王裕根

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué),湖北 武漢 430073)

法治評(píng)估的另一種路徑：來(lái)自WGI法治指數(shù)的啟示*

王裕根

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué),湖北 武漢 430073)

法治指數(shù)評(píng)估的路徑選擇需要結(jié)合域外法治評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行完善和創(chuàng)新。WGI法治指數(shù)評(píng)估是建立在不同數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)信息的“二次分析”基礎(chǔ)上來(lái)測(cè)量一國(guó)的法治估計(jì)值，其內(nèi)在邏輯區(qū)別于國(guó)內(nèi)法治指數(shù)評(píng)估的路徑選擇。通過(guò)分析WGI法治指數(shù)評(píng)估路徑的選擇，發(fā)現(xiàn)其數(shù)據(jù)信息的收集、處理乃至法治評(píng)估結(jié)果的公布和使用需要為我國(guó)法治指數(shù)評(píng)估提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，主要表現(xiàn)為一是要充分考慮指數(shù)結(jié)果的“參照”功能而非“依照”功能；二是要語(yǔ)境化理解指數(shù)的生成和使用；三是做到評(píng)估主體的中立性與數(shù)據(jù)來(lái)源多樣化；最后是要接受公眾開放性審查和監(jiān)督。未來(lái)我國(guó)法治指數(shù)評(píng)估實(shí)踐將借鑒上述經(jīng)驗(yàn)不斷走向成熟和完善。

WGI；法治；法治指數(shù)

一、問(wèn)題的緣起

自“余杭法治指數(shù)”誕生以來(lái)，法治指數(shù)作為法治評(píng)估的重要手段逐步受到關(guān)注。尤其在地方法治建設(shè)“綱要”、“規(guī)劃”、“意見”*例如，“法治江蘇建設(shè)綱要” (2004)、“法治浙江決定”(2006)、 “法治湖北建設(shè)綱要” (2009)、 “法治湖南建設(shè)綱要” (2011)、“法治江西建設(shè)規(guī)劃綱要”(2014)等等。出臺(tái)之后，如何采取科學(xué)的量化手段評(píng)估本地法治發(fā)展水平成為了地方法治建設(shè)的重要手段。伴隨著地方法治指數(shù)評(píng)估實(shí)踐在國(guó)內(nèi)不斷深入發(fā)展，許多法治評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷總結(jié)和創(chuàng)新，法治評(píng)估的整體性和科學(xué)性得到進(jìn)一步提升。2016年4月10日由中國(guó)人民大學(xué)法治評(píng)估研究中心發(fā)布的報(bào)告顯示，我國(guó)2015年法治水平為70.6分，開創(chuàng)了我國(guó)在國(guó)家層面推行法治評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推進(jìn)了我國(guó)法治指數(shù)評(píng)估的實(shí)踐。與世界法治指數(shù)評(píng)估運(yùn)動(dòng)發(fā)展軌跡類似，我國(guó)法治指數(shù)評(píng)估的發(fā)展軌跡也走著學(xué)術(shù)探索與實(shí)踐推動(dòng)“雙軌制”道路。自“法治指數(shù)”評(píng)估方法引入我國(guó)以來(lái)，對(duì)“法治”概念的量化研究成為了學(xué)界的一大熱點(diǎn)。從國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀來(lái)看，學(xué)界對(duì)法治指數(shù)評(píng)估的理論維度、路徑選擇以及正當(dāng)性做了系統(tǒng)研究，與此同時(shí)，也有不少學(xué)者理性審視法治指數(shù)評(píng)估的弊端，這表現(xiàn)在法治指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、權(quán)重設(shè)置不合理、數(shù)據(jù)不真實(shí)等方面。從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者大都集中于法治指數(shù)的評(píng)估路徑之辯、評(píng)估指標(biāo)之辯、評(píng)估方法之辯以及評(píng)估定量之辯，并且鑲嵌于法治指數(shù)本土化之辯的目標(biāo)之中*周尚君,王裕根.法治指數(shù)評(píng)估的理論反思與前瞻[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015,(3):18-25.。從研究類型看，地方法治指數(shù)與法治評(píng)估的理論研究相對(duì)成熟*付子堂, 張善根.地方法治建設(shè)及其評(píng)估機(jī)制探析[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014,(11):123-143；錢弘道等.法治評(píng)估及其中國(guó)應(yīng)用[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012,(4):140-160.；法治指數(shù)的中國(guó)語(yǔ)境研究備受關(guān)注*蔣立山.中國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的理論問(wèn)題[J].法學(xué)家，2014,(1):1-18.；法治指數(shù)專項(xiàng)化評(píng)估研究亦受青睞*方桂榮,錢弘道.司法透明指數(shù)的合理化考證[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)，2015,(2):65-71.張保生,張中,吳洪淇等.中國(guó)司法文明指數(shù)報(bào)告2014[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015.。無(wú)論是地方法治指數(shù)評(píng)估的實(shí)踐探索，還是法治指數(shù)專項(xiàng)化評(píng)估路徑的突破，終究是為了解決“如何更好地推進(jìn)法治指數(shù)中國(guó)化”問(wèn)題。因此，借鑒世界法治指數(shù)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)系中國(guó)具體實(shí)際解決法治指數(shù)中國(guó)化前進(jìn)中的問(wèn)題，始終是學(xué)界一以貫之的目標(biāo)。但遺憾的是，對(duì)世界法治指數(shù)有一些簡(jiǎn)單的譯介，卻鮮見對(duì)其有全面的研究。基于此，本文擬通過(guò)追溯全球治理指標(biāo)(Worldwide Governance Indicator，以下簡(jiǎn)稱WGI)法治指數(shù)的“原創(chuàng)性”內(nèi)容，并對(duì)我國(guó)法治指數(shù)評(píng)估的路徑選擇和評(píng)估方法進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)審視，提出我國(guó)法治指數(shù)評(píng)估路徑的完善和改進(jìn)的方向。

