美國民主治理中的效率困境

【摘要】效率和民主的問題一直是政治理論學(xué)界討論的重要問題，民主強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義、多數(shù)統(tǒng)治，在利益多元化的情況下，民主制度可能會引導(dǎo)出共同利益，也可能強(qiáng)化利益分歧。本文以美國為例子，說明民主在制約政府的同時(shí)，將效率視為次要因素，對公共利益的達(dá)成重在個(gè)人意志的體現(xiàn)和相對保守的改革精神。

【關(guān)鍵詞】民主；效率；公共利益；改革

當(dāng)效率與政府決策聯(lián)系起來時(shí)，這一概念有兩層含義：一是將一個(gè)計(jì)劃或想法付諸實(shí)施的有力行動的能力；二是在盡可能考慮現(xiàn)有信息的情況下作出決定的能力。從表面上看，在民主制度下任何一項(xiàng)政策要獲得多數(shù)同意是很困難的，決策效率不可能很高。但進(jìn)一步分析和研究后發(fā)現(xiàn)，問題并不這么簡單，本文試圖從以下幾個(gè)方面來論述美國政治中民主與效率的關(guān)系。

一、民主政治是政府合法性的基礎(chǔ)

在美國的早期建國者們看來，自由乃是與生命等價(jià)的。然而，自由與權(quán)力的關(guān)系，又是困擾人類的一個(gè)永恒難題。美國人政治心理的一個(gè)基本特征在于，人們一開始就對絕對的和無限的權(quán)力疑懼重重，堅(jiān)持認(rèn)定權(quán)力乃是自由的天敵，大力倡導(dǎo)“有限政府論”，有“美國憲法之父”美譽(yù)的詹姆斯·麥迪遜在1792年曾經(jīng)說過：“在歐洲，自由的憲章一直由權(quán)力來授予。美國則樹立了一個(gè)后來為法國所效仿的榜樣，即權(quán)力的憲章由自由來授予。”

在美國的政治中，個(gè)人自由和保障公民的權(quán)利的價(jià)值取向是第一位的，民主則表現(xiàn)為一種工具性的價(jià)值，是保障個(gè)人自由最有效的手段，或者說從個(gè)人權(quán)利觀點(diǎn)來看民主制度最具有合法性。正因?yàn)槿绱?，民主決定了美國人對政府和政治的立場和看法。美國人一直信奉洛克提出政府的合法性來源于被統(tǒng)治者的同意的原則。因此，在國家問題上，美國政治承認(rèn)國家存在的必要性，但把國家看作人類過一種共同的、有秩序的生活而不得不付出的代價(jià)。為了將這種必要的代價(jià)限定在較小程度，美國政治致力于限制國家的權(quán)力和職能，建立三權(quán)分立的民主憲政體制，同時(shí)使政府的權(quán)力向社會擴(kuò)散。限制國家權(quán)力的種種措施又反過來成為政府決策效率不高的制度基礎(chǔ)。

決策的高效意指政府及時(shí)、迅速地作出決定，從而保證政策的有效實(shí)施。從歷史上的政治制度看，專制制度的決策效率是最高的。但問題在于，一旦過分強(qiáng)調(diào)效率，就必然要加強(qiáng)權(quán)威，要求整個(gè)社會的行動高度協(xié)調(diào)一致，這樣就可能損害個(gè)人的權(quán)利和自由，美國人擔(dān)心的國家權(quán)力的消極后果就會產(chǎn)生。因此，從美國早期建國者們的構(gòu)想來看，他們不需要一個(gè)強(qiáng)大的中央政府而是建立一種相互制約、甚至是相互矛盾的政府框架和效率不高的民主制度，以保證公民的自由和其他民主權(quán)利。

因此，在美國政治中，民主涉及政府的合法性，而效率卻是另一個(gè)范疇的問題，二者不可相提并論。

二、公共利益的界定

作為一個(gè)利益多元化的社會，協(xié)調(diào)各式各樣的利益矛盾，既是美國的國情，也是美國社會對其政治制度提出的要求。在一個(gè)利益十分復(fù)雜多樣的社會里，有沒有人們通常所說的共同利益呢？多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，一個(gè)社會存在著超越各種私人利益累積或局部利益總和的公共利益，它是客觀存在。與此相反的觀點(diǎn)以杜魯門為代表，他指出，“如果撇開形形色色的團(tuán)體利益，就沒有什么抽象的公共利益，無數(shù)集團(tuán)追求它們自身利益的過程就是公共利益得以確定的過程。”在此，我們認(rèn)為公共利益是客觀存在和主觀判斷的統(tǒng)一。在權(quán)力集中的社會里，統(tǒng)治者個(gè)人或群體握有解釋或判斷公共利益的特權(quán)，可以就某些重大問題迅速作出決策，從而保證決策的高效。但這樣的決策只是少數(shù)人的判斷，難免在重大問題上出現(xiàn)失誤，損害公共利益。歷史上看，專制政權(quán)往往根據(jù)自己的主觀臆斷作出決策，高效決策更容易損害公共利益。

