的重要性。順德改革試點(diǎn)以其獨(dú)特的改革方式一下子匯集了市、區(qū)、街道各級(jí)“一把手”的參與，上下級(jí)政府通力合作，將此視作“重點(diǎn)項(xiàng)目”來打造。

第二階段，試點(diǎn)范圍的推廣。即以試點(diǎn)為樣本，該地區(qū)其他地方被要求模仿其做法，改革能否推廣成功極大程度上取決于這一階段的推廣成效如何。然而，整個(gè)試驗(yàn)容易變形和走樣的地方也發(fā)生在這一階段，原因有二：一是忽略各地方的實(shí)際差異，試點(diǎn)推廣中采取的“一刀切”的做法往往使改革流于形式。二是試點(diǎn)往往選擇條件較好的地區(qū)，再加上各級(jí)政府的集中打造，試點(diǎn)很容易獲得成功，如果被推廣地區(qū)不具備這些優(yōu)勢(shì)，推廣效果自然不好。2010年7月，順德以“容桂經(jīng)驗(yàn)”為范本在該區(qū)10個(gè)鎮(zhèn)（街）全面推廣簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革。鑒于“容桂經(jīng)驗(yàn)”在各地推廣的成功，11月，省委、省政府明確提出要在全省25個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）推廣順德經(jīng)驗(yàn)。

第三階段，政策試驗(yàn)的調(diào)整和進(jìn)一步深化，當(dāng)政策在推廣階段效果不太好時(shí)，自然要對(duì)原政策加以調(diào)整，以適應(yīng)不同地方改革的實(shí)際情況。隨著試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的成熟和試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，2011年7月，廣東省政府發(fā)布了改革方案試行的正式文本。2012年6月和7月，省政府分別公布兩批行政審批制度改革事項(xiàng)的目錄，標(biāo)志著全省簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革的初步完成。但順德改革并沒有止步于此，2013年3月，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃從全國層面明確了城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，其中不少思路與順德經(jīng)驗(yàn)相契合。2014年7月國家發(fā)改委更是直接提出“鎮(zhèn)改市”的模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革有了跨越式的發(fā)展。從改革的發(fā)展階段來看，順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革過程大體可按時(shí)序劃分為以下三個(gè)階段，具體內(nèi)容如表1所示。

三　政策主體在順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革過程中的作用

順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革包涵了改革議程的發(fā)起機(jī)制、政策方案的設(shè)立機(jī)制及試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的推廣機(jī)制。每一個(gè)環(huán)節(jié)，相應(yīng)的政策內(nèi)容和參與主體是不同的，但是都有著內(nèi)在的聯(lián)系，并且在一定程度上可以相互轉(zhuǎn)換，關(guān)鍵要素分別如表2所示。

（一）改革議程的發(fā)起：廣東省政府的定位指導(dǎo)

表1　順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革的三個(gè)階段

表2　政策試驗(yàn)過程中的地方政府行為

政策試驗(yàn)的發(fā)起離不開地方領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可及推動(dòng)，一項(xiàng)具體的改革議程能否進(jìn)入省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的視野往往基于對(duì)某項(xiàng)改革重要性的判斷，當(dāng)他們認(rèn)為這項(xiàng)改革不重要、或者無法產(chǎn)生足夠的關(guān)注度和效果時(shí)，后續(xù)的改革議程往往被擱置起來。廣東省政府針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)所面臨的行政體制困境，主動(dòng)探求解決方案，選擇了順德作為改革試驗(yàn)田。

2009年省級(jí)政府作為改革議程的發(fā)起主體，開啟了順德改革之門。從2009年開啟的富縣強(qiáng)鎮(zhèn)改革到2010年推動(dòng)簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革的六個(gè)試點(diǎn)， 2011年深化簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革，2012年試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在全省的推廣，廣東省政府一直是整個(gè)改革背后的強(qiáng)力推手。2007年12月，汪洋新任廣東省委書記，之后的五年內(nèi)六次到順德調(diào)研。在順德改革的每一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，都給予了高度的關(guān)注和強(qiáng)有力的支持，明確要求順德“允許改革失敗，不允許不改革”。2009年汪洋直接推動(dòng)容桂簡政強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)改革，2012年明確指出在全省范圍內(nèi)推廣順德改革經(jīng)驗(yàn)，要大力推進(jìn)以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政體制改革。作為順德改革的推動(dòng)者，汪洋非常重視“順德經(jīng)驗(yàn)”，并多次聽取地方領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)改革進(jìn)展情況的報(bào)告；也寄希望于順德能夠產(chǎn)生好的改革經(jīng)驗(yàn)然后全省推廣。從后續(xù)全省推廣的縣級(jí)改革、大部制改革、行政審批制度改革都可以看到順德改革的“影子”。

