趙環(huán) 嚴(yán)駿夫 梁昆

[摘要]本文探討了香港退休保障制度的發(fā)展歷程及其背后的意識(shí)形態(tài)和制度安排，以全民退休保障的制度建構(gòu)為線索，梳理香港老年社會(huì)政策的演進(jìn)過(guò)程，揭示香港退休保障系統(tǒng)內(nèi)在的制度理念與困境。文章指出，從強(qiáng)積金計(jì)劃誕生到全民退休保障計(jì)劃的再次勃興，彰顯的變革邏輯是在轉(zhuǎn)化高齡津貼、長(zhǎng)者生活津貼等“存量”的基礎(chǔ)上，建立全民老年金的“增量”，這不僅是香港老年社會(huì)福利體系從單一的個(gè)人責(zé)任本位向社會(huì)共同責(zé)任本位轉(zhuǎn)變的一個(gè)縮影，同時(shí)也可能是殘輔式福利體制走向瓦解的臨界點(diǎn)。面對(duì)政策紛爭(zhēng)，現(xiàn)時(shí)比較合理的做法，是讓公眾體悟政策制定的復(fù)雜性與現(xiàn)實(shí)考量，在理性的氛圍中彌合裂痕，邁出堅(jiān)實(shí)步伐。

[關(guān) 鍵 詞]香港 老年社會(huì)政策 強(qiáng)積金 全民退休保障

[作者簡(jiǎn)介]趙環(huán)（1976-），男，上海金山人，華東理工大學(xué)社會(huì)工作系副教授、副系主任，香港大學(xué)社會(huì)福利哲學(xué)博士，上海高校智庫(kù)社會(huì)工作與社會(huì)政策研究院研究員；嚴(yán)駿夫（1990-），湖北襄陽(yáng)人，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院社會(huì)工作學(xué)博士研究生； 梁昆（1984-），男，河南淮陽(yáng)人，華東理工大學(xué)社會(huì)工作系講師，香港大學(xué)社會(huì)福利哲學(xué)博士。

[中圖分類號(hào)]C913.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-7672（2016）01-0117-08

2014年8月，香港社福界著名學(xué)者周永新教授向特區(qū)政府提交了名為《香港退休保障的未來(lái)發(fā)展》的研究報(bào)告，激起了香港社會(huì)的大討論。香港大學(xué)社會(huì)工作及社會(huì)行政學(xué)系早前接受了政府扶貧委員會(huì)的委托，旨在研究和評(píng)估不同退休保障方案后提出政策建議。在這份研究報(bào)告及最終提交港府的行政報(bào)告中，課題組建議推出金額統(tǒng)一的“全民老年金”：在不設(shè)經(jīng)濟(jì)收入審查的前提下，向65歲及以上香港永久性居民按月發(fā)放 3000元港幣，并開(kāi)征“薪俸老年稅”，雇主和雇員按雇員薪金數(shù)額分四個(gè)等級(jí)繳納稅款。①政府負(fù)責(zé)老年金經(jīng)費(fèi)的一半，金額相當(dāng)于政府現(xiàn)在長(zhǎng)者津貼、長(zhǎng)者生活津貼、長(zhǎng)者綜援計(jì)劃上的開(kāi)支。而且政府亦要在計(jì)劃開(kāi)始的時(shí)候，一筆過(guò)注資500億元港幣的種子基金。然而，該計(jì)劃被媒體披露后，隨即進(jìn)入復(fù)雜的爭(zhēng)論之中。

本次全民退休保障計(jì)劃的提出不是空穴來(lái)風(fēng)，也不是全新的頂層設(shè)計(jì)，而是重新觸碰香港老年社會(huì)政策在退休保障金議題上周而復(fù)始的制度怪圈。在有關(guān)全民退休保障計(jì)劃爭(zhēng)論的背后，既有思想意識(shí)的對(duì)立，亦有實(shí)踐上的操作困境。本文將以歷次全民退休保障的建構(gòu)與消解為線索，梳理香港老年社會(huì)福利的演進(jìn)過(guò)程，揭示香港退休保障系統(tǒng)內(nèi)在的制度理念與困境。