二、WGI如何量化法治？

自1996年開始，來(lái)自世界銀行的Kaufmann.Daniel和Kraay.Aart和Zoido.Pablo(以下簡(jiǎn)稱KKZ)三位學(xué)者建議，在整合來(lái)自國(guó)際政府組織和非政府組織的各種指標(biāo)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，發(fā)展一套能夠有效評(píng)估世界各國(guó)治理狀況的全球治理指標(biāo)體系*KKZ綜合廣義和狹義的“治理”概念之后，把治理定義為“一個(gè)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的傳統(tǒng)和機(jī)制”。在此定義下，主要包括三個(gè)方面內(nèi)容：(a)政府的選舉、監(jiān)督和替代的過(guò)程；(b)政府有效制定和推行合理政策的能力；(c)公民和國(guó)家得到調(diào)整經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的制度的尊重。同時(shí)，用六個(gè)聚合性維度測(cè)量“治理”觀念：發(fā)言權(quán)與問(wèn)責(zé)(Voice and Accountability)、政局穩(wěn)定與無(wú)暴力(Political Stability and Absence of Violence)、政府效能(Government Effectiveness)、監(jiān)管質(zhì)量(Regulatory Quality)、法治(Rule of Law)以及腐敗控制(Corruption Control)，形成全球治理指標(biāo)體系。。自1996年至2014年，世界銀行共發(fā)布16份全球治理指數(shù)報(bào)告，其中1996年至2002年每?jī)赡臧l(fā)布一次，2003年至2014年每一年發(fā)布一次。在歷份的全球治理指數(shù)報(bào)告中，對(duì)不同國(guó)家法治狀況進(jìn)行評(píng)估并計(jì)算相應(yīng)的法治指數(shù)是世界銀行全球治理指數(shù)的重要組成部分?！胺ㄖ巍敝笜?biāo)作為衡量全球治理水平六個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)之一，通過(guò)對(duì)法治水平的測(cè)量，可以判斷出一國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，并將影響投資者的投資行為和決策。

在全球治理指標(biāo)體系下，“法治”這個(gè)聚合性指標(biāo)由來(lái)自不同數(shù)據(jù)庫(kù)的變量得出。這些數(shù)據(jù)庫(kù)分為代表性數(shù)據(jù)庫(kù)和非代表性數(shù)據(jù)庫(kù)。代表性數(shù)據(jù)庫(kù)包含了許多國(guó)家并且用作這些國(guó)家的法治指標(biāo)可能是世界上所有國(guó)家的共性指標(biāo)，也即涵蓋了大部分發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的所有指標(biāo)。非代表性數(shù)據(jù)庫(kù)要么覆蓋具體的區(qū)域范圍(例如，拉美民主動(dòng)態(tài)調(diào)查只覆蓋拉丁美洲國(guó)家)；要么覆蓋特殊的收入水平國(guó)家(世界銀行國(guó)家政策與制度評(píng)估只針對(duì)發(fā)展中國(guó)家)。測(cè)量“法治”觀念的數(shù)據(jù)庫(kù)有23個(gè)，其中代表性數(shù)據(jù)庫(kù)9個(gè)，非代表性數(shù)據(jù)庫(kù)14個(gè)(詳見表2)*http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home,2015-08-10.。按照數(shù)據(jù)庫(kù)類型劃分，民間調(diào)查組織和官方組織分別有7個(gè)，商業(yè)信息提供者有3個(gè)，非政府組織有6個(gè)(詳見表2，民間調(diào)查組織和官方組織數(shù)據(jù)庫(kù)分別占所有數(shù)據(jù)庫(kù)總和的34%，而商業(yè)信息提供者和非政府組織所占比例分別為10%和22%。