多數(shù)統(tǒng)治是民主政治的一項(xiàng)重要原則，然而，在涉及面廣的問題上，決策與眾多的利益主體利害相關(guān)，為了維護(hù)自己的利益，各相關(guān)集團(tuán)參與到政治過程中來，相互之間進(jìn)行無休止的爭執(zhí)，結(jié)果是各執(zhí)一詞、討價(jià)還價(jià)、議而不決，因此，在美國政治中，任何重大的決策要想取得多數(shù)是困難的。一旦相關(guān)利益集團(tuán)之間的利害沖突達(dá)到無法調(diào)和的程度，政府是不會也無法輕易作出決定的。從另一個(gè)角度看，在決策過程中之所以會出現(xiàn)這種局面，恰恰是因?yàn)楸挥懻摰膯栴}關(guān)系重大，如果從決策效率考慮輕率、迅速地作出決定，反而導(dǎo)致社會的動蕩。把某些特別重大的問題暫時(shí)擱置起來，不急于作出決定，以便有更充分的時(shí)間討論，這樣才能集思廣益，使各種意見得到充分反映，從而達(dá)到最大程度的共識。從這個(gè)意義上來說，在一些重大問題上議而不決有時(shí)并不是一件壞事。

三、改革的漸進(jìn)性

社會制度的生存能力不僅取決于“民主”這樣的價(jià)值判斷因素，隨著政府職能的擴(kuò)大和民眾對政府要求的不斷提高，效率正變得日益突出，已從原來的非價(jià)值性判斷上升為價(jià)值判斷因素之一。如果一個(gè)政府的效率反復(fù)受到破壞，其合法性也將受到影響。每個(gè)社會都謀求進(jìn)步與發(fā)展，然而，社會政治制度決定了社會變革的方式。在強(qiáng)調(diào)效率的制度下，當(dāng)不穩(wěn)定襲擊社會秩序時(shí)，一個(gè)常見的辦法就是加強(qiáng)權(quán)威，通過激進(jìn)的變革或革命的方式來推動社會的進(jìn)步，這樣的變革方式常常又為另一次不安定埋下了隱患。民主政體卻可以通過漸進(jìn)的改革導(dǎo)致社會的穩(wěn)定和前進(jìn)。美國社會二百多年的穩(wěn)定發(fā)展，其政治體制發(fā)揮了相當(dāng)大的作用。

美國政治體制具有革命傳統(tǒng)，但這一傳統(tǒng)又反對極端的的方式進(jìn)行社會變革，主張維護(hù)美國社會的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)。早期的美國政治家們在憲法中就提倡尊重漸進(jìn)的法律秩序。美國的政治過程中有多個(gè)權(quán)力中心起作用，它們之間存在著矛盾和斗爭，但同時(shí)也在不斷地進(jìn)行協(xié)調(diào)，以求達(dá)成共識。政策不是在爭取抽象的全民利益的前提下通過偉大而莊嚴(yán)的辯論制定出來的，政策只是討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，討價(jià)還價(jià)——妥協(xié)的目的是意見一致。這樣的決策機(jī)制被看作是美國民主制度的一個(gè)重要標(biāo)志。更為重要的是，美國不僅有這樣的民主制度，而且其中也包含著改革的手段。

在權(quán)力集中的社會里，在范圍狹小的問題上（如槍支控制）的改革比較易于實(shí)現(xiàn)，決策的效率是較高的；但是在權(quán)力分散的民主社會里，有可能進(jìn)行范圍比較寬廣而且更有持續(xù)性的改革。林德布洛姆認(rèn)為，一個(gè)權(quán)力分散的社會實(shí)際可能是處于“不斷革命”的狀態(tài)之中。

作者簡介

于子蕓（1989—），河南人，中外政治制度2013級研究生，單位：天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院。