一、 不干預(yù)政策：香港早期社會(huì)福利的低度發(fā)展

20世紀(jì)50年代之前，整個(gè)香港自上而下并無(wú)清晰、固定的社會(huì)福利思想可言，總體上延續(xù)著剩余型的社會(huì)福利模式：①首先，在理念上，政府視社會(huì)福利為臨時(shí)性措施，而不是政府責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任，在個(gè)人需求與福利提供的責(zé)任序列上，政府排在個(gè)人、家庭和社會(huì)人士之后，因此在大多情形中，民間自救及互濟(jì)仍是最主要的福利形式；其次，在籌資渠道方面，政府也極少提供經(jīng)費(fèi)支持，福利開(kāi)支主要由民間慈善團(tuán)體通過(guò)社會(huì)籌募實(shí)現(xiàn)；再次，在福利水平上，大多數(shù)僅停留在救濟(jì)層面，僅能緩解貧弱者的困境，暫時(shí)滿足他們的生存條件；最后，在內(nèi)容架構(gòu)上，當(dāng)時(shí)的社會(huì)福利僅僅停留在社會(huì)救濟(jì)層面，系統(tǒng)的社會(huì)福利服務(wù)尚未搭建，更無(wú)現(xiàn)代社會(huì)福利體系中普遍建立的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。

這一社會(huì)福利狀態(tài)在當(dāng)時(shí)之所以能夠維持，則有著復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治基礎(chǔ)。移民為主體的人口構(gòu)成與遷移心態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上升趨勢(shì)與相對(duì)穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境這兩方面因素消解了當(dāng)時(shí)香港市民對(duì)社會(huì)福利的普遍性訴求。并且，作為華人社會(huì)，環(huán)繞著家庭和親族關(guān)系建立起傳統(tǒng)的福利系統(tǒng)在當(dāng)時(shí)的香港依舊良好運(yùn)轉(zhuǎn)。因此在二戰(zhàn)之前，香港政府在社會(huì)服務(wù)方面承擔(dān)的責(zé)任是微乎其微的，有的只是應(yīng)付難民急迫需求的救濟(jì)措施。實(shí)際上，直到六十年代末，華人遭遇困境也極少主動(dòng)向政府尋求協(xié)助，也沒(méi)有人認(rèn)為養(yǎng)老是政府的責(zé)任。此外，西方宗教思想與實(shí)踐亦對(duì)香港早期社會(huì)福利影響深遠(yuǎn)。由外地前來(lái)香港服務(wù)市民的教會(huì)和國(guó)際志愿組織，最看重的是耶穌基督宣揚(yáng)的“愛(ài)人如己”道理，強(qiáng)調(diào)的是關(guān)愛(ài)的普世價(jià)值。雖然這種價(jià)值信念與華人社會(huì)傳統(tǒng)的推己及人的觀念并不一定十分契合，但教育也培植了不少社會(huì)服務(wù)人才，也通過(guò)民間福利機(jī)構(gòu)開(kāi)展服務(wù)和參與政府社會(huì)政策的制定來(lái)表達(dá)信念，從而在一定程度上緩解了政府缺位而導(dǎo)致的福利供給不足。最重要的一點(diǎn)，當(dāng)時(shí)自由放任的經(jīng)濟(jì)政策決定了香港政府的主要職能在于營(yíng)造一個(gè)充分自由的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，最大限度地提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率，它“無(wú)力”（低稅制導(dǎo)致無(wú)豐厚財(cái)力）也“無(wú)心”（推崇工業(yè)成就至上）介入社會(huì)福利領(lǐng)域。殖民地政府的統(tǒng)治性質(zhì)決定了港英政府的首要職責(zé)是有效管治社會(huì)，亦即以最少數(shù)量的資源達(dá)到最顯著的管理效果；至于政策是否可以提高市民福利、解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并不在其考慮之列。

以1953年的“石硤尾大火”事件為分界點(diǎn)，政府承擔(dān)部分社會(huì)福利責(zé)任的必要性開(kāi)始浮現(xiàn)。港府逐漸意識(shí)到，在市場(chǎng)失靈的地方，社會(huì)有責(zé)任設(shè)置安全網(wǎng)，保護(hù)那些亟待幫助和處境不幸的人。1958年成立的社會(huì)福利署，作為專門負(fù)責(zé)社會(huì)福利事務(wù)的官方機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著香港的社會(huì)福利事業(yè)終于步入制度化軌道。1965年，香港第一份社會(huì)福利白皮書——《社會(huì)福利工作之目標(biāo)與政策》面世，港府第一次有意識(shí)地制定福利工作的目標(biāo)、重點(diǎn)及政策。②

然而，即便是在這份具有里程碑意義的福利白皮書中，也彌漫著保守的福利態(tài)度。港英政府毫不掩飾的態(tài)度，解釋無(wú)法全面推展福利服務(wù)的原因，直截了當(dāng)?shù)卦忈屃似湟回灥摹安桓深A(yù)”政策，同時(shí)還一再?gòu)?qiáng)調(diào)華人社會(huì)的傳統(tǒng)家庭功能與角色，政府“一定要鞏固家庭責(zé)任、自力更生精神、繼續(xù)倡導(dǎo)慈善工作和志愿機(jī)構(gòu)的參與”。③在傳統(tǒng)觀念中應(yīng)由家庭擔(dān)負(fù)的養(yǎng)老職能，自然未被提上政策議程。