表1 WGI法治觀念的代表性和非代表性數(shù)據(jù)庫(kù)分布

表2 “法治”變量的數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)源類型分布

從測(cè)量法治觀念的數(shù)據(jù)庫(kù)分布類型和比例來(lái)看，官方組織以外的數(shù)據(jù)庫(kù)類型占大多數(shù)，這有利于減少樣本偏見，保證數(shù)據(jù)來(lái)源的多樣性和客觀性。另一方面，數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)源的多樣有利于最大可能測(cè)量一國(guó)“法治”真實(shí)值，使得不同國(guó)家之間的比較具有意義。從測(cè)量形式上看，代表性數(shù)據(jù)庫(kù)和非代表性數(shù)據(jù)庫(kù)通過(guò)專家評(píng)估、民意調(diào)查等方式測(cè)量不同國(guó)家的”法治“觀念，直接反映了一國(guó)公民、組織和機(jī)構(gòu)對(duì)“法治”觀念的感知，間接反映了一國(guó)法治發(fā)展?fàn)顩r*例如，在經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)(Economist Intelligence Unit Risk wire & Democracy Index)這個(gè)代表性數(shù)據(jù)庫(kù)中，主要測(cè)量“法治”這樣一些變量：暴力犯罪；有組織的犯罪；司法程序的公平；合同履行的情況；司法程序的效率；知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)；個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。在貝斯特曼轉(zhuǎn)型指數(shù)(Bertelsmann Transformation Index)這個(gè)非代表性數(shù)據(jù)庫(kù)，主要測(cè)量“法治”這樣一些變量：權(quán)利分立；司法獨(dú)立；公民權(quán)利。。從代表性和非代表性數(shù)據(jù)庫(kù)所測(cè)量的“法治”內(nèi)容來(lái)看，包括七個(gè)方面的“法治”觀念：財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)、司法獨(dú)立與司法公信、行政責(zé)任、規(guī)則的治理、犯罪控制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。因此，如果僅從定性分析的角度看，這七個(gè)法治觀念基本都是法治建設(shè)和發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容，但能否用量化分析工具對(duì)“法治”觀念準(zhǔn)確測(cè)量其法治發(fā)展水平，則須借助科學(xué)的統(tǒng)計(jì)方法和量化工具。

測(cè)量方法貫穿著不同學(xué)科復(fù)雜的技術(shù)思維，也是自然科學(xué)的核心觀念*Ginsburg, Tom, Pitfalls of Measuring the Rule of Law ,Hague Journal on the Rule of Law, Vol. 3, No. 2, September 2011.p.274 .。與WJP法治指數(shù)最大的區(qū)別就在于，WGI法治指數(shù)是在對(duì)涵蓋法治內(nèi)容或觀念測(cè)量的數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行“二次分析”的基礎(chǔ)上，采用一種聚合性方法(aggregation method)構(gòu)建“法治”的組合性指標(biāo)(composite indicator)，通過(guò)未觀測(cè)組合模型(unobserved components model，以下簡(jiǎn)稱UCM)的統(tǒng)計(jì)方法來(lái)處理不同數(shù)據(jù)庫(kù)之間對(duì)同一國(guó)家“法治”觀念測(cè)量數(shù)據(jù)之間的內(nèi)在聯(lián)系。這種內(nèi)在聯(lián)系體現(xiàn)了一國(guó)真實(shí)的法治水平，從而生成“法治指數(shù)”。與觀測(cè)到的測(cè)量數(shù)據(jù)不同，WGI法治指數(shù)體現(xiàn)為一種“未觀測(cè)值”。在KKZ看來(lái)，UCM統(tǒng)計(jì)方法至少有以下三個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)*Kaufmann,Daniel,Aart Kraay and Massimo Mastruzzi ,ibid 36,pp.237-239.：一是UCM方法用共同單元重新標(biāo)度和調(diào)整數(shù)據(jù)的方法，有助于保存數(shù)據(jù)資源潛在的最基本信息；二是UCM方法提供正常的邏輯結(jié)構(gòu)，據(jù)此按照指標(biāo)數(shù)據(jù)的精確程度對(duì)重新標(biāo)度的指標(biāo)加權(quán)，而不是簡(jiǎn)單的不加權(quán)平均，后者常發(fā)生在其他跨國(guó)治理和投資環(huán)境的組合測(cè)量之中；而UCM方法的第三個(gè)優(yōu)勢(shì)本身強(qiáng)調(diào)了與“法治”組合性指標(biāo)相關(guān)的不確定性，適用UCM統(tǒng)計(jì)方法的前提是為了說(shuō)明這樣一個(gè)事實(shí)，那就是每一個(gè)數(shù)據(jù)的“法治”變量提供的是不完整的信息，而這種信息蘊(yùn)含了難以直接觀測(cè)到的深層次潛在“法治”觀念。而UCM提供了一套合理且更加包容的能夠連接不同數(shù)據(jù)資源的方法，運(yùn)用UCM處理不同數(shù)據(jù)庫(kù)之間“法治”指標(biāo)變量數(shù)據(jù)信息本質(zhì)上是一個(gè)信號(hào)提取(single extraction)的過(guò)程。這樣一個(gè)信息提取的過(guò)程也是一個(gè)對(duì)法治評(píng)估數(shù)據(jù)的去偽存真的過(guò)程，借助統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的標(biāo)準(zhǔn)誤差和偏差以及最大似然函數(shù)功能，UCM模型能夠最大估計(jì)代表性數(shù)據(jù)和非代表性數(shù)據(jù)庫(kù)的參數(shù)值并得出未觀測(cè)一國(guó)的法治估計(jì)值。而整個(gè)過(guò)程中，對(duì)代表性數(shù)據(jù)庫(kù)和非代表性數(shù)據(jù)庫(kù)的權(quán)重設(shè)置至關(guān)重要，但KKZ的一個(gè)核心假設(shè)便是：每一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)都是獨(dú)立的、不相關(guān)聯(lián)的；誤差變量與權(quán)重配置成反比關(guān)系。