2015年5月12日，廣東省省長朱小丹明確要求把簡政放權(quán)、放管結(jié)合作為全面深化改革的牛鼻子來抓，著重做好行政審批制度改革、投資項(xiàng)目審批制度改革、職業(yè)資格管理制度改革、收費(fèi)管理制度改革、商事制度改革、民生社會(huì)事業(yè)改革等六項(xiàng)改革，從全省的層面推動(dòng)改革不斷深化。其中，行政審批制度改革取得較大成效，2015年廣東省取消和下放的行政審批事項(xiàng)69項(xiàng)，并制定和公布了省市縣三級(jí)行政審批事項(xiàng)通用目錄；公開了46個(gè)省直單位694項(xiàng)行政審批事項(xiàng)清單和首批11個(gè)省直部門權(quán)責(zé)清單，開展省市縣縱向權(quán)責(zé)清單試點(diǎn)、政府公共資源公共配置等改革。

（二）政策方案的設(shè)立：順德區(qū)政府的具體執(zhí)行

改革議程的發(fā)起僅是整個(gè)政策過程的開端，而只有通過政策方案的設(shè)立才能真正將改革落到實(shí)處。2009年至2010年，在省政府的支持下，順德區(qū)政府主動(dòng)吸收社會(huì)各界及相應(yīng)地方政府的改革經(jīng)驗(yàn)，并不斷完善了簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革方案的細(xì)節(jié)，在全區(qū)范圍內(nèi)達(dá)成改革共識(shí)，并爭取到民眾的支持。在這一階段，順德區(qū)政府起到了主導(dǎo)作用。

第一，改革必須設(shè)立一個(gè)好的方案。順德區(qū)政府對(duì)于鎮(zhèn)級(jí)體制如何改革的思路不是憑空臆造的，其試點(diǎn)方案的設(shè)計(jì)也非閉門造車，而是在廣泛吸納各方建議的前提下，借鑒和學(xué)習(xí)了其它地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。為提高改革方案的合理性，試點(diǎn)工作小組召開了各類專題座談會(huì)并到先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。一方面，廣泛吸納利益相關(guān)方及專業(yè)人士的意見，組織各行政事業(yè)單位、雙管垂直單位、社區(qū)（村）和工商企業(yè)代表、科技人員代表召開座談會(huì)。此外，還到國內(nèi)高校和研究機(jī)構(gòu)征詢專家、學(xué)者們的意見和建議。另一方面，直接向改革同行學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。如到浙江蕭山、紹興等地學(xué)習(xí)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的經(jīng)驗(yàn)；針對(duì)社區(qū)（村）的改革，到香港大埔學(xué)習(xí)社區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)；為改革政府聘員制度，到南海區(qū)獅山鎮(zhèn)取經(jīng)，以及到東莞、深圳等地考察社區(qū)政務(wù)工作站的運(yùn)行情況等。

第二，方案的設(shè)立必須于法有據(jù)。必須獲得省級(jí)政府的合法性支持，才能夠在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行探索。隨著順德改革的復(fù)雜程度加深，改革進(jìn)入深水區(qū)，更加需要省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持，以便開展后續(xù)配套改革。順德區(qū)領(lǐng)導(dǎo)在2011年和2012年兩次向廣東省領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)改革情況，希望為改革營造更好的環(huán)境。例如，希望深化落實(shí)省直管縣改革，賦予順德綜合改革試驗(yàn)區(qū)自治權(quán)限，制度性地解決順德改革面臨的權(quán)限不足、法律瓶頸、管理層級(jí)多等問題；支持順德探索建立科學(xué)發(fā)展考核指標(biāo)體系，明確順德可根據(jù)改革和發(fā)展實(shí)際需要制定發(fā)展目標(biāo)和工作指標(biāo)，并匯報(bào)省里批準(zhǔn)執(zhí)行；幫助順德建立與香港溝通的渠道，學(xué)習(xí)香港在社會(huì)管理方面的經(jīng)驗(yàn)。