二、 積極不干預(yù)：老年福利觀念的轉(zhuǎn)型與退休保障制度的缺場(chǎng)

1971年，時(shí)任港府財(cái)政司長(zhǎng)的夏鼎基提出“積極不干預(yù)主義”（positive non-interventionism），推崇自由市場(chǎng)，最小化政府干預(yù)，以最低的政府資源投入，換取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最高效率，同時(shí)建議在“有限政府”的前提下，對(duì)某些市場(chǎng)可能失靈的領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)。①該主張被當(dāng)時(shí)及以后的歷屆港英政府所采納，成為一項(xiàng)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策，從而為政府介入老年這一日益衰落的傳統(tǒng)福利領(lǐng)域掃清了理念上的障礙。同年，港府推行以收入調(diào)查為基礎(chǔ)的公共援助計(jì)劃，香港政府在老年福利方面的支出才真正實(shí)現(xiàn)零的突破。在1972年的港英政府第二部社會(huì)福利白皮書里，正式將社會(huì)福利視為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展所必需的平衡機(jī)制，并將通過(guò)社會(huì)政策解決香港社會(huì)因現(xiàn)代化過(guò)程而衍生的社會(huì)問(wèn)題。

20世紀(jì)70年代，香港的老年人口比重持續(xù)上升，核心家庭數(shù)量的增加以及婦女就業(yè)率的提高使得家庭照顧老人的功能受到重大沖擊，港府開(kāi)始認(rèn)真審視老人需求與人口老化帶來(lái)的問(wèn)題。在1977年，港府決定改進(jìn)原有的公共援助計(jì)劃，引進(jìn)長(zhǎng)期補(bǔ)助金和老人補(bǔ)助金，將老人津貼的領(lǐng)取資格降至70歲，從而使老年社會(huì)福利支出開(kāi)始步入制度軌道。在1973年與1979年接連出版的兩份社會(huì)福利白皮書中都肯定了家居照顧及社區(qū)照顧的概念，并指出政府應(yīng)承擔(dān)擴(kuò)展社區(qū)照顧服務(wù)的責(zé)任。政府作為老年社會(huì)福利責(zé)任主體的意識(shí)逐漸覺(jué)醒，但也正是在這一時(shí)期，香港老年社會(huì)福利模式的三大子系統(tǒng)——老年社會(huì)救助、老年福利服務(wù)和退休保障開(kāi)始逐漸分野，走向不同的制度化道路。

20世紀(jì)80年代初至回歸前夕，香港進(jìn)入社會(huì)福利建設(shè)的高歌猛進(jìn)時(shí)期。在此期間，香港老年福利服務(wù)逐漸在民眾呼聲和政策實(shí)踐中走向完善，形成了社區(qū)支援服務(wù)、安老院舍服務(wù)和長(zhǎng)者醫(yī)療與健康服務(wù)三個(gè)板塊相互銜接的體系；老年社會(huì)救助的構(gòu)成要件也逐漸成熟，最終細(xì)化為現(xiàn)金與實(shí)物援助、醫(yī)療救助、法律援助、住房救助和心理救助五個(gè)大類。②

然而，作為現(xiàn)代老年福利體系不可或缺一環(huán)的退休保障制度，卻始終未能搭建起“適度普惠型”的福利框架。直到20世紀(jì)末，香港仍只有三分之一的工作人口有退休保障，這些退休保障安排包括公務(wù)員和學(xué)校教師的法定退休金和公積金，以及雇主自愿為雇員設(shè)立的退休計(jì)劃。普通老人只有兩種現(xiàn)金形式的退休保障可以享受，一是綜合社會(huì)保障援助，二是“生果金（長(zhǎng)者生活津貼）”，但二者均需滿足一定條件，并且嚴(yán)格的審查制度排斥了許多有需要的長(zhǎng)者。

三、 全民退休保障與強(qiáng)積金的歷史糾葛

實(shí)際上，早在1966年，政府就已經(jīng)對(duì)惠及全民的退休金政策開(kāi)展可行性研究。在1987年5月13日舉行的立法局會(huì)議室上，中央公積金計(jì)劃被廣泛討論，但鑒于作為投資用途的巨額公積金所可能造成的政策、金融與外匯市場(chǎng)紊動(dòng)，以及對(duì)中央公積金計(jì)劃能否發(fā)揮養(yǎng)老保障功能的疑慮，該項(xiàng)計(jì)劃一再擱淺。但關(guān)于全民退休保障計(jì)劃的提議并未偃旗息鼓。1991年7月10日，立法局再次討論退休保障問(wèn)題，督促政府“立即采取措施，重新研究設(shè)立中央公積金或其他強(qiáng)制實(shí)行的退休計(jì)劃，使本港工人獲得全面的退休保障”。在1993年，政府向立法局建議采用強(qiáng)制性供款的老年退休金計(jì)劃，該計(jì)劃旨向所有符合條件的長(zhǎng)者每月發(fā)放統(tǒng)一金額的退休金，涵蓋的群體范圍再次擴(kuò)大，囊括了低收入人士、退休人士、家庭主婦及其他工作人口之外的人士。在退休金金額方面，約為當(dāng)時(shí)工資中位數(shù)的30%。③政府?dāng)M注資100億港元作為該老年退休金計(jì)劃成立的資金，即時(shí)發(fā)放給符合資格人士，其余資金則由雇員及雇主的強(qiáng)制性均攤，供款率為雇員收入的3%。

