我國PPP實踐的模式、困境與出路探討

何雪勤

【摘 要】 隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，其要素升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及制度變革成其新的動力和手段。而PPP模式成為政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變以及優(yōu)化配置市場資源的重要途徑和模式。本文簡要概況和總結(jié)PPP的實踐模式，分析和探討我國實行PPP模式的具體困境，并就如何更好的推行PPP模式提出自己的建議和看法，以期更好的促進我國市場經(jīng)濟的快速、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】城市污水處理；BOT模式；投資管理

目前，我國各級政府債務(wù)形勢日益嚴(yán)峻，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金缺口十分巨大，不僅影響到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利進行，也對我國的經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定造成較大的影響。而國內(nèi)私營經(jīng)濟的飛速發(fā)展卻為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程奠定了強有力的物質(zhì)基礎(chǔ)和資金保障，因此，政府需要積極引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施等重要公共建設(shè)工程中來，從而更好的推進我國公眾基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進程。本文就PPP的實踐模式進行簡單概括，并就我國當(dāng)前PPP模式推行的困境以及出路進行研究和探討，從而充分實現(xiàn)PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)中的積極作用和價值，促進我國公共建設(shè)事業(yè)的持續(xù)性健康發(fā)展。

一、PPP模式的概述

1. PPP模式的定義

PPP模式，全稱Public-PrivatePartnership，即公私合作伙伴關(guān)系，在我國也稱為“政府與社會資本合作”。主要指的是政府同私營企業(yè)或組織簽訂長期的合作協(xié)議，將一些公共基礎(chǔ)設(shè)施工程授權(quán)給私營企業(yè)或組織，以政府代理身份進行建設(shè)、管理或運營，并向公眾提供必要的公共服務(wù)。我國在十八屆三中全會上提出：“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，并在2014年的財政部預(yù)算草案報告中首次正式提出PPP概念，并明確指示“推廣運用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機制”。

2. PPP的主要實踐模式

PPP模式自1984年引入我國，至今已經(jīng)歷了32年的發(fā)展歷程。在這些年的不斷探索、推廣和規(guī)制過程中，PPP在我國的實踐模式也在不斷的豐富和創(chuàng)新，其主要的模式包括三大類，即外包類模式、特許經(jīng)營類模式以及私有化類模式。具體體現(xiàn)在：

（1）外包類模式

外包類模式，即購買服務(wù)類模式。即建設(shè)項目的投資方為政府全權(quán)負責(zé)，而合作的社會組織則僅對建設(shè)項目中的幾項或一項職能內(nèi)容進行負責(zé)，如工程建設(shè)、項目設(shè)計維護管理等。進行外包類模式的建設(shè)項目，其主要目不在于社會資本的融資，而是為了更好的引進私營企業(yè)中先進的建設(shè)技術(shù)和管理經(jīng)驗等，從而達到提高服務(wù)質(zhì)量以及運營效率的目的。目前，外包類模式大體分為兩大類，即：模式外包和整體外包。模式外包，簡稱SC，即是指服務(wù)外包的意思。整體外包的種類較多，包括：DB（設(shè)計-建造）、MC（管理外包）、DBO（設(shè)計-建造-經(jīng)營）、O&M（經(jīng)營和維護）以及DBMM（設(shè)計-建造-主要維護）等。

（2）特許經(jīng)營類模式

特許經(jīng)營類模式，是PPP模式中的一種最為常見的實踐模式，即政府通過競爭方式，對我國境內(nèi)的企業(yè)法人或組織機構(gòu)進行依法授權(quán)，雙方簽訂相關(guān)法律協(xié)議，明確雙方的義務(wù)、權(quán)利以及風(fēng)險分擔(dān)等，并對基礎(chǔ)設(shè)施項目在一定范圍和期限內(nèi)的投資、建設(shè)、管理、運營、維護以及收益等情況進行約定，明確社會組織所必須提供的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品。目前，特許經(jīng)營類模式主要分為三大類，即：①BOT（建設(shè)-運營-移交），主要包括BLOT（建設(shè)-租賃-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）和BOOT（建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）兩種；②TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交），主要包括PUOT（購買-更新-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）和LUOT（租賃-更新-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）兩種；③ROT（改建-運營-移交），主要包括DBFO（設(shè)計-建造-轉(zhuǎn)移-經(jīng)營）和DBTO（設(shè)計-建造-投資-經(jīng)營）兩種。

