推動基層公務卡改革的思考

楊愛民

摘 要：為進一步深化國庫集中支付制度改革"規(guī)范預算單位財政授權支付業(yè)務"提高公務支出透明度，預算單位執(zhí)行公務卡結(jié)算制度已勢在必行，尤其本身的意義和價值，并且得到了部分的印證。不過，同時也出現(xiàn)了系列需要糾偏或者彌補的問題，有鑒于此，本文概述基層推進公務卡改革的現(xiàn)實意義，分析基層公務卡改革過程中涌現(xiàn)出的主要問題，探索推動基層公務卡改革的思路。

關鍵詞：公務卡改革 基層 全覆蓋

一、基層推進公務卡改革的現(xiàn)實意義

公務卡改革實際上是將公務卡納入財政資金支付及結(jié)算過程中的一種行動，具體來說就是特定銀行開始有一定授信額度的信用卡，行政事業(yè)單位相關人員持卡應對系列公務合規(guī)活動的消費，對應單位在特定期限內(nèi)根據(jù)消費支出情況報銷還款。在國內(nèi)公務卡改革啟動于2007年，一開始有試點的味道，五年后也就是2012年，開始在國內(nèi)全面推廣普及。

公務卡改革之所以出現(xiàn)并不斷推薦，背后隱含的是其基于時代發(fā)展的系列優(yōu)勢及利好，通俗的說就是有相當強的現(xiàn)實意義。具體而言，一是可彌補國庫集中支付的不足，或者說可以為國庫集中支付制度提供有效輔助，是和國庫集中支付業(yè)務相配套適應的支付結(jié)算方式；二是可糾偏現(xiàn)金結(jié)算方式的缺陷，現(xiàn)金結(jié)算方式背后存在大量把握及監(jiān)督的環(huán)節(jié)，存在暗箱操作或違規(guī)運行的較大空間，是滋生虛假票據(jù)及腐敗行為的潛在原因，而公務卡結(jié)算方式則更清晰地展示公務消耗費用的軌跡，在抑制虛假支出等方面的風險問題，在財政支付結(jié)算史上是一個進步。三是公務卡改革限制了借款空間，提升了財政資金的利用效率，遏制了系列風險問題發(fā)生的可能性；同時又以信用卡的形式，避免了公務消耗費用占用財政資金外的私人費用，使二者之間的關系清晰分明，避免因含糊不清為系列風險問題留下空間。四是適應信息化大數(shù)據(jù)等新時代的上佳選擇，現(xiàn)金結(jié)算方式讓大量環(huán)節(jié)游離于信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫之外，無法充分發(fā)揮時代的優(yōu)勢，而瑣碎的程序制約了財政工作的效率，間接提升了工作成本；而公務卡改革的不斷深入，把公文支出及結(jié)算的全過程都直接納入信息系統(tǒng)的系列數(shù)據(jù)庫中，既能體現(xiàn)時代特征，還能充分利用時代的優(yōu)勢提升財政工作效率，規(guī)避主觀因素涉入過多而導致的各種風險問題，籍此推動其轉(zhuǎn)型提升。

二、基層公務卡改革過程中涌現(xiàn)出的主要問題

（一）制度設計不完美。在制度設計方面，主要的問題是因為從原來的公務人員及財會人員兩方的事宜變成了公務人員、財會人員及銀行三方之間的事宜，環(huán)節(jié)、手續(xù)、情況事項均有復雜化的趨勢，通俗的說就是更繁碎了，制約了預算管理及財政資金收支及結(jié)算的效率及節(jié)奏。另外，無論是中央曾經(jīng)的制度設計還是地方的制度規(guī)程，基本上沒有非在編公務人員的相關說明，而他們往往也是部分公務活動的執(zhí)行者；對于監(jiān)管、各方面協(xié)調(diào)、公務卡的安全風險防范、配套事項等，部分說明不夠詳盡，大部分甚至沒有簡單說明，在總體上說缺乏充分的指導價值。

（二）開卡的選擇標準缺失。雖然，各地指導文件均對公務卡的范圍等事宜均有一定的規(guī)定，但對負責什么事宜的人員有資格申請公務卡的說明均比較籠統(tǒng)，就是“確因工作需要”，過于籠統(tǒng)，在實務層面不好把握，容易在商業(yè)銀行拓展開卡業(yè)務的推動下導致公務卡過于泛濫，增加了管理難度。