其后，社會(huì)各界就該項(xiàng)老年退休金計(jì)劃展開(kāi)了激烈討論，但結(jié)果毀譽(yù)參半。當(dāng)時(shí)反對(duì)在香港推行老年退休金計(jì)劃的論點(diǎn)主要集中在三方面：第一，該項(xiàng)舉措會(huì)將保障老年生活的責(zé)任由個(gè)人及家庭轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)之上；第二，退休金金額與供款額無(wú)關(guān)，以統(tǒng)一金額的形式發(fā)放并不公平，對(duì)于貧困人口來(lái)講遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但對(duì)于富者而言又顯多余；第三，這是在重蹈眾多福利國(guó)家推行老年退休金計(jì)劃失敗的覆轍。1994年底，78名學(xué)者簽名反對(duì)“老人金”計(jì)劃，并共同出資在香港的四家報(bào)紙和雜志上就此刊登廣告表達(dá)異見(jiàn)，之后輿論急轉(zhuǎn)直下，反對(duì)聲日益高漲。港府于1995年1月宣布放棄推行老年退休金計(jì)劃，設(shè)立全民退休保障制度的努力再次付之東流，其直接后果是香港的養(yǎng)老歷史因此改寫——隨后，港府作出了一個(gè)不同于世界大多數(shù)地方的選擇，在沒(méi)有建立普遍性退休保障制度的前提下，先引入強(qiáng)制性私營(yíng)職業(yè)退休保障制度，即之后被稱為“強(qiáng)積金”的制度。

從1995年立法局通過(guò)了《強(qiáng)制性公積金計(jì)劃條例》，到1998年和1999年兩次修訂和訂立附屬法例和詳細(xì)規(guī)則，再到2000年底正式實(shí)施強(qiáng)積金制度，這一過(guò)程逐步確立了強(qiáng)積金在香港退休保障系統(tǒng)中的主導(dǎo)位置，標(biāo)志著香港地區(qū)已經(jīng)形成了相對(duì)完善的老年社會(huì)福利體系，補(bǔ)上了退休保障這最后一塊老年福利的制度缺漏。從理論上來(lái)講，強(qiáng)積金計(jì)劃的推行為香港就業(yè)人士年老后的基本生活需求提供了制度保障，可以被視為香港老年人的第一張“安全網(wǎng)”。

從實(shí)施內(nèi)容要點(diǎn)來(lái)看，強(qiáng)積金主要有三個(gè)特點(diǎn)：第一，由勞雇雙方依雇員薪資所得，按月提存一定百分比充當(dāng)資金，將雇員之所得強(qiáng)迫儲(chǔ)蓄、延后消費(fèi)，以備未來(lái)的老年退休生活經(jīng)濟(jì)所需。每位雇員均設(shè)有個(gè)人賬戶，于雇員年滿65周歲退休時(shí)方可提取，①以兼顧勞工在短期事故需求與老年生活品質(zhì)長(zhǎng)期維持的雙重保障目標(biāo)，在給付類型上屬于確定提撥制度；第二，強(qiáng)積金收集來(lái)的儲(chǔ)蓄基金，由政府集中管理投資，亦有將部分或全部基金管理權(quán)交給私營(yíng)機(jī)構(gòu)管理的；第三，繳款者擁有自己的基金賬戶，賬戶所累積的款項(xiàng)為個(gè)人所有，雇員從公積金賬戶中所獲得的年金所得，便是過(guò)去公積金賬戶存款儲(chǔ)蓄的本利和與其投資的盈余綜合，但個(gè)人不一定能自由選擇投資方式。

