章麗萍

摘要：內(nèi)部控制建設(shè)是目前行政事業(yè)單位關(guān)注的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它貫穿于行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是內(nèi)部控制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是廉政防腐機(jī)制的有效手段，文章結(jié)合實(shí)際分析風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的運(yùn)用及特點(diǎn)，提出完善風(fēng)險(xiǎn)控制方法，對(duì)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部自身管理具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序；控制方法

行政事業(yè)單位于2014年1月1日起全面實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，在今后的一段時(shí)間里，將是行政事業(yè)單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門、財(cái)會(huì)、審計(jì)的一個(gè)核心工作。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在《規(guī)范》中第二章，是行政事業(yè)單位及時(shí)識(shí)別在管理服務(wù)活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，系統(tǒng)分析風(fēng)險(xiǎn)的影響程度和損失可能性，并合理確定風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略，用通俗的話解釋，就是梳理單位在工作流程中時(shí)容易出現(xiàn)問題的點(diǎn)，然后針對(duì)這些點(diǎn)制定相關(guān)制度，進(jìn)行管理。

一、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要性

目前我國行政事業(yè)單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重視還不充分，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)還不強(qiáng)。行政事業(yè)單位是掌握公共權(quán)利的重要機(jī)構(gòu)，當(dāng)行政事業(yè)單位行使公共權(quán)力不受制衡或監(jiān)督時(shí)，一旦日常工作出現(xiàn)失誤或者違法，就會(huì)造成極大地?fù)p害。比如說前幾年在我國東南部某省份發(fā)生的貧困縣財(cái)政巨款轉(zhuǎn)澳門豪賭案件，就是一個(gè)典型案件。在當(dāng)今媒體言論日益自由、網(wǎng)絡(luò)傳播迅速的大環(huán)境下，一旦出現(xiàn)內(nèi)部控制案件，對(duì)政府的形象會(huì)造成極大地影響，甚至引發(fā)各種社會(huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)。如果說，發(fā)生在企業(yè)的內(nèi)部控制案件造成的最主要損失是經(jīng)濟(jì)損失，那么行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)案件在經(jīng)濟(jì)損失之外還造成了巨大的社會(huì)和政治損失，因此我們必須對(duì)行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估加以重視。

二、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序

前面介紹風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的定義，比較抽象，不太容易理解，以下結(jié)合行政事業(yè)單位實(shí)際，具體分析風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序在行政事業(yè)單位的運(yùn)用及特點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序一共包括四個(gè)部分，設(shè)定目標(biāo)、找出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、最后管理風(fēng)險(xiǎn)。

（一）設(shè)定內(nèi)部控制目標(biāo)

設(shè)定內(nèi)部控制目標(biāo)，先要進(jìn)行工作流程的梳理，以某縣財(cái)政局的經(jīng)濟(jì)建設(shè)股為例，這個(gè)股的工作內(nèi)容是分管上級(jí)撥付用于病險(xiǎn)水庫、農(nóng)田改造等支農(nóng)項(xiàng)目的專項(xiàng)資金。在這個(gè)工作內(nèi)容中，主要涉及兩個(gè)工作流程，項(xiàng)目資金管理和項(xiàng)目資金會(huì)計(jì)核算，其中項(xiàng)目資金管理這一流程中，有項(xiàng)目申報(bào)、資金批復(fù)、項(xiàng)目前期管理、撥付啟動(dòng)資金、撥付進(jìn)度資金和項(xiàng)目竣工管理等業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)。在撥付進(jìn)度資金這一環(huán)節(jié)，確保項(xiàng)目進(jìn)度資金按照真實(shí)的項(xiàng)目進(jìn)度撥付，就是項(xiàng)目資金管理這個(gè)流程中的一個(gè)目標(biāo)。 不同行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制目標(biāo)是不一樣的。在實(shí)際工作中要認(rèn)真進(jìn)行目標(biāo)識(shí)別，把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的第一步做好，才能繼續(xù)后面的找出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)、分析風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。