三、反思中國(guó)法治指數(shù)評(píng)估：來(lái)自WGI法治指數(shù)的啟示

對(duì)中國(guó)法治指數(shù)評(píng)估的理論反思一直是學(xué)界關(guān)心的話題。論及余杭法治指數(shù)時(shí)，學(xué)界多以WJP法治指數(shù)或香港法治指數(shù)為參照進(jìn)行對(duì)比分析，進(jìn)而得出一些在理論和實(shí)踐中完善法治指數(shù)評(píng)估的建議。例如，在國(guó)內(nèi)學(xué)者看來(lái)，余杭法治指數(shù)的評(píng)估主體缺乏中立性，法治評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺乏普遍性。與WJP法治指數(shù)相比，“限制政府權(quán)力、遏制腐敗、保障基本權(quán)利”等方面的法治內(nèi)容缺位，而這三項(xiàng)“法治”指標(biāo)是法律明確規(guī)定的重要內(nèi)容。法治評(píng)估不能以特殊性掩蓋或者代替法治評(píng)估指標(biāo)的普遍性*張保生等.世界法治指數(shù)對(duì)中國(guó)法制發(fā)展的借鑒意義[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2013,(6):3-13.。還有學(xué)者認(rèn)為，香港法治指數(shù)與余杭法治指數(shù)是不可比較的，因?yàn)樗麄儾捎玫摹胺ㄖ巍眱?nèi)涵不同，采取的測(cè)定指標(biāo)和計(jì)算方法也有差異。盡管香港和余杭法治指數(shù)都采用專家認(rèn)定和公眾投票的形式來(lái)測(cè)量法治指標(biāo)，但仍不能確保法治指數(shù)獲得數(shù)據(jù)的有效性和科學(xué)性，因?yàn)閿?shù)據(jù)反應(yīng)的只是不同群體的主觀感知，難以保證客觀性*李錦.中國(guó)式法治指數(shù)若干問(wèn)題的思考[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014,(3):96-100.?？梢哉J(rèn)為，上述批評(píng)與反思直接或間接地反映了學(xué)界對(duì)國(guó)內(nèi)法治指數(shù)評(píng)估路徑和方法的擔(dān)憂。面對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)界的批評(píng)與質(zhì)疑，于是又不得不重新思考這樣一些問(wèn)題：法治指數(shù)評(píng)估的目的究竟為何？如何推進(jìn)法治指數(shù)評(píng)估？如何保證法治指數(shù)評(píng)估的數(shù)據(jù)來(lái)源的科學(xué)性？如何正確使用和對(duì)待法治指數(shù)評(píng)估的數(shù)據(jù)？參照WJP法治指數(shù)和香港法治指數(shù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不少學(xué)者對(duì)上述問(wèn)題都作了相當(dāng)多的回應(yīng)，但都從宏觀上回答了要不要法治指數(shù)以及怎樣推進(jìn)法治指數(shù)評(píng)估等重大理論問(wèn)題。如果換一個(gè)參照系來(lái)考量中國(guó)的法治指數(shù)評(píng)估，或許能在微觀層面進(jìn)一步回答推進(jìn)法治指數(shù)評(píng)估需要關(guān)注的問(wèn)題與解決方法。而作為最早興起的一個(gè)量化“法治”實(shí)踐的樣本，WGI法治指數(shù)可以成為一個(gè)重要的參照系。

顯見不爭(zhēng)的是，WGI法治指數(shù)的路徑選擇和評(píng)估方法都與WJP法治指數(shù)和余杭法治指數(shù)有重大區(qū)別。與WJP法治指數(shù)最大一個(gè)區(qū)別在于，WGI法治指數(shù)不是直接界定“法治”觀念的內(nèi)容，將“法治”概念進(jìn)行操作化，并以此設(shè)定若干個(gè)指標(biāo)變量測(cè)量人們對(duì)“法治”的觀念、認(rèn)知和態(tài)度，并運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)的相關(guān)分析方法以及線性計(jì)算法來(lái)計(jì)算一國(guó)總體的法治水平，而是在搜集世界范圍內(nèi)現(xiàn)有能夠反映“法治”觀念的測(cè)量數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)反映的“法治”觀念信息進(jìn)行二次分析，采用一種聚合性方法和運(yùn)用UCM統(tǒng)計(jì)方法提取體現(xiàn)一國(guó)“法治”水平的“未觀測(cè)值”。與余杭法治指數(shù)最大的區(qū)別在于，WGI法治指數(shù)不是由政府委托第三方學(xué)術(shù)組織完成的，而是通過(guò)第三方學(xué)術(shù)組織獨(dú)立完成的，相對(duì)具有更大的中立性。除了以上重大區(qū)別之外，WGI、WJP以及余杭法治指數(shù)評(píng)估的區(qū)別，還表現(xiàn)在啟動(dòng)主體、指標(biāo)設(shè)置方法等方面，詳見下表：

表3 WGI法治指數(shù)、WJP法治指數(shù)與余杭法治指數(shù)之比較

從上表分析得出，無(wú)論是在指標(biāo)設(shè)置還是數(shù)據(jù)來(lái)源以及計(jì)算方法等方面，WGI法治指數(shù)、WJP法治指數(shù)與余杭法治指數(shù)都有很大差異。因此，在前述章節(jié)分析WGI法治指數(shù)構(gòu)成機(jī)理的背景下，很有必要以WGI法治指數(shù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為參照系重新反思法治指數(shù)評(píng)估的路徑選擇和方法依賴，以期推進(jìn)中國(guó)法治指數(shù)評(píng)估的路徑不斷完善。當(dāng)然，承前述，基于經(jīng)驗(yàn)分析的背景下，這里的經(jīng)驗(yàn)比較可能不是宏觀的理性探討，而是秉持價(jià)值中立的立場(chǎng)，基于比較與分析的思維，對(duì)中國(guó)法治指數(shù)評(píng)估可能存在的問(wèn)題做個(gè)微觀的經(jīng)驗(yàn)審視。