從制度設(shè)計(jì)的初衷來(lái)看，強(qiáng)積金在某種程度上是作為全民退休保障計(jì)劃的替代品而誕生的。然而，在強(qiáng)積金遠(yuǎn)未來(lái)得及發(fā)揮政策效力之前，這一制度替代的有效性就已大打折扣。在香港立法會(huì)于2005年進(jìn)行的照顧長(zhǎng)者議案辯論會(huì)上，政策界對(duì)強(qiáng)積金進(jìn)行了諸多反思和批判：第一，強(qiáng)積金計(jì)劃的涵蓋范圍有限，尤其未能保障非受雇人士；第二，保障力度有限，雇員無(wú)法單靠強(qiáng)積金計(jì)劃所提供的退休收入養(yǎng)老；第三，雇員需承擔(dān)投資回報(bào)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)；第四，為所有在職人員提供的退休保障要在20至30年后才能見(jiàn)效，現(xiàn)時(shí)即將退休的人士依舊無(wú)法獲得退休保障。②

因此，2000年之后的香港社會(huì)仍然繼續(xù)著對(duì)全民退休保障計(jì)劃的爭(zhēng)論。截止2004年，已超過(guò)50個(gè)非政府組織提出不同版本的“全民退休金方案”，全民退休保障開(kāi)始重返香港社會(huì)政策的核心議程。

四、 從強(qiáng)積金到全民退休保障：功能替代抑或功能耦合？

實(shí)際上，強(qiáng)積金制度從一開(kāi)始就非長(zhǎng)久之計(jì)，至少不能作為唯一的依靠。從經(jīng)濟(jì)層面看，雷鼎鳴在一份報(bào)告中曾指出，強(qiáng)積金的制度設(shè)計(jì)本身對(duì)人性的基本假設(shè)是：人是短視的，不善于為退休后的生活作打算，因此必須由政府進(jìn)行干預(yù)，強(qiáng)制人民進(jìn)行儲(chǔ)蓄；③但以政府取代市場(chǎng)運(yùn)作操作基金，效率一向較低，因此如政府是基金的唯一管理者，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加上掌管基金的政府官僚一般傾向于低風(fēng)險(xiǎn)的投資，公營(yíng)公積金的投資報(bào)酬率一般不會(huì)太高。而龐大的基金在投資決策上也往往會(huì)受到政治影響，成為政府或議會(huì)（立法會(huì)）在經(jīng)濟(jì)政策上獲取政治利益的籌碼。從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的角度分析，強(qiáng)積金實(shí)際上也不能發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的意義及功能，只是透過(guò)制度法規(guī)的建構(gòu)強(qiáng)制勞工儲(chǔ)蓄既定比例的薪資所得以延后使用，純屬?gòu)?qiáng)制儲(chǔ)蓄的性質(zhì)，也不具有社會(huì)資源重新分配的意義。換言之，強(qiáng)積金是取之于受雇傭者再用之于受雇者，并不涉及階層之間或個(gè)人之間的所得轉(zhuǎn)移，并非真正屬于踐行社會(huì)正義原則的社會(huì)安全制度范疇。

由于不具有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)之功能，加上確定提撥制所可能面臨的自繳款到給付之段期間的貨幣貶值、通貨膨脹、基金投資報(bào)酬率等問(wèn)題，以及始終存在政府對(duì)廣大公積金管理是否得當(dāng)、管理提存率是否合適的不確定性，都有可能造成雇員退休后經(jīng)濟(jì)生活無(wú)法得到保障的后果。并且，由于強(qiáng)迫儲(chǔ)蓄制度所累積的大量準(zhǔn)備金交付在政府與承辦單位之手中管理，往往成為政府的另一條財(cái)源用以支持施政方案或經(jīng)濟(jì)投資，容易遭受政治影響，運(yùn)用政府權(quán)力減低個(gè)人儲(chǔ)蓄自由，反而發(fā)揮經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治之功能。再者，在理財(cái)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)問(wèn)題上，不論是確定給付制還是確定提撥制，企業(yè)都必須累計(jì)準(zhǔn)備金，但兩者之差別就在于準(zhǔn)備金的投資風(fēng)險(xiǎn)究竟是由雇主或雇員來(lái)承擔(dān)，強(qiáng)積金賬戶中的資金，雇員是否有投資理財(cái)能力與權(quán)力問(wèn)題都是分析時(shí)必須考慮的問(wèn)題，因?yàn)檫@也決定了誰(shuí)來(lái)承擔(dān)準(zhǔn)備金貶值的風(fēng)險(xiǎn)。劉立倫等曾指出，強(qiáng)積金制度對(duì)于市場(chǎng)績(jī)效的依存性較高，必須建立在健全的市場(chǎng)基礎(chǔ)之上，如果面臨不景氣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境或承辦機(jī)構(gòu)投資能力不佳，個(gè)人賬戶制的退休金預(yù)期也就只有不斷貶值一途。①因此，在強(qiáng)積金的制度設(shè)計(jì)中，政府并不扮演提供者角色，也不涉及社會(huì)資源的再分配。甚至可以說(shuō)，強(qiáng)積金事實(shí)上減少了政府在退休保障方面的投入與負(fù)擔(dān)，亦可認(rèn)為，強(qiáng)積金制度依然維持著香港政府一貫秉持的放任自由主義立場(chǎng)。