（3）私有化類模式

私有化類模式，也叫股權(quán)合作類模式，即政府在某基礎(chǔ)建設(shè)項目上將部分國有股權(quán)讓渡給社會資本進行持有的模式。在這種模式中，社會資本所承擔(dān)的風(fēng)險會隨著持有股份的增加而對應(yīng)升高。私有化類模式主要分為兩大類，即：①部分私有化，包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓以及其他形式；②完全私有化，包括BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）和PUO（購買-更新-經(jīng)營）兩種形式。

二、PPP模式在我國實行的困境

目前，我國在實行PPP模式時主要遇到以下幾個方面的困境和障礙，具體表現(xiàn)在：

1.缺乏健全的體制機制

目前，我國的大部分地區(qū)政府在推行PPP模式時，其在項目識別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段以及移交階段中均存在相關(guān)體制機制不健全、不完善的問題。地方政府對PPP模式缺乏準(zhǔn)確、全面的認識，將PPP模式偏面的認為是融資手段，導(dǎo)致PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境不合理、不規(guī)范，進而影響到PPP模式的實際應(yīng)用效果。

2.政府輕管理、重融資問題嚴(yán)重

融資雖然是PPP模式中的一項十分重要的內(nèi)容，但卻不是全部內(nèi)容。而我國許多地區(qū)在引進推行PPP模式時，一味追求經(jīng)濟效益，將PPP模式中的融資作用當(dāng)作地方政府尋求經(jīng)濟“穩(wěn)增長”的救命稻草，而忽視了“新技術(shù)引進”這一另外的重要功能，導(dǎo)致PPP模式在我國的實行結(jié)果成偏面發(fā)展，形成了“新瓶裝舊酒”的不良發(fā)展局面。

3.缺乏有吸引力的項目

目前，我國大部分地區(qū)參與PPP模式的項目普遍存在吸引力不足的問題，大部分的存量項目的可獲得性缺乏，而增量項目的預(yù)期收益率偏低，這些都導(dǎo)致社會資本不愿意參與到這些項目的建設(shè)運營中來，進而嚴(yán)重影響和阻礙到PPP模式的正常、順利推行。

三、我國實行PPP模式的出路

針對我國目前推行PPP模式所遇到的困難和障礙，在今后的發(fā)展建設(shè)中，政府可以通過采取以下幾個方面的措施來有效提高PPP模式的實行效果。具體措施如下：

1.建立健全法律機制

國家要在我國現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合PPP模式的實際需求，建立和完善對其的法律法規(guī)，對目前不適應(yīng)、不準(zhǔn)確、不具體的法律條文進行及時的清理、補充和修訂，減少法律上的漏洞和空白，從而更好的為PPP模式的推行提供法律保障。同時，還要構(gòu)建PPP模式全面的運行體制機制以及相關(guān)配套措施，從而更好的促進PPP模式的順利開展。

2.加強思想觀念的轉(zhuǎn)變

地方政府要組織相關(guān)部門人員認真學(xué)習(xí)PPP模式的相關(guān)知識，正確認識PPP模式的重要作用和主要功能，積極轉(zhuǎn)變過去錯誤、偏面的思想觀念，加強對PPP模式在社會融資之外對公共事業(yè)的重要推動功能和作用，主動進行職能定位和轉(zhuǎn)變，從而更好的為PPP模式的推行建立有利的政策環(huán)境。

3.加強監(jiān)督管理

在PPP模式的實際推行過程中，政府要加強對自身相關(guān)部門以及社會資本組織的監(jiān)督管理，經(jīng)濟引入第三方監(jiān)督管理機構(gòu)，增加社會監(jiān)督，加大建設(shè)項目相關(guān)信息的公開度和透明度，從而有效避免和減少道德風(fēng)險。同時，還要加強各部門之間的協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建跨部門協(xié)調(diào)監(jiān)管機制，改善當(dāng)前“各行其是”、“政出多門”的管理問題，杜絕監(jiān)管缺乏或重疊現(xiàn)象，從而更好的提高PPP模式的實行效果。

四、結(jié)語

PPP模式的推行是一項長期的、艱巨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作事業(yè)，需要政府和社會資本的通力合作，積極完善PPP模式的運作機制和制度，加大政府政策扶持和引導(dǎo)，積極轉(zhuǎn)變地方政府的思想管理，從而更好的提高PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)中的有效推行，促進我國社會主義經(jīng)濟建設(shè)的蓬勃、健康、良性發(fā)展。

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