(一)是“參照”而非“依照”

不可否認(rèn)，法治指數(shù)評(píng)估為法治改革和發(fā)展提供了重要的參照信息。通過(guò)法治指數(shù)評(píng)估，有利于查找國(guó)家和地區(qū)法治發(fā)展過(guò)程中存在的短板，進(jìn)而找準(zhǔn)努力和改進(jìn)的方向，為法治改革和發(fā)展提供正確決策指明方向。但值得注意的是，法治指數(shù)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)只是為政府決策提供“參照”功能，而不是“依照”功能。這主要是因?yàn)?，一方面法治指?shù)的某些指標(biāo)數(shù)據(jù)變量往往具有正負(fù)功能的暗示。例如，以WGI法治指數(shù)中的“犯罪率”變量為例，它描述了“法治”因素和“非法治”因素。也即，某國(guó)犯罪率低不僅表明了該國(guó)公民遵紀(jì)守法，也暗含了該國(guó)司法部門不嚴(yán)厲打擊犯罪的可能。像這些具有雙重功能的法治變量類型，為法治改革和發(fā)展提供的信息是有限的，除非這些變量完全針對(duì)服務(wù)于法治改革的“法治”因素。另一方面，某些法治變量提供的信息是“法治”觀念的不完美代表，缺乏一定的準(zhǔn)確性*Kevin Davis, What Can the Rule of Law Variable Tell Us about Rule of Law Reforms? in: 26 Michigan Journal of International Law (2004), pp.146-147.。再加上，通過(guò)統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的技術(shù)處理，很多“法治”信息都失去了原來(lái)的本真意義，這就很難為法治改革和發(fā)展提供準(zhǔn)確依據(jù)。WGI法治指數(shù)采用聚合性方法處理不同數(shù)據(jù)庫(kù)之間的數(shù)據(jù)聯(lián)系，最能說(shuō)明數(shù)據(jù)“本真”和“失真”的處理在法治評(píng)估中重要地位。進(jìn)一步說(shuō)，任何一個(gè)法治指數(shù)評(píng)估體系都將面臨如何保存本真意義上數(shù)據(jù)的問(wèn)題。對(duì)此，WGI法治指數(shù)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)在于，怎樣降低樣本偏見和減少測(cè)量誤差以最大可能保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確。由于法治指數(shù)評(píng)估數(shù)據(jù)存在不確定的一面，因此法治指數(shù)評(píng)估只能為政府決策提供“參照”功能，而非“依照”法治指數(shù)得出的量化結(jié)果作出法治改革決策。顯然，那不僅非理性而且是夸大了法治指數(shù)評(píng)估功能的表現(xiàn)。而在當(dāng)前我國(guó)地方法治評(píng)估存在“法治建設(shè)”錦標(biāo)賽的背景下，很有必要設(shè)置一些制度紅線，以正確對(duì)待法治指數(shù)評(píng)估與政績(jī)考核的關(guān)系。

(二)語(yǔ)境化理解與使用

法治指數(shù)評(píng)估的數(shù)據(jù)僅具有“參照”功能，表明“法治”的社會(huì)實(shí)證研究的限度。這主要是因?yàn)?，“法治”本身是一個(gè)難以界定的概念，對(duì)其量化只能做到相對(duì)的客觀，而不是絕對(duì)的客觀*錢弘道等.法治評(píng)估的實(shí)驗(yàn)——余杭案例[M].北京：法律出版社，2013.328.。再加上，研究者本人的價(jià)值觀會(huì)影響社會(huì)實(shí)證研究的客觀性，“法治”的社會(huì)實(shí)證研究就存在天然的局限性*任岳鵬.法的社會(huì)實(shí)證研究能與不能[J].政治與法律，2009,(8):58.。因此，無(wú)論國(guó)內(nèi)法治指數(shù)評(píng)估還是國(guó)外法治指數(shù)評(píng)估，在指標(biāo)設(shè)計(jì)以及計(jì)算方法等方面都存在一定的限度，但并不能因此否定法治指數(shù)評(píng)估的努力。盡管國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)法治指數(shù)評(píng)估的數(shù)據(jù)魅力保持著質(zhì)疑甚至否定的態(tài)度，但只要做到“不唯數(shù)據(jù)論”，相對(duì)客觀的法治量化評(píng)估數(shù)據(jù)定優(yōu)于主觀粗糙式的法治評(píng)估。對(duì)此，KKZ也多次提醒WGI數(shù)據(jù)使用者，在比較不同國(guó)家和時(shí)間段的法治水平估計(jì)值時(shí)，一定要正面考慮使用聚合性方法存在的邊際誤差，并希望使用者能夠提供相應(yīng)方法來(lái)改進(jìn)這種不完善性。而隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及統(tǒng)計(jì)量化軟件的不斷進(jìn)步，在許多國(guó)家越來(lái)越形成一種共識(shí)，那就是世界上已經(jīng)存在如何使用好數(shù)據(jù)的知識(shí)，只是散見于世界各國(guó)的專家中，尤其還沒有在法治共同體中內(nèi)化，甚至在某種程度上被政府改革者忽略*Juan Carlos Botero, Joel Martinez, Alejandro Ponce and Christine Pratt, The Rule of Law Measurement Revolution: Complementarity Between Official Statistics, Qualitative Assessments and Quantitative Indicators of the Rule of Law, Innovations in Rule of Law: A Compilation of Concise Essays, 2012, p.8.。