周永新在分析了與香港情況類似的10多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的退休保障制度，提出現(xiàn)代退休保障制度著重的不再是公平的分配，而是令不同收入的退休人士可以按自己的需要得到足夠的生活保障。世界銀行關(guān)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“五支柱”模式為以上議題提供了整合視角。2005年，世界銀行在《21世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國(guó)際比較》的報(bào)告中，建議世界各國(guó)和地區(qū)建立多層次的退休保障制度，即：第零層或基本保障為非供款性的基本年金，由政府財(cái)政支付，旨在為貧窮老人提供最低生活保障；第一層為強(qiáng)制性社會(huì)保障年金，按照隨收隨支式的確定給付制進(jìn)行操作，通過(guò)發(fā)揮社會(huì)連帶責(zé)任的再分配功能，以代內(nèi)或代際間所得轉(zhuǎn)移為老年退休者的收入起到托底作用；第二層為任意性的員工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，如職業(yè)年金，按照確定提撥制進(jìn)行操作；第三層為自愿性的個(gè)人商業(yè)保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄，其養(yǎng)老金給付通過(guò)私營(yíng)部門的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，以提高退休者的生活質(zhì)量；第四層則為倫理性的家庭供養(yǎng)制度，對(duì)無(wú)工作的家庭成員提供其晚年生活照顧，經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要來(lái)自子女供養(yǎng)、自有住宅租賃、家庭內(nèi)財(cái)富轉(zhuǎn)移等方面。若借用這一模型歸納香港老年市民享有的退休保障，則可用表1概括。

就現(xiàn)行政策來(lái)看，作為托底的第零根支柱，綜援制度申請(qǐng)資格過(guò)于嚴(yán)格，以個(gè)人申請(qǐng)的老人為例，其總資產(chǎn)不可超過(guò)39500元，令擁有少量“棺材本”的老人不符合領(lǐng)取資格；且審查制度要求老人子女提出不供養(yǎng)父母的“衰仔紙”（申請(qǐng)），對(duì)老人及子女而言均極為羞辱，導(dǎo)致部分老人礙于面子而不申請(qǐng)。雖然現(xiàn)時(shí)65歲以上老人可無(wú)須資產(chǎn)審查領(lǐng)取每月1090元生果金（長(zhǎng)者生活津貼），但是金額不足以支持生活；每月2200元長(zhǎng)者特惠生活津貼則引入了資產(chǎn)審查，令個(gè)人資產(chǎn)超過(guò)186000元的老人家未能受惠。②

作為第二支柱的強(qiáng)積金計(jì)劃，其主要功能在于將雇主與企業(yè)作為養(yǎng)老責(zé)任主體帶入退休保障制度中；而缺場(chǎng)的第一根支柱，即一種全民享有的退休生活保障，則應(yīng)按照階層間、職業(yè)間和代際間共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)（pooling of risks）的原則來(lái)設(shè)計(jì)，是一種由公共資源（包括來(lái)自政府和市民的資金）支付、全部年老公民皆可享有的老年金。

實(shí)際上，當(dāng)前香港地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)呼喚更加全面和完善的退休保障制度：一方面，當(dāng)前香港老年人口貧困問(wèn)題十分嚴(yán)重，43.5%的老年人（65歲及以上）生活在貧困線之下，即便計(jì)入各項(xiàng)社會(huì)保障措施提供的現(xiàn)金援助，每三個(gè)老人中仍有一個(gè)生活貧困；①另一方面，隨著人口的持續(xù)老化，香港地區(qū)將在未來(lái)十年面臨戰(zhàn)后嬰兒的退休高峰，而根據(jù)有關(guān)調(diào)查，該年齡組人士多從事制造業(yè)及低技術(shù)服務(wù)業(yè)，收入偏低且儲(chǔ)蓄有限，他們退休時(shí)所能夠領(lǐng)取的強(qiáng)積金則更是杯水車薪。

因此，發(fā)揮再分配功能、體現(xiàn)無(wú)差別化原則的全面退休保障制度在當(dāng)下的香港有著不可替代的位置。強(qiáng)積金與全民退休保障計(jì)劃之爭(zhēng)，表面上是前者對(duì)后者的暫時(shí)性取代，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，二者在平衡香港老年退休保障制度之屬性方面的功能耦合性不可忽視。前者強(qiáng)調(diào)了個(gè)人、家庭與企業(yè)的責(zé)任，體現(xiàn)了對(duì)受雇者工作成就和社會(huì)貢獻(xiàn)的認(rèn)可，后者則表明在公平競(jìng)爭(zhēng)的前提下，每個(gè)人都應(yīng)過(guò)上有尊嚴(yán)的老年生活。正是偏“右”的強(qiáng)積金制度和偏“左”的全民退休保障計(jì)劃之間可能形成的互補(bǔ)與張力，才有可能平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平的雙重需求，從而維持香港社會(huì)的基本均衡與活力。

