任奉龍 張文雯

摘 要：我國民辦高校經(jīng)過三十多年的發(fā)展，已經(jīng)初步形成了具有中國特色的民辦高校內(nèi)部治理模式，新常態(tài)下如何選擇民辦高校的內(nèi)部治理模式，已經(jīng)成為學(xué)界對民辦高校未來發(fā)展關(guān)注的重點。健全相關(guān)法律，完善民辦高校章程，理清民辦高校內(nèi)部治理程序以及規(guī)范民辦高校內(nèi)部治理規(guī)章，成為新常態(tài)下我國民辦高校內(nèi)部治理模式的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：新常態(tài);我國;民辦高校;內(nèi)部治理模式;路徑選擇

中圖分類號：G647 ? 文獻標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）02-0176-02

治理最早來源于拉丁語，原意為操縱、控制和引導(dǎo)，多見于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動。1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中對治理的界定較有代表性，認(rèn)為治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的多元利益得到妥協(xié)并采取合作行為的持續(xù)過程[1]。我國學(xué)者對于“大學(xué)治理”的討論，最早出現(xiàn)在張維迎所著的《大學(xué)的邏輯》一書之中，他提出大學(xué)與企業(yè)不同，通常是一種非營利性機構(gòu)。不過，大學(xué)的目標(biāo)也需要通過一整套的制度安排來實現(xiàn)，這些制度安排就是治理結(jié)構(gòu)，就是大學(xué)的治理[2]。

一、新常態(tài)下我國民辦高校內(nèi)部治理模式

（一）董事會（理事會）領(lǐng)導(dǎo)是核心

我國民辦大學(xué)起步較晚，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國民辦高校形成了董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。根據(jù)《民辦教育促進法》第19條的規(guī)定，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校董事會、理事會或者其他形式的決策機構(gòu)。民辦高校的董事會、理事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)具有討論并決定有關(guān)學(xué)校發(fā)展的重大事項的權(quán)利，主要包括聘任、解聘校長的權(quán)利;修改學(xué)校章程的權(quán)利;制定發(fā)展規(guī)劃的權(quán)利;審核預(yù)算、決算的權(quán)利和學(xué)校章程規(guī)定的其他重大事項的權(quán)利。作為民辦高校內(nèi)部治理的最高決策機構(gòu)，董事會、理事會處于民辦高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)核心地位，決定學(xué)校的發(fā)展方向和大政方針?？梢哉f，董事會領(lǐng)導(dǎo)是我國民辦高校內(nèi)部治理的核心要素，建立完善的董事會制度已經(jīng)成為新常態(tài)下的首要任務(wù)。

（二）校長（院長）負(fù)責(zé)是關(guān)鍵

民辦高校內(nèi)部治理模式?jīng)Q定了校長要對董事會負(fù)責(zé)，執(zhí)行董事會的決議，包括執(zhí)行學(xué)校理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)的決定;實施發(fā)展規(guī)劃，擬訂年度工作計劃、財務(wù)預(yù)算和學(xué)校規(guī)章制度;聘任和解聘學(xué)校工作人員，實施獎懲等等。校長在民辦高校的發(fā)展中起著領(lǐng)頭羊的作用。正基于此，作為中國建校最早的公益性民辦大學(xué)之一的西安外事學(xué)院，在當(dāng)前社會新常態(tài)的發(fā)展時期，首次面向全球招聘校長，廣納賢士。全球公開招聘校長是民辦高校在我國民辦高校中率先突破家族式管理的具體體現(xiàn)，這一改革舉措也是我國民辦高校的首創(chuàng)之舉[3]。但是，由于2009年教育部下發(fā)《教育部辦公廳關(guān)于民辦高校校長變更（連任）核準(zhǔn)有關(guān)規(guī)定的通知》規(guī)定，民辦高校校長必須是具有中華人民共和國國籍，在中國境內(nèi)定居的公民，具有政治權(quán)利和完全民事行為能力，這在一定程度上阻礙國外優(yōu)秀校長到我國民辦高校任職。