第三，克服改革內(nèi)在的阻力。盡管順德區(qū)政府獲得了廣東省政府自上而下的支持，但在實(shí)際的改革操作中，由于“容易改的都改了，剩下的都是硬骨頭”，仍然會(huì)由于鎮(zhèn)級(jí)既得利益的阻力而難以真正地實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。順德區(qū)政府制定的簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革方案只是停留在較為初級(jí)的部門人員和機(jī)構(gòu)合并上，未涉及區(qū)、鎮(zhèn)職能的明確分工。改革過程還有區(qū)、鎮(zhèn)之間的利益博弈，需要改革者把握好“度”，實(shí)現(xiàn)區(qū)、鎮(zhèn)職能的有機(jī)銜接。為了解決區(qū)鎮(zhèn)之間的利益紛爭、規(guī)范上下級(jí)關(guān)系，2013年順德區(qū)分別進(jìn)行了鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政體制、鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的后續(xù)改革。2014年5月，《中共順德區(qū)委順德區(qū)人民政府關(guān)于推進(jìn)區(qū)、鎮(zhèn)（街道）政府職責(zé)異構(gòu)提升行政效能的工作意見》（順發(fā)[2014]9號(hào)）在總結(jié)簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)區(qū)、鎮(zhèn)（街）職責(zé)異構(gòu)，科學(xué)合理配置兩級(jí)職責(zé)和事權(quán)。以上舉措從根本上創(chuàng)新了地方治理的機(jī)制，提升了地方治理能力。

（三）試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的推廣：其他縣、鎮(zhèn)的跟進(jìn)模仿

政策方案設(shè)立之后，后續(xù)的關(guān)鍵就在于如何動(dòng)員更多的地方政府吸納、接受經(jīng)驗(yàn)并推廣。核心要義是省級(jí)決策者提出具體方案，努力爭取更多地方政府的支持，試點(diǎn)的成功與否高度依賴于后續(xù)的推廣程度。對(duì)于省級(jí)政府而言，需要保持足夠的注意力，并通過持續(xù)的關(guān)注來切實(shí)解決改革面臨的困境和實(shí)際難題，來證明改革確實(shí)發(fā)揮了作用，產(chǎn)生了效果。2010 年11月順德經(jīng)驗(yàn)在全省25個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）推廣，而簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革經(jīng)驗(yàn)也得以同步推進(jìn)。

中國的公共政策實(shí)踐表明，政策創(chuàng)新性活動(dòng)具有近鄰效應(yīng)。即鄰近區(qū)域、城市間政府信息交流頻繁，容易獲得政策創(chuàng)新的信息，加上不同的地方政府在提供公共物品和服務(wù)中具有競爭關(guān)系，進(jìn)而驅(qū)使相鄰區(qū)域和城市政府傾向于積極采取政策跟蹤和政策學(xué)習(xí)的方式，由此客觀上推動(dòng)了公共政策擴(kuò)散。[10]

近年來，筆者在訪談中發(fā)現(xiàn)，廣東省的許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)也加快了順德經(jīng)驗(yàn)的推廣：第一，設(shè)置鎮(zhèn)級(jí)大部門，整合機(jī)構(gòu)和職能，將鎮(zhèn)級(jí)負(fù)責(zé)對(duì)外管理、審批、執(zhí)法的機(jī)構(gòu)改稱為“局”，并賦予相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。第二，向鎮(zhèn)級(jí)下放權(quán)力。鎮(zhèn)級(jí)在許多領(lǐng)域承接了上級(jí)政府下放的行政審批、行政執(zhí)法和公共服務(wù)事項(xiàng)，鎮(zhèn)級(jí)在市場監(jiān)管、社會(huì)管理、民生事業(yè)等方面享有了縣級(jí)權(quán)限。對(duì)于廣東省其它地方的學(xué)習(xí)者而言，如果能從推廣順德經(jīng)驗(yàn)中獲得收益，他們將保持改革的熱情。但問題的關(guān)鍵是，當(dāng)改革面臨阻力或者收效甚微時(shí)，應(yīng)該如何行為。眾多地方學(xué)習(xí)者的行為無形中對(duì)順德改革起到了支持抑或反對(duì)（表面敷衍）的作用，當(dāng)他們表面敷衍順德改革時(shí)，政策試驗(yàn)將無法真正推廣；而當(dāng)他們真正支持改革并且付諸實(shí)踐時(shí)，順德經(jīng)驗(yàn)將逐步深入推廣下去，最終進(jìn)入“頂層設(shè)計(jì)”的視野。