五、 未竟的事業(yè)：香港全民退休保障的走向

就歷史來(lái)看，不管是港英政府還是回歸后的特區(qū)政府，其奉行的社會(huì)政策基本上一直基于兩大原則，即低度介入主義（minimalism）和經(jīng)濟(jì)主義（econonism）。②首先，作為一個(gè)全球港，為了營(yíng)造足夠的自由與彈性，政府主要采取不干預(yù)政策，使得投資者擁有較高自主權(quán)，有利于降低勞動(dòng)力成本。員工的福利相對(duì)低卻增加了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)長(zhǎng)期將稅賦維持低水平，從而增大企業(yè)利潤(rùn)空間，社會(huì)福利的成長(zhǎng)也自然受到抑制。其次，香港政府習(xí)慣從經(jīng)濟(jì)主義的角度看待社會(huì)福利問(wèn)題，將社會(huì)政策置于市場(chǎng)機(jī)制中加以審視，并且通過(guò)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的原則來(lái)評(píng)估社會(huì)政策的可行性，以免使自由市場(chǎng)偏離理想的不干預(yù)狀態(tài)。即使存在社會(huì)政策介入的必要，也要優(yōu)先在經(jīng)濟(jì)原則的考量下，將社會(huì)福利資源集中在危害性和風(fēng)險(xiǎn)程度較高的群體上，從而保證這一“殘輔式”福利體制。①這也是作為發(fā)達(dá)地區(qū)的香港，其老年福利政策并未處于世界先進(jìn)水平的原因。

從強(qiáng)積金計(jì)劃誕生到全民退休保障計(jì)劃的再次勃興，就表面來(lái)看，彰顯的變革邏輯是在轉(zhuǎn)化高齡津貼、長(zhǎng)者生活津貼等“存量”的基礎(chǔ)上，建立全民老年金的“增量”。但我們必須敏銳地覺(jué)察到這一政策轉(zhuǎn)向的背后，隱藏著香港老年社會(huì)福利體系從單一的個(gè)人責(zé)任本位向社會(huì)共同責(zé)任本位轉(zhuǎn)變的縮影，同時(shí)也可能是香港殘輔式福利體制走向瓦解的臨界點(diǎn)。

在分析各地的退休保障制度的同時(shí)，周永新曾廣泛收集市民對(duì)退休保障未來(lái)發(fā)展的意見(jiàn)，并接觸了不同的關(guān)注團(tuán)體和政治組織?，F(xiàn)時(shí)雖有較多人認(rèn)同政府應(yīng)改革退休保障制度，但如何改革卻很難達(dá)致共識(shí)。就關(guān)于是否設(shè)立全民退休保障制度的核心問(wèn)題，亦不乏反對(duì)的聲音。有意見(jiàn)提出全民退休保障將不可避免地增加企業(yè)支出，政府更可能加稅以紓緩財(cái)政壓力，長(zhǎng)遠(yuǎn)將削弱香港的投資吸引力與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；有人認(rèn)為全民退休保障會(huì)攤薄社會(huì)資源，應(yīng)只集中幫助有需要人士便可以了；有人引希臘為前車之鑒，認(rèn)為推行全民退休保障，將會(huì)令福利主義抬頭，將會(huì)要求政府給予更多社會(huì)福利，長(zhǎng)遠(yuǎn)拖垮財(cái)政，若全民退保計(jì)劃一旦爆倉(cāng)，其后果將由未來(lái)幾代人去承擔(dān)。

誠(chéng)然，任何社會(huì)政策都不會(huì)盡善盡美，只有在反思全民退休保障計(jì)劃在理論和實(shí)踐上存在的困境過(guò)程中，才能找到制度設(shè)計(jì)的平衡點(diǎn)。2015年1月26日，香港特區(qū)立法會(huì)福利事務(wù)委員會(huì)在討論《2015施政報(bào)告》內(nèi)的社福措施時(shí)，勞工及福利局局長(zhǎng)張建宗表示，政府撥500億港元處理退休保障問(wèn)題是政治承諾，顯示政府有心去處理這個(gè)議題，但是是否推行全民退休保障還值得商榷。他強(qiáng)調(diào)未來(lái)香港扶貧委員會(huì)將就咨詢框架進(jìn)行研究，希望讓公眾就未來(lái)退休保障的方向，進(jìn)行清晰和深入的討論。