由于法治指數(shù)評(píng)估的科學(xué)性存在限度，因此就必須正確看待法治指數(shù)評(píng)估數(shù)據(jù)。毫無(wú)疑問(wèn)，其“參照”功能不能忽視，但如何發(fā)揮好數(shù)據(jù)對(duì)法治改革和發(fā)展的參照功能，就需要語(yǔ)境化理解和使用作支撐，其表現(xiàn)在過(guò)程和結(jié)果兩方面。過(guò)程方面，數(shù)據(jù)使用者應(yīng)該思考指標(biāo)設(shè)置是否合理、權(quán)重設(shè)置依據(jù)何在、計(jì)算方法是否科學(xué)、公眾參與度有多大等問(wèn)題。這些問(wèn)題都要結(jié)合指數(shù)設(shè)計(jì)者當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境和歷史條件去理解與思考，客觀中立地判斷指標(biāo)設(shè)計(jì)者處理這些問(wèn)題的得與失。不同的數(shù)據(jù)使用者，可能對(duì)這些問(wèn)題答案不一樣，也就決定了數(shù)據(jù)使用者看待評(píng)估結(jié)果的差異。在WGI官網(wǎng)公布的系列工作性文章中，公布了WGI法治指數(shù)的批評(píng)與回應(yīng)，這也足以說(shuō)明語(yǔ)境化理解法治指數(shù)評(píng)估的過(guò)程具有重大意義，尤其對(duì)于未來(lái)我國(guó)法治指數(shù)評(píng)估的實(shí)踐值得借鑒。而在結(jié)果方面，KKZ對(duì)WGI指數(shù)的反思與平衡，說(shuō)明數(shù)據(jù)使用者應(yīng)該考慮使用評(píng)估結(jié)果的限度及社會(huì)反響。評(píng)估結(jié)果的限度是由評(píng)估過(guò)程的限度決定的，不能認(rèn)識(shí)評(píng)估過(guò)程的限度很難對(duì)評(píng)估結(jié)果有個(gè)綜合全面的反思。換言之，如果不能分析余杭法治指數(shù)的評(píng)估過(guò)程，就很難對(duì)其最終的量化數(shù)據(jù)有個(gè)整體性的反思?？赡艿暮蠊?，或盲目樂觀，或過(guò)于悲觀。評(píng)估結(jié)果的社會(huì)反響不免有否定的一面，甚至存在批評(píng)與質(zhì)疑，但正因?yàn)榇?，法治指?shù)評(píng)估體系才能日臻完善。因此，使用者對(duì)法治指數(shù)評(píng)估數(shù)據(jù)需要保持敏感，但不能過(guò)于敏感，關(guān)鍵是在過(guò)程和結(jié)果方面語(yǔ)境化理解與使用。

