朱天　李飛　周勇

摘 要：有限的國(guó)土資源，對(duì)于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人口基數(shù)不斷擴(kuò)大的中國(guó)來(lái)說(shuō)，主要面臨著土地使用和土地資源開發(fā)的雙重瓶頸。本文皆在探索通過(guò)土地使用的有效分級(jí)，把土地使用中的有效性加以明確，從而提高國(guó)土資源在開發(fā)中的價(jià)值。

關(guān)鍵詞：土地使用權(quán)；活期；定期；探索

隨著城鄉(xiāng)一體化的逐步展開，大量土地資源被道路、城市建設(shè)、市政建設(shè)、住宅及商業(yè)用地所占有，土地開始變的緊張，也帶動(dòng)了土地拍賣市場(chǎng)的高報(bào)價(jià)。隨著土地價(jià)格的增長(zhǎng)，商品房?jī)r(jià)格也隨之增長(zhǎng)，人口基數(shù)龐大的中國(guó)，購(gòu)買房子成了一種見效最快的投資和投機(jī)。而造成土地使用不當(dāng)?shù)脑蛴泻芏喾N。

1 現(xiàn)有土地使用政策的不足

1.1 國(guó)家土地調(diào)控政策的影響

從2002年5月9日開始國(guó)土資源部出臺(tái)了11號(hào)令（《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》），文件叫停了已沿用多年的土地協(xié)議出讓方式，要求從2002年7月1號(hào)起，全國(guó)所有的經(jīng)營(yíng)性土地都必須通拍賣取得。這一文件的出臺(tái)使原來(lái)掌握在集體、單位和政府機(jī)關(guān)手中的土地出讓權(quán)力被收回。我國(guó)土地供應(yīng)制度發(fā)生根本性變化，土地由多渠道供應(yīng)向政府壟斷供應(yīng)轉(zhuǎn)變，而這一轉(zhuǎn)變實(shí)際上把權(quán)力移向了地市級(jí)政府。這一轉(zhuǎn)變的最大受益者是中央和各級(jí)地方政府。這是利益的重新分配，我們判斷土地公開出讓已經(jīng)成為政府最重要的提升GDP的手段，從2002年公開方式出讓的土地占全部土地出讓的比例不足10%提高至2009年上半年的40%，這一數(shù)字也表明了土地使用透明度的提高。

1.2 壟斷造成土地實(shí)際供給不足

土地由政府壟斷經(jīng)營(yíng)后，政府為了配合市場(chǎng)化帶來(lái)的負(fù)面影響，利用土地資源的杠桿效應(yīng)，特別是為了保護(hù)耕地與抑制房地產(chǎn)過(guò)快增長(zhǎng)的考慮，政府的調(diào)控作用主要表現(xiàn)為土地緊縮政策和稅收，但是由土地垂直管理體系沒(méi)有完全建，導(dǎo)致調(diào)控的目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，調(diào)控的作用被負(fù)作用取代，土地的緊縮導(dǎo)致供給的不足，反而導(dǎo)致商品房?jī)r(jià)格的攀升。按現(xiàn)有政策嚴(yán)格執(zhí)行，土地將被壟斷到各級(jí)政府手中，而許多政府為了完成GDP的保增長(zhǎng)，借用房地產(chǎn)進(jìn)行推動(dòng)，這最終導(dǎo)致對(duì)于土地的依賴性加大，同時(shí)造成土地資源開發(fā)的浪費(fèi)不論是開發(fā)商現(xiàn)有土地儲(chǔ)備，還是在建面積中，總會(huì)有相當(dāng)土地并不適合中短期開發(fā)（2年～3 年內(nèi)）；而對(duì)于適合中短期開發(fā)的土地來(lái)說(shuō)，其擁有者也未必有能力同時(shí)開發(fā)。另外還存在著重復(fù)計(jì)算，由于不同部門數(shù)據(jù)在口徑方面的差異； 另外就是區(qū)域差異，特別是沿海地區(qū)，人口密度相對(duì)較高的發(fā)達(dá)城市，土地稀缺更加嚴(yán)重。