可以預(yù)見(jiàn)的是，有關(guān)香港退休保障體系的制度設(shè)計(jì)與安排必將陷入更加深刻、更加復(fù)雜的探討之中，全民退休保障的話題在未來(lái)的香港地區(qū)會(huì)越來(lái)越具有現(xiàn)實(shí)性。東亞地區(qū)的政府或許也可從香港老年社會(huì)政策發(fā)展歷程中發(fā)現(xiàn)彼此之間相似的精神與共同趨勢(shì)。如果說(shuō)，老年退休保障是社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)在全球化發(fā)展下必然的反應(yīng)與需求，那么現(xiàn)時(shí)比較合理的做法是讓社會(huì)公眾明白政策計(jì)劃的正反面，向公眾解釋政府的考量依據(jù)，以全面的角度，讓大眾明白政策背后的社會(huì)復(fù)雜性，才可以在較理性的情況下彌合裂痕，邁出堅(jiān)實(shí)步伐。

六、 對(duì)內(nèi)地養(yǎng)老保障制度改革的啟示

黨的十八屆三中全會(huì)做出了關(guān)于社會(huì)保障制度改革的部署。盡管內(nèi)地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與香港有諸多不同，但卻同樣面臨人口日益老齡化、家庭支持功能不斷弱化等挑戰(zhàn)，因此，香港退休保障制度的發(fā)展歷程無(wú)疑對(duì)內(nèi)地社會(huì)養(yǎng)老保障制度的改革具有一定的借鑒意義。

一是要建立多支柱的養(yǎng)老保障體系。世界銀行曾建議世界各國(guó)和地區(qū)建立多層次的退休保障制度，并提出了“五支柱”模式。全民退休保障計(jì)劃在香港雖然面臨激烈的爭(zhēng)議，眾說(shuō)紛紜、莫衷一是，但各方在爭(zhēng)議和分歧之中仍然達(dá)成的一點(diǎn)共識(shí)是：僅憑任一支柱都無(wú)法為老年人提供足夠的生活保障，有必要調(diào)整現(xiàn)有退休保障制度安排，建立新的、多支柱的退休保障體系。有鑒于此，內(nèi)地養(yǎng)老保障制度改革的方向也應(yīng)改變目前“基本養(yǎng)老金”獨(dú)木難支的局面，加強(qiáng)多支柱的養(yǎng)老保障體系建設(shè)。養(yǎng)老保障體系由盡可能多的支柱組成，才能更有效地為老年人提供生活保障。

二是在改革決策中要重視公眾參與。養(yǎng)老保障制度的改革涉及廣大公眾的切身利益，因此，改革決策的執(zhí)行有賴于公眾的接受和認(rèn)可，在具有廣泛民意基礎(chǔ)的同時(shí)，還必須照顧各方的利益訴求。周永新及其研究團(tuán)隊(duì)的全民退休保障計(jì)劃即是在廣泛收集市民、關(guān)注團(tuán)體和政治組織對(duì)退休保障未來(lái)發(fā)展意見(jiàn)的基礎(chǔ)上提出的，不僅提出了新的方案，而且列舉了由不同的關(guān)注團(tuán)體和政治組織提出的六個(gè)代表性方案，供政府和公眾參考和討論。鑒于公眾對(duì)養(yǎng)老保障制度改革決策的接受程度對(duì)決策的有效執(zhí)行至關(guān)重要，內(nèi)地養(yǎng)老保障制度改革決策的做出同樣需要公眾的參與。公眾參與決策過(guò)程不僅能夠增加公眾對(duì)決策接受的可能性，也可以通過(guò)培養(yǎng)公眾的決策“所有權(quán)”意識(shí)，增強(qiáng)決策執(zhí)行成功的可能性。①

三是政府要積極作為，切實(shí)保障老有所養(yǎng)。自20世紀(jì)60年代起，全民退休保障計(jì)劃被數(shù)度提出，但又一再擱淺，以至于香港老年貧困問(wèn)題不僅未能得到顯著改善，反而持續(xù)惡化，貧困率不斷攀升。雖然香港特區(qū)政府在養(yǎng)老保障制度改革上采取審慎的策略有其可取之處，然而，并不存在一種盡善盡美的養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)可以一勞永逸地解決問(wèn)題，政府也不應(yīng)以存在意見(jiàn)分歧為理由，原地踏步，維持現(xiàn)狀，任由老年貧困問(wèn)題趨于嚴(yán)重。這給我們帶來(lái)的啟示是，政府在審慎地開(kāi)展養(yǎng)老保障體系設(shè)計(jì)的同時(shí)，還應(yīng)積極作為，明確自身在社會(huì)福利中的角色，在一定期限內(nèi)做出最優(yōu)的制度選擇，并在發(fā)展中逐步解決可能遇到的問(wèn)題，從而保障公民老有所養(yǎng)。

（責(zé)任編輯：肖舟）