(三)評(píng)估主體中立與數(shù)據(jù)來(lái)源多樣

這是任何科學(xué)的法治指數(shù)評(píng)估體系都應(yīng)該遵循的規(guī)則。反觀我國(guó)余杭法治指數(shù)的實(shí)踐，除了學(xué)界所批評(píng)的法治指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)之外，最重要的質(zhì)疑便來(lái)自其評(píng)估主體的中立性。不少學(xué)者認(rèn)為，余杭法治指數(shù)評(píng)估是政府聯(lián)合學(xué)者推動(dòng)的，其中立性值得懷疑。這主要表現(xiàn)在“自己人評(píng)價(jià)自己”、“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”，再加上學(xué)者在項(xiàng)目上經(jīng)濟(jì)不獨(dú)立，很難保證結(jié)果上的客觀和公正*張保生等.世界法治指數(shù)對(duì)中國(guó)法制發(fā)展的借鑒意義[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2013,(6):8.。相反，由于WGI法治指數(shù)是由三位學(xué)者共同推動(dòng)，不受官方組織的支配，其評(píng)估主體的中立性保證了結(jié)果的客觀公正性。事實(shí)上，就中國(guó)法治指數(shù)評(píng)估模式而言，比較可行的是發(fā)動(dòng)更多的大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)?shù)谌皆u(píng)估的角色。在未來(lái)的法治指數(shù)評(píng)估中，應(yīng)明確政府和學(xué)者的關(guān)系定位，擴(kuò)大學(xué)者的參與度*錢弘道,王朝霞.論中國(guó)法治評(píng)估的轉(zhuǎn)型[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2015,(5):92.。此外，從評(píng)估類型看，余杭法治指數(shù)評(píng)估是一種“建設(shè)評(píng)估”，其評(píng)估方法的理論基礎(chǔ)是一種績(jī)效評(píng)估方法。WGI法治指數(shù)評(píng)估是一種定量評(píng)估，其評(píng)估方法是通過(guò)數(shù)據(jù)的形式客觀來(lái)展示“法治”的本質(zhì)屬性*〔21〕孟濤.論法治評(píng)估的三種類型：法治評(píng)估的一個(gè)比較視角[J].法學(xué)家，2015,(3):16-31.?？?jī)效評(píng)估方法指引下，其數(shù)據(jù)形式往往自己是政府內(nèi)部的考核數(shù)據(jù)。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，在余杭法治評(píng)估實(shí)踐中，雖有公眾“滿意度”調(diào)查，但往往限定在政府內(nèi)部評(píng)估事項(xiàng)范圍內(nèi)，很少有關(guān)于法治建設(shè)水平的客觀信息。相反，WGI法治指數(shù)采用UCM統(tǒng)計(jì)方法的一個(gè)最大優(yōu)勢(shì)便是，能夠保存數(shù)據(jù)庫(kù)當(dāng)中原始數(shù)據(jù)信息，相對(duì)客觀的反映“法治”觀念信息。此外，其采用四種不同數(shù)據(jù)庫(kù)類型的數(shù)據(jù)信息，在官方組織提供的數(shù)據(jù)信息與非官方組織提供的信息之間起到了較好互補(bǔ)作用，作到最大的客觀中立性。在此期間，一種被KKZ稱為“聚合性”的方法起到至關(guān)重要的作用。無(wú)論是評(píng)估主體的中立還是數(shù)據(jù)來(lái)源的多樣，最根本的目的是要保證評(píng)估結(jié)果的客觀性。評(píng)估結(jié)果的客觀性是法治指數(shù)評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。在未來(lái)中國(guó)法治指數(shù)評(píng)估的路徑之中，要做到評(píng)估主體的中立和數(shù)據(jù)來(lái)源的多樣至少應(yīng)該從以下兩方面著手：一方面是要鼓勵(lì)學(xué)者、社會(huì)自治組織等獨(dú)立的第三方參與法治建設(shè)評(píng)估體系，另一方面要加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)和非官方組織組織發(fā)起的獨(dú)立數(shù)據(jù)庫(kù)體系建設(shè)。

(四)接受公眾開放性審查與監(jiān)督

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)法治指數(shù)評(píng)估公正性的質(zhì)疑，經(jīng)常源自法治評(píng)估過(guò)程中公眾參與的熱情不高。由于公眾參與度不高，使得法治指數(shù)評(píng)估往往會(huì)被指責(zé)為流于形式。究其根本原因在于，一方面是評(píng)估主體對(duì)公眾參與法治評(píng)估的重要性認(rèn)識(shí)不夠。例如，就余杭法治指數(shù)評(píng)估而言，只限于公眾“滿意度”調(diào)查，限定了評(píng)估的效果。但事實(shí)上，公眾作為政府績(jī)效的最終感受者，完全有資格對(duì)政府執(zhí)行法律的效果、政府辦事的效率等政府外部行政管理行為進(jìn)行評(píng)估〔21〕。另一方面，公眾參與法治建設(shè)評(píng)估熱情不高。顯然，這種參與不限于對(duì)法治建設(shè)水平的問(wèn)卷調(diào)查，更多的表現(xiàn)在對(duì)法治評(píng)估的“整體性”“系統(tǒng)性”缺乏認(rèn)識(shí)。由于公眾對(duì)為什么要推進(jìn)法治評(píng)估、法治指數(shù)評(píng)估的數(shù)據(jù)來(lái)源是什么、法治指數(shù)評(píng)估的指標(biāo)設(shè)置和計(jì)算方法的科學(xué)性如何等與法治指數(shù)評(píng)估相關(guān)的重點(diǎn)問(wèn)題缺乏“集體意識(shí)”，所以就很難在法治指數(shù)評(píng)估的潮流中展開激烈的爭(zhēng)辯。這也就能解釋為什么我國(guó)法治建設(shè)評(píng)估的“嵌入性”特征*錢弘道等.法治評(píng)估及其中國(guó)應(yīng)用[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012,(4):155-156.。而要改變這種困境，就必須從每一個(gè)社會(huì)的公眾做起，因?yàn)橐粋€(gè)公民對(duì)其他公民行為的期待性將決定“集體行為”問(wèn)題是否得到解決?！吧浦巍本褪枪駜?nèi)部相互協(xié)調(diào)的問(wèn)題：在公民之間的行為里，一個(gè)人對(duì)其他人可能的信念將決定一個(gè)人的行為*Ginsburg, Tom, Pitfalls of Measuring the Rule of Law (2011). Hague Journal on the Rule of Law, Vol. 3, No. 2, September 2011.pp.278-280.。