（三）監(jiān)事會（審計部）監(jiān)督是重點

一個科學(xué)、完善、合理的組織系統(tǒng)應(yīng)該包括決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，三者形成權(quán)力制衡的關(guān)系，從而保障組織的健康運行、發(fā)展?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》強調(diào)要“落實和擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。政府及其部門要樹立服務(wù)意識，改進管理方式，完善監(jiān)管機制，減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。所以，高校辦學(xué)監(jiān)督的主體和重心還要放在高校內(nèi)部，因而建立監(jiān)事會制度勢在必行[4]。無論是美國、日本、韓國，還是臺灣地區(qū)，私立大學(xué)的高度發(fā)展都離不開完善的內(nèi)部監(jiān)督機制。為了加強私立大學(xué)內(nèi)部監(jiān)督，臺灣教育部門頒布《私立學(xué)校法》規(guī)定私立大學(xué)需要設(shè)置監(jiān)察人1至3人，監(jiān)察人由創(chuàng)辦人聘任，由校董會遴選，主要負(fù)責(zé)監(jiān)察學(xué)校財務(wù)狀況;監(jiān)察學(xué)校財務(wù)賬冊、文件以及財產(chǎn)資料;監(jiān)察決算報告;監(jiān)察其他捐助章程規(guī)定的事項等。

二、我國民辦高校內(nèi)部治理模式存在的問題

（一）民辦高校相關(guān)法律法規(guī)不健全

任何一種制度的組織實施都離不開相關(guān)法律法規(guī)的保障。從世界范圍來看，歐美、日本、韓國等國家私立高等教育高度發(fā)達，而且多數(shù)私立大學(xué)排名靠前，這與國家支持私人辦學(xué)的歷史文化有著緊密的關(guān)聯(lián)，同時也與其完善的相關(guān)法律法規(guī)保障密不可分。相比較而言，我國現(xiàn)行的民辦高校相關(guān)的法律法規(guī)有《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》教育部《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》等，還沒有完全達到保障民辦高校健康快速發(fā)展的程度。這些法律法規(guī)以及相關(guān)的政策，雖然構(gòu)筑了規(guī)范我國民辦高等教育發(fā)展的主體網(wǎng)絡(luò)，但隨著新常態(tài)下我國民辦高等教育的長足發(fā)展，這些制度已經(jīng)難以適應(yīng)民辦高校的進一步發(fā)展。

（二）民辦高校內(nèi)部治理權(quán)限不清晰

長期以來，我國民辦高校內(nèi)部治理權(quán)限不是十分清晰，導(dǎo)致民辦高校內(nèi)部管理混亂，“越位”“缺位”現(xiàn)象普遍存在。所謂“越位”主要是指：民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的職權(quán)不清晰，董事會、董事長及校長等對學(xué)校重大事務(wù)的處理上，缺乏清晰、明確的制度規(guī)范，而且部分職能部門在參與學(xué)校治理時往往超出自己的職權(quán)范圍，在職權(quán)范圍外行使權(quán)力，內(nèi)部管理混亂，這嚴(yán)重阻礙了民辦高校的內(nèi)部治理機制的運行。所謂“缺位”主要是指：一些民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置不合理，根本沒有履行或無法履行其職權(quán)。無論是決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)還是監(jiān)督機構(gòu)，其設(shè)置往往形同虛設(shè)，沒有形成合理的民辦高校內(nèi)部法人治理機制，這也就促成了“董事長一言堂”“家族式管理”等治理模式廣泛存在于我國民辦高校的內(nèi)部治理之中。

（三）民辦高校內(nèi)部監(jiān)督機制不完善

任何組織的運行、制度的實施都離不開來自內(nèi)外部的監(jiān)督。哈佛大學(xué)作為世界一流大學(xué)，在其內(nèi)部治理模式上實行，“雙會制”——董事會和監(jiān)理會。董事會享有所有權(quán)和行政權(quán)，而監(jiān)理會則主要對大學(xué)進行監(jiān)督。相較而言，我國民辦高校監(jiān)督機構(gòu)的建設(shè)比較緩慢。從現(xiàn)行民辦高校的法律法規(guī)來看，無論是《教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》，還是《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》都未對民辦高校的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)、實施、運行等做出明確要求。而從部分民辦高校章程制定來看，多數(shù)民辦高校在內(nèi)部治理模式構(gòu)建時已設(shè)置監(jiān)事會、監(jiān)視人制度，以保證內(nèi)部治理順暢運行。但是，由于缺乏法律的指導(dǎo)多數(shù)民辦高校的監(jiān)事會制度并未起到其應(yīng)有的職能，往往形同虛設(shè)。

三、新常態(tài)下我國民辦高校內(nèi)部治理模式的路徑選擇

（一）健全相關(guān)法律是根本

2002年12月28日，我國第一部發(fā)展民辦教育的專門法律《民辦教育促進法》正是通過全國人大常委會的審議得以頒布。2004年3月，國務(wù)院常務(wù)會議通過了《民辦教育促進法實施條例》，至此，民辦教育國家層面的立法暫時告一段落[5]?！睹褶k教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》頒布以來，我國民辦教育進入了大發(fā)展時期，自2004年到2013年，我國民辦高校數(shù)量由475所（含獨立學(xué)院）增加到718所（如表1）。