四　總結(jié)和討論

本研究提供了一個(gè)上下級(jí)政府通力合作推動(dòng)改革進(jìn)程的個(gè)案，并提供了相應(yīng)的證據(jù)鏈條。雖然說中央集權(quán)的體制決定了改革的控制權(quán)由中央政府掌握，但自上而下全面改革的阻力也較大。為此，采取政策試驗(yàn)的方法，小范圍的試點(diǎn)改革可以分散政策風(fēng)險(xiǎn)；地方政府可以通過試點(diǎn)獲得一定程度的權(quán)力運(yùn)作空間，有利于促進(jìn)地方治理的制度創(chuàng)新，激發(fā)創(chuàng)造性，在分散改革風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)又契合了當(dāng)?shù)氐奶厥庑浴ｍ樀潞喺?qiáng)鎮(zhèn)改革的順利推進(jìn)，離不開相應(yīng)的組織基礎(chǔ)?；诳茖又贫鹊谋尘?，本文詳細(xì)勾勒出各級(jí)政府主體在一項(xiàng)政策試驗(yàn)中的行為及其在此過程中發(fā)揮的具體作用。區(qū)別于從組織視角對(duì)政策問題的分析，本文深入到科層組織中各個(gè)主體的具體行為，并認(rèn)為試點(diǎn)的動(dòng)力來源于改革中不同層級(jí)政府主體行為匯成的改革合力。深入剖析順德改革過程，對(duì)中國普遍存在的地方政府自下而上探索改革經(jīng)驗(yàn)的邏輯作出解釋，同時(shí)也為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革提供一個(gè)典型示范。除此之外，以下三點(diǎn)發(fā)現(xiàn)值得關(guān)注：

第一，政策試驗(yàn)并非僅適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，同樣也適用于行政領(lǐng)域。順德個(gè)案表明，政策試驗(yàn)對(duì)鎮(zhèn)級(jí)地方政府的改革具有一定的解釋力。按照對(duì)政策試點(diǎn)啟動(dòng)機(jī)制的分類，順德改革可以歸為相應(yīng)的“追認(rèn)”模式，即中央政府并未強(qiáng)制要求地方政府開展強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，但是廣東省結(jié)合自身情況主動(dòng)推動(dòng)了改革，當(dāng)改革取得一定成果之后，中央及時(shí)在全國范圍內(nèi)推廣了其改革經(jīng)驗(yàn)。

第二，需要關(guān)注縱向上不同層次、橫向上不同地區(qū)政策試驗(yàn)的異同。作為一項(xiàng)“政策試驗(yàn)”，改革過程中上級(jí)政府（省、市政府，尤其是省級(jí)政府）和下級(jí)政府（順德區(qū)政府）發(fā)揮各自主動(dòng)性和優(yōu)勢(shì)。上下級(jí)政府間的互動(dòng)打破了權(quán)威體制與有效治理之間的困境，在一定程度上“先行先試”推動(dòng)了改革。當(dāng)改革“試點(diǎn)”已經(jīng)比較成熟，而且具有潛在的推廣價(jià)值時(shí)，相應(yīng)的局部改革經(jīng)驗(yàn)將會(huì)逐步擴(kuò)大，就不能僅僅站在“試點(diǎn)”的立場思考問題，還要考慮縱向不同層級(jí)推廣的深度和橫向不同地區(qū)推廣的范圍，從整體上思考相應(yīng)政策設(shè)計(jì)的完整性。中央應(yīng)鼓勵(lì)地方政府大膽探索，加強(qiáng)重大改革試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全面推廣成熟的模式。把“自上而下”和“自下而上”的改革動(dòng)力相結(jié)合，上下聯(lián)動(dòng)，避免出現(xiàn)“下改上不改”的尷尬，下級(jí)政府的“政策試驗(yàn)”同上級(jí)政府的“制度設(shè)計(jì)”要相互配合。制度設(shè)計(jì)可以給出鎮(zhèn)級(jí)體制改革的總目標(biāo)、原則性要求和改革方向，但是更應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)通過縣級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)政府的改革實(shí)踐來檢驗(yàn)制度設(shè)計(jì)的合理與否。