（二）找出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的第一步做好后，接下來思考哪些事情可能會(huì)對(duì)內(nèi)部控制的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響？這些事情，把它稱為風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。以某縣財(cái)政局經(jīng)濟(jì)建設(shè)股為例來分析如何找出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。該股室涉及的工作流程，即項(xiàng)目資金管理和項(xiàng)目資金會(huì)計(jì)核算。在項(xiàng)目資金會(huì)計(jì)核算這個(gè)工作流程中，有整理原始憑證、審核原始憑證、編制記賬憑證、審核記賬憑證、登記賬簿、對(duì)賬、編制財(cái)務(wù)報(bào)告、整理歸擋等業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)。其中一個(gè)業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)是對(duì)賬，這個(gè)業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)的目標(biāo)是確保賬證相符、帳帳相符、帳表相符。這個(gè)內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，面臨哪些風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)呢？第一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)：是否及時(shí)查出和更正對(duì)賬過程中發(fā)現(xiàn)的未達(dá)賬項(xiàng)；第二個(gè)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)：專戶之間資金撥付是否串戶。這樣就識(shí)別出了關(guān)于“確保賬證相符、張張相符、帳表相符”這個(gè)控制目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。

（三）評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)

評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)是在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響程度等進(jìn)行分析判斷，以確定風(fēng)險(xiǎn)重要性水平的過程。方法采用定性與定量相結(jié)合，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響程度等，對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和排序，確定關(guān)注重點(diǎn)和優(yōu)先控制的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)充分吸收專業(yè)人員，組成風(fēng)險(xiǎn)分析團(tuán)隊(duì)，按照嚴(yán)格規(guī)范的程序開展工作，確保風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果的準(zhǔn)確性。行政事業(yè)單位的工作內(nèi)容和特點(diǎn)決定了，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)時(shí)，很難把業(yè)務(wù)完全交給第三方中介機(jī)構(gòu)。

（四）管理風(fēng)險(xiǎn)

管理風(fēng)險(xiǎn)也稱風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略有四種。舉例說明，某人辦了個(gè)農(nóng)場(chǎng)，租一千畝地。那么這個(gè)人面臨什么風(fēng)險(xiǎn)呢，首先是天氣，如果天氣不太好，就要陪錢。第二種風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)場(chǎng)雇了許多工人，但這些工人突然家里有事、辭職、身體不好等各種原因，在農(nóng)忙的時(shí)候都不能上班，農(nóng)作物就會(huì)壞在地里。這個(gè)人為了降低這些風(fēng)險(xiǎn)，想了幾個(gè)辦法。首先，他到期貨市場(chǎng)買了個(gè)對(duì)沖天氣的期貨合約。然后到保險(xiǎn)公司為員工的盡職敬業(yè)投了一個(gè)保險(xiǎn)。最后制定了個(gè)制度，工資分為績(jī)效和基本工資，平時(shí)每個(gè)月只發(fā)基本工資，等農(nóng)忙結(jié)束，農(nóng)作物全部賣出去了，才把一年的績(jī)效工資發(fā)給工人。這三件事就是風(fēng)險(xiǎn)管理的方法，對(duì)沖和投保叫做風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。工資改革叫做降低風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，他還有另外兩種方法，一種是不種地了，這叫風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。還有一種就是隨他去吧，能怎么樣就怎么樣吧，這叫接受風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略上任選一種都可以，行政事業(yè)單位由于本身的工作特點(diǎn)和控制目標(biāo)的不同，在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略上具有特殊性及限制性，比如：財(cái)政部門在管理國家專項(xiàng)資金時(shí)，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)高，干脆不做這件事情，可能嗎？在評(píng)估關(guān)系到公共服務(wù)與民生項(xiàng)目時(shí)，行政事業(yè)單位不能因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)高就規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而拒絕實(shí)施。所以在風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策上，行政事業(yè)單位的選擇比一般組織難度更高。

三、完善與強(qiáng)化控制方法

在《規(guī)范》中，無論是單位層面還是業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，都要根據(jù)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的策略采取各種控制方法實(shí)施內(nèi)部控制。具體控制方法的選擇應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)施內(nèi)部控制的組織特點(diǎn)決定。

（一）不相容崗位分離控制

建立不相容崗位控制，就是在合理設(shè)置業(yè)務(wù)流程，明確崗位職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，對(duì)不相容職務(wù)實(shí)行崗位分離。比如負(fù)責(zé)支付審批的崗位是財(cái)務(wù)科科長(zhǎng)，負(fù)責(zé)完成支付的可能是出納，這兩個(gè)崗位就是不相容崗位。不相容崗位分離制度建立的基本原則是：授權(quán)批準(zhǔn)職務(wù)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦職務(wù)分離；業(yè)務(wù)經(jīng)辦職務(wù)與稽核檢查職務(wù)分離；業(yè)務(wù)經(jīng)辦職務(wù)與會(huì)計(jì)記錄職務(wù)分離；稽核檢查與會(huì)計(jì)記錄職務(wù)分離；業(yè)務(wù)經(jīng)辦職務(wù)與財(cái)產(chǎn)保管職務(wù)分離。