2 利用土地開發(fā)的雙向機(jī)制進(jìn)行分析

雙向機(jī)制，就是通過(guò)政府和市場(chǎng)兩種手段進(jìn)行有效的開發(fā)監(jiān)管，從而最大限度的約束土地使用的存在的問(wèn)題，前面提到了土地政策的實(shí)施改變了土地的買賣關(guān)系，并使得利方轉(zhuǎn)向了政府，這最大的好處在于政府控制土地的有效性在加強(qiáng)，而不能一味看待多渠道的喪失。首先，我們利用政府的統(tǒng)籌的關(guān)系，集中進(jìn)行土地資源的分級(jí)管理，把不同土地進(jìn)行規(guī)劃和建檔，特別是強(qiáng)調(diào)利用政府的調(diào)控能力進(jìn)行國(guó)土資源的重新配置，在這個(gè)過(guò)程中進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)研，并對(duì)土地使用方進(jìn)行二次進(jìn)行登記監(jiān)管，也就是說(shuō)從拿到土地到項(xiàng)目規(guī)劃審批通過(guò)前，土地使用方并未真正獲得國(guó)土資源部門的確定，這一個(gè)辦法將有力的遏止一些開發(fā)商有意閑置土地，從而造成國(guó)土資源的浪費(fèi)；對(duì)于一些重點(diǎn)工程和項(xiàng)目的土地使用要進(jìn)行全程監(jiān)管，對(duì)土地使用全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管是對(duì)土地使用的一種有效管理，是符合土地開發(fā)的規(guī)律，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家也較為普遍。

3 雙向機(jī)制的特性

另外，政府的壟斷行為造成的供給不足，是因?yàn)檎褂猛恋厥且淮涡缘慕灰?，是不可逆轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓，是逐漸縮小存量的行為，而通過(guò)雙向機(jī)制可以把這一狀況改變。土地不再是一紙合約，而是要對(duì)使用者的使用進(jìn)行評(píng)估和考核并且對(duì)考核的結(jié)果進(jìn)行公示，記錄誠(chéng)信檔案，對(duì)于考核不合格的開發(fā)商，要進(jìn)行整改，如果還是不合格要通知培訓(xùn)，以加強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源使用有效開發(fā)的認(rèn)識(shí)。這將大大促進(jìn)土地的合理開發(fā)，最后變?yōu)閷?duì)土地資源開發(fā)的珍惜。

4 土地使用有效開發(fā)的策略

4.1 土地使用開發(fā)需要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀

科學(xué)發(fā)展觀在國(guó)土資源開發(fā)和利用上有著積極的意義，也是符合我國(guó)國(guó)情的戰(zhàn)略方針，科學(xué)的發(fā)展觀，要求我們摒棄一切阻礙科學(xué)發(fā)展的擋路石，以求真務(wù)實(shí)的態(tài)度去激活土地使用權(quán)。雙向機(jī)制就是在這樣一個(gè)前提下進(jìn)行，它的提出，不應(yīng)該留于學(xué)術(shù)，它的價(jià)值在于土地政策十年不變樣，而土地資源情況是一天一變，我們不能用死板的條框來(lái)規(guī)定和限制市場(chǎng)化的進(jìn)程，更不能脫離市場(chǎng)的要求，一味調(diào)控貨幣政策打壓土地，或者削弱土地資源的市場(chǎng)活躍度都是不可取的，在“雙向機(jī)制”中強(qiáng)調(diào)土地資源的靈活性和長(zhǎng)期性，這個(gè)靈活性是土地資源不能成為GDP的重要支撐，這樣下去我國(guó)經(jīng)濟(jì)最晚會(huì)崩盤，土地就是一種資源，回歸資源本身的意義大于一切，另外就是要把資源進(jìn)行有效的監(jiān)管；另外長(zhǎng)期性是一個(gè)有效的規(guī)劃和跟蹤，明白土地在開發(fā)過(guò)程中的價(jià)值和意義，明白土地的效能性。

4.2 建立土地有效開發(fā)的體系

構(gòu)建一個(gè)完善的系統(tǒng)來(lái)維持它、服務(wù)它，這里也包括法律，在有法可依的前提下加強(qiáng)人民監(jiān)督和程序的公平、公開透明化。通過(guò)建立信息檔案來(lái)完善土地使用情況，從而為其以后再申請(qǐng)土地使用提供參考，同時(shí)政府對(duì)土地使用對(duì)情況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)合理性和科學(xué)性進(jìn)行定性，這些評(píng)估和定性不能左右土地使用權(quán)的歸屬，只能為交易提供一定的參考，對(duì)土地使用者進(jìn)行建檔，實(shí)行積分制，在這商業(yè)用地版塊實(shí)施；而在住宅方面按月收取資源費(fèi)和服務(wù)費(fèi)，對(duì)于逾期不交家庭和個(gè)人，以警告、處分和收回等不同等級(jí)的處罰，從而規(guī)范土地使用的合理性和科學(xué)性。

5 結(jié)論

土地使用的有效開發(fā)是基于國(guó)土資源的管理而言，所以必須要立足于政府的調(diào)控和市場(chǎng)化的雙向機(jī)制，這樣才能完成對(duì)土地開發(fā)使用的有效性探索。

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[2]陳小惠.土地市場(chǎng)和市場(chǎng)化對(duì)比中西[J].中外研究，2010，9.

（作者單位：貴州省水城縣國(guó)土資源局）