由此可見，法律的頒布和實施對于民辦高校的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。而隨著民辦高校的快速發(fā)展，民辦高校產(chǎn)權(quán)、管理、辦學(xué)等問題逐漸顯露，《民辦教育促進法》頒布實施至今已有10多年，部分內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)教育全面深化改革發(fā)展的需要。全國人大常委會委員、中國民辦教育協(xié)會會長王佐書在2015年5月29日召開的全國民辦中小學(xué)高效課堂現(xiàn)場觀摩研討會上透露，《中華人民共和國民辦教育促進法》將進行修改[6]，以適應(yīng)新常態(tài)下我國民辦高校的發(fā)展。由此可見，健全相關(guān)法律是推進民辦高校進一步發(fā)展的根本。

（二）完善民辦高校章程是關(guān)鍵

所謂民辦高校章程，是指為了保證民辦高校依法自主管理和正常有序運行，由民辦高校的主辦者根據(jù)《教育法》《高等教育法》和《民辦教育促進法》等法律法規(guī)，結(jié)合學(xué)校自身實際，按照一定程序，以條文形式，對有關(guān)學(xué)校辦學(xué)宗旨及根本使命、管理體制及議事規(guī)則、學(xué)科設(shè)置及師生權(quán)益、資產(chǎn)來源及財務(wù)活動等重大事項做出原則性、基礎(chǔ)性規(guī)定而形成的規(guī)范性文件[7]。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》也明確指出要“加強章程建設(shè)，各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。尊重學(xué)術(shù)自由，營造寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境?！?/p>

作為大學(xué)的“憲章”——大學(xué)章程在大學(xué)的運行中起著重要的作用。在一些私立大學(xué)發(fā)達的歐美國家中，每所大學(xué)在制定大學(xué)章程時，都需要將大學(xué)章程提交給學(xué)校舉辦者所在地區(qū)的立法機構(gòu)進行討論、審議，這種經(jīng)過立法程序制定的大學(xué)章程，其實質(zhì)上就是一部法律。相較于歐美，我國民辦高校的大學(xué)章程還不具有大學(xué)“憲章”的地位，民辦高校制定大學(xué)章程缺乏了一系列的討論、審議的重要環(huán)節(jié)。目前，我國民辦高校要已經(jīng)認(rèn)識到章程建設(shè)對于其自身發(fā)展的重要意義，并且多數(shù)民辦高校已經(jīng)開始著手制定本學(xué)校的章程。

（三）理清民辦高校內(nèi)部治理權(quán)限是重點

理清民辦高校內(nèi)部治理權(quán)限是完善的民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，因此要建立完善的民辦高校內(nèi)部治理模式就要先明確民辦高校內(nèi)部治理的權(quán)利與責(zé)任?！睹褶k教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》已經(jīng)對民辦高校內(nèi)部治理主體的權(quán)利范圍做出規(guī)定，但是這種國家層面的規(guī)定顯然過于宏觀，并不適用于民辦高校內(nèi)部治理的具體實際的問題。

因而，各民辦高校根據(jù)《高等教育法》《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》和《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》等法律法規(guī)，結(jié)合學(xué)校自身實際情況，制定符合自身發(fā)展的民辦高校內(nèi)部治理規(guī)章條款，規(guī)范民辦高校各治理主體的權(quán)利范圍，董事會、校長和監(jiān)事會等各司其職，各盡其責(zé)，將民辦高校內(nèi)部治理的核心要素——決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、和監(jiān)督權(quán)合理、規(guī)范的分配給各治理主體，實現(xiàn)了權(quán)力的分散，形成有效制衡，用制度的手段解決民辦高校內(nèi)部治理的混亂狀態(tài)，理清民辦高校內(nèi)部治理權(quán)限，推進我國民辦高校全面深化改革發(fā)展。

參考文獻：

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[2]張維迎.大學(xué)的邏輯[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004：19-21.

[3]西安外事學(xué)院：民辦高校首次全球招校長[EB/OL].（2015-04-

19）[2015-06-05].http：//learning.sohu.com/20150419/n411-

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[4]王英，金保華.民辦高等學(xué)校監(jiān)事會制度研究[J].北京教育（高教），2013（12）：48-50.

[5]徐緒卿.新時期中國民辦高等教育理論研究[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2010：16-17.

[6]全國人大常委會委員說《民辦教育促進法》將修改[EB/OL].（2015-05-29）[2015-06-08].http：//news.cyol.com/content/-

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[7]董圣足，李蔚.論民辦高校章程的制定與完善[J].高等教育研究，2008（6）：43.