（二）內(nèi)部授權(quán)審批控制

行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)一般是層級(jí)制，權(quán)力一般是從高級(jí)到低級(jí)，比如市一級(jí)的交通運(yùn)輸局，權(quán)利一般是局長(zhǎng)總把關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)，各副局長(zhǎng)分管各個(gè)專業(yè)科室，科長(zhǎng)負(fù)責(zé)本科室的工作，權(quán)利的分配呈現(xiàn)出“金子塔”型的特征，權(quán)力分配產(chǎn)生了授權(quán)，各崗位在處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)必須經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)，以便進(jìn)行內(nèi)部控制。

（三）預(yù)算控制

預(yù)算控制是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制的重要手段。近年來，行政事業(yè)單位的預(yù)算控制也得到了極大地提高。例如國庫集中收付制度改革，通過十多年的推行，國庫集中收付制度已經(jīng)成為我國預(yù)算管理的基本制度，國庫集中支付則加強(qiáng)了預(yù)算控制，極大地提高了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制能力?，F(xiàn)實(shí)中，行政事業(yè)單位的預(yù)算控制往往存在漏洞，特別是在編制和執(zhí)行階段，往往存在預(yù)算編制時(shí)超出政府投資能力和執(zhí)行超預(yù)算的現(xiàn)象，這種由預(yù)算約束弱化造成的經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，已成為當(dāng)前財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范中的重中之重。

（四）財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制

資產(chǎn)實(shí)物控制的目的是保證資產(chǎn)實(shí)物安全與完整。部分行政事業(yè)單位存在不同程度的對(duì)財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制的不重視，例如某個(gè)縣級(jí)單位的一臺(tái)新車價(jià)值十幾萬元，此車使用不到一年，因車發(fā)生交通事故大修了，大修后感覺不太好用，僅作價(jià)幾萬元就處置了。建立定期財(cái)產(chǎn)清查制度；根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模和性質(zhì)的變化作出投保決策；建立監(jiān)控控制；對(duì)資產(chǎn)增加變動(dòng)進(jìn)行及時(shí)記錄；建立定期對(duì)賬制度和應(yīng)收賬款催收制度，進(jìn)行賬齡分析，采取催款措施，盡快縮短回收賬款時(shí)間。

（五）會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制

根據(jù)財(cái)政部的要求，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依法設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，配備會(huì)計(jì)從業(yè)人員，加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作。大中型行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置總會(huì)計(jì)師，設(shè)置總會(huì)計(jì)師的單位不得設(shè)置與其職權(quán)重疊的副職。

（六）單據(jù)控制

單據(jù)控制的要點(diǎn)在于確定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)涉及哪些表單和票據(jù)，再對(duì)這些單據(jù)進(jìn)行控制。內(nèi)部控制不健全的單位往往存在單據(jù)控制問題，比如，入庫以后才發(fā)現(xiàn)沒有入庫單等，支出以后找發(fā)票甚至買假發(fā)票來做賬。單據(jù)控制的要點(diǎn)就是找出需要哪些單據(jù)，然后嚴(yán)格按照規(guī)定填制、審核、歸檔、報(bào)關(guān)單據(jù)。

（七）歸口管理

行政事業(yè)單位以職能管理為主，業(yè)務(wù)條塊分割明顯，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)散布在各個(gè)業(yè)務(wù)條塊中，歸口，就是歸屬于哪個(gè)部門或是哪個(gè)體系管理，與教育相關(guān)的部委就說成是教育口，因此，該管的一定要按責(zé)任劃分管好，不要缺位；不該管的不要亂插手、亂干預(yù)，不要錯(cuò)位；超出責(zé)任權(quán)限范圍的，不能亂審批、不要越位。

（八）信息內(nèi)部公開

信息內(nèi)部公開也是健全經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制的重要手段。應(yīng)根據(jù)單位的實(shí)際情況，確定什么可以公開以及怎么公開。

總之，完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)，強(qiáng)化各種控制方法，有利于打造廉潔高效的政府，促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)健康快速地發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

吳麗娜.淺談行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)部控制方法[J].宿州教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（17）.

（作者單位：上饒市財(cái)政局干部教育中心）