（三）落實實施動力不足。無論從財會人員還是公務人員角度上看，公務卡的使用不僅增加了繁雜程度，而且在一定程度上制約了其工作的自由發(fā)揮，和人性本身的惰性相違背，何況勢必觸及部分不端分子的不當?shù)美?。另外，在諸如寶應縣等地的相應辦法，把未能開卡支付的款項的報銷時點延遲到發(fā)工資的時候，可能造成公務員個人陷入資金緊張的窘境中。所以，相當一部分人員比較抵觸公務卡的改革推進。

（四）落實實施能力不足。能力問題主要是針對財會人員而言的，相當一部分財會人員在公務卡賬戶對賬等工作方面的態(tài)度敷衍了事，缺乏認真度，時間長了容易陷入差錯困難對策困境中。另外，諸如關聯(lián)選擇公務卡使用系統(tǒng)的使用也需要一定的職業(yè)能力支撐，部分財會人員可能面臨著勝任能力問題。

（五）未能有效實現(xiàn)全覆蓋?；诟魃婕胺ㄈ酥黧w客觀條件的約束，公務消耗費用對應的各種項目并不能都能有效實施公務卡。比如《長沙縣縣級預算單位公務卡管理暫行辦法》之第三條列示的“包括辦公費、印刷費、手續(xù)費、郵電費、交通費、差旅費、維修（護）費、租賃費、會議費、培訓費、招待費、專用材料費、裝備購置費、其他商品和服務支出或1萬元以下的零星購買支出等?！敝?，交通費、差旅費、部分租賃費、配續(xù)費等大部分費用在縣市或以下的基層并不能確保使用，因為提供相關服務的法人往往沒有安裝 POS機，沒有設置刷卡消費的便捷通道。另外，非在編公務人員的辦公消費也是一個殘缺的部分。

另外，因為全覆蓋方面的殘缺，不僅沒有實現(xiàn)杜絕腐敗的預期目的，反而因為公務卡改革引發(fā)的抵觸心理導致腐敗動機及行動的反彈，不端人士借助信息系統(tǒng)及信用卡的安全風險漏洞及隨意開出不能刷卡的證明等手段，即可實現(xiàn)不當獲利的目的。

三、基層推動公務卡改革落實的思路

基層地方推動公務卡改革，只能在既定頂層設計及其他多方面現(xiàn)實基礎上思考，對諸如宏觀層面的實施能力等方面的作為度不大，或者說在短時間內(nèi)很難改變。以現(xiàn)實可能性為標準思考具體的改革或者改進思路的話，筆者認為主要從如下幾個方面著手，其一是應該正是公務卡結(jié)算自身的局限性，及目前外部環(huán)境的有限性，充分理解公務卡落實未能實現(xiàn)全覆蓋的無奈，應該在正視并接受這種現(xiàn)實情況的基礎上，避免盲目一刀切的思維，應該有限度地實施公務卡改革，應該給現(xiàn)金結(jié)算留下一定的空間。其二應該強化并充分利用財政資金內(nèi)控機制的力量，公務卡改革雖然能借助金融及信息系統(tǒng)的力量規(guī)避部分的風險，不過即如上部分最后所言，其效果并不盡如人意，所以需要適當減少對公務卡本身的依賴，更亟需圍繞財政資金利用，強化并構建內(nèi)控機制，尤其是要強化現(xiàn)金結(jié)算的條件、范圍、程序及與公務卡對接等內(nèi)容或事項。其三應該完善地方的制度規(guī)程設計，其中最主要的完善放心是在總體上盡量簡化流程，在確保有效及嚴密的基礎上盡量減少不必要的系列環(huán)節(jié)，以便提升結(jié)算工作效率。同時，在各方面基于責任之間的協(xié)調(diào)、公務卡的安全風險防范、申請公務卡的標準等給予盡量明晰化，避免籠統(tǒng)或者含糊。另外，在可能的情況下，還可以考慮在區(qū)域社會范圍內(nèi)宣傳推廣普及POS機的安裝使用，甚至可以考慮采用適當?shù)膬?yōu)惠及扶持政策。

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（作者單位：大足區(qū)財政局 重慶市 402360）