第三，政策試驗(yàn)不僅包含“試點(diǎn)”和“推廣”兩個(gè)階段，還包括試驗(yàn)的

調(diào)整階段。只有將“調(diào)整”納入政策試驗(yàn)的框架內(nèi)，才能真正體現(xiàn)“試驗(yàn)”這一詞的核心要義，以及政策試驗(yàn)這一理論的完整性。一個(gè)科學(xué)的解釋框架應(yīng)當(dāng)囊括被觀察對(duì)象（想要解釋的變量）的全過程。政策試驗(yàn)就是這樣一個(gè)理論框架，它包括了改革試點(diǎn)工作，即選擇試點(diǎn)和打造典型樣本；政策推廣工作，即所在地區(qū)其他地方對(duì)試點(diǎn)樣本的模仿和學(xué)習(xí)；政策調(diào)整工作，即對(duì)原政策的調(diào)整和深化。

注釋：

[1]薛瀾、林澤梁：《公共政策過程中的三種視角及其對(duì)中國政策研究的啟示》，《中國行政管理》2013年第5期。

[2]韓博天：《通過試驗(yàn)制定政策：中國獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)》，《當(dāng)代中國史研究》2010年第3期。

[3]周望：《中國政策試驗(yàn)初探：類型、過程與功能》，《理論與現(xiàn)代化》2011年第3期。

[4]韓博天：《中國經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級(jí)式政策試驗(yàn)》，《開放時(shí)代》2008年第5期。

[5]周雪光：《國家治理規(guī)模及其負(fù)荷成本的思考》，《吉林大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第1期。

[6]周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。

[7]王曦、舒元：《摸著石頭過河：理論反思》，《世界經(jīng)濟(jì)》2011年第11期。

[8]楊雪冬：《改革試點(diǎn)的變異》，《發(fā)現(xiàn)》2014年第1期。

[9]李芝蘭、梁雨晴：《地方政府行政改革何以持續(xù)——廣東順德個(gè)案探析和啟示》，《學(xué)術(shù)研究》2012第11期。

[10]樊綱、胡永泰：《“平行推進(jìn)”而不是“循序漸進(jìn)”：關(guān)于體制轉(zhuǎn)軌最優(yōu)路徑的理論與改革》，《開放時(shí)代》2009年第7期。

責(zé)任編輯 余 茜

公共政策的研究可以歸為兩大類：一是將政策視為自變量，分析政策可能產(chǎn)生的結(jié)果及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域造成的影響。在這類研究中，研究者為更科學(xué)地設(shè)計(jì)政策和預(yù)測政策結(jié)果，往往將信息不對(duì)稱、競爭和壟斷、外部性等概念引入分析模型；另一類是將政策視為因變量，深入剖析政策的發(fā)起機(jī)制、議程設(shè)置和方案選擇的詳細(xì)過程以及過程中各方的主動(dòng)行為，分析影響政策運(yùn)行的結(jié)構(gòu)性因素。[1]實(shí)際上，越來越多的研究聚焦于如何從多個(gè)政策方案中做出正確的選擇，為決策者提供理論指導(dǎo)，而同樣作為政策研究重要部分的第二類研究卻被忽視。本研究試圖以順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革作為研究對(duì)象，深入剖析作為因變量的政策試驗(yàn)是如何運(yùn)行的。

作者簡介：葉貴仁，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，廣州市，516400；李夢(mèng)莎，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，廣州市，516400。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化背景下的社會(huì)穩(wěn)定體系建設(shè)研究”（13&ZD041）；國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“我國地方政府簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革模式跟蹤研究”（11CGL076）；華南理工大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助：國家新型城鎮(zhèn)化背景下的廣東省簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革經(jīng)驗(yàn)研究（2015GD01）；華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院PASS項(xiàng)目“‘鎮(zhèn)級(jí)市’改革的中國經(jīng)驗(yàn)研究”

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0138（2016）03-0075-07