事實(shí)上，在KKZ看來(lái)，公眾積極參與能夠使人們對(duì)指標(biāo)的內(nèi)容和方法及其對(duì)不同國(guó)家的意義進(jìn)行廣泛的審查和公開討論*俞可平.國(guó)家治理評(píng)估—中國(guó)與世界[M].北京：中央編譯出版社，2009.437.?；诖?，KKZ通過(guò)官方網(wǎng)站適時(shí)發(fā)布每年的更新數(shù)據(jù)、指標(biāo)的計(jì)算方法、爭(zhēng)議性問(wèn)題等內(nèi)容，以引起公眾和同行的批評(píng)和重視。因?yàn)榻?gòu)WGI法治指數(shù)組合性指標(biāo)從來(lái)就不是一個(gè)目標(biāo)，它應(yīng)該看作是促成人們討論并且引起公眾關(guān)心和感興趣的起點(diǎn)*Michaela Saisana and Andrea Saltelli Rankings and Ratings: Instructions for Use. Hague Journal on the Rule of Law, 2011(3), p.268.。正如，每一種觀念或者信仰必須接受開放性審查，沒有任何一種觀點(diǎn)能夠被全部接受，除非它經(jīng)受批評(píng)性審查*Rebilcock, Michael,and Ronald Daniels.Rule of law reform and Development.Cheltenham UK:Edward and Elgar.2008,p.17.。因此，構(gòu)建中國(guó)的法治指數(shù)評(píng)估，應(yīng)該注重公眾開放性審查和監(jiān)督。任何一種法治指數(shù)評(píng)估選擇應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)公眾合法性審查，其評(píng)估過(guò)程和結(jié)果應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)相應(yīng)的官方網(wǎng)站進(jìn)行公布，接受公眾和學(xué)者的批評(píng)和監(jiān)督。通過(guò)公眾參與法治建設(shè)評(píng)估，使公眾辨析法治指標(biāo)設(shè)置是否合理、計(jì)算方法是否科學(xué)、評(píng)估結(jié)果是否公正，這一方面有利于調(diào)動(dòng)公眾參與法治建設(shè)評(píng)估的積極性，另一方面有利于提高公民法治意識(shí)，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。

四、 結(jié)語(yǔ)

盡管WGI法治指數(shù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)法治指數(shù)評(píng)估的路徑選擇提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，但在具體設(shè)置中國(guó)法治指數(shù)評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)必須結(jié)合我國(guó)法治發(fā)展的實(shí)際，才能構(gòu)建我國(guó)的法治評(píng)估話語(yǔ)體系。也許法治指數(shù)評(píng)估并不是那么盡善盡美，其科學(xué)性也不是那么無(wú)可置疑，但在國(guó)際法治評(píng)估文化和話語(yǔ)體系不斷影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況下，我國(guó)應(yīng)主動(dòng)積極應(yīng)對(duì)國(guó)際法治評(píng)估話語(yǔ)的挑戰(zhàn)，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際構(gòu)建自己的評(píng)估話語(yǔ)體系，國(guó)內(nèi)還須在實(shí)踐中不斷完善發(fā)展，這樣才可能在同一個(gè)平臺(tái)加強(qiáng)法治對(duì)話。但也必須認(rèn)識(shí)到的是，當(dāng)前我們的社會(huì)發(fā)展如此迅速，以致我們很想知道到底什么出錯(cuò)了。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，顯然數(shù)據(jù)漸漸成為傳遞社會(huì)發(fā)展好與壞、快與慢的重要信號(hào)。在各種數(shù)據(jù)信息向我們襲來(lái)時(shí)，當(dāng)然也包括法治數(shù)據(jù)信息，無(wú)論我們選擇接受還是拒絕，數(shù)據(jù)本身的符號(hào)意義已經(jīng)悄悄地潛入我們內(nèi)心，并指引我們做出決策和行動(dòng)。雖然“法治指數(shù)”在我國(guó)的誕生時(shí)間還不長(zhǎng)，但它也可能像GDP、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)、幸福指數(shù)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指數(shù)一樣影響我們的行為和決策。在這種時(shí)代背景下，也許我們無(wú)法回避社會(huì)生活指數(shù)化帶給我們的沖擊這一社會(huì)事實(shí)。盡管法治指數(shù)的量化評(píng)估總有那么多紕漏之處，但我們不能否定法治指數(shù)評(píng)估對(duì)正確把握法治建設(shè)方向的重要作用，問(wèn)題的關(guān)鍵在于我們?nèi)绾螌?duì)待并運(yùn)用它。顯然，“法治指數(shù)”評(píng)估重在實(shí)踐“法治”的精神，意在“指”而非“數(shù)”。也即，通過(guò)法治指數(shù)評(píng)估，意在發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)背后所“指代”的問(wèn)題，而不是停留在數(shù)據(jù)表面上的“大小”反映。這就要求，理性看待社會(huì)各方對(duì)法治指數(shù)的態(tài)度，綜合分析法治指數(shù)的社會(huì)反響；與此同時(shí)，謹(jǐn)慎運(yùn)用法治評(píng)估的系列數(shù)據(jù)，努力借助多種知識(shí)發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)背后所“指代”的問(wèn)題。如此，才可能真正認(rèn)識(shí)到，法治指數(shù)的量化評(píng)估，或?qū)⒉皇钦餍阒ぞ撸窃谠u(píng)估中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、認(rèn)清差距、找準(zhǔn)方向并不斷改進(jìn)。

Another Approach to Rule of Law Evaluation:Implications from the WGI Rule of Law Index

Wang Yu-gen

(Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan, Hubei 430073, China)

It is necessary to improve and innovate the path selection in the process of the rule of law index evaluation based on the practical experience of the rule of law evaluation outside the country. The evaluation of the WGI rule of law index is based on the “secondary analysis” of the data information of different databases to measure the rule of law in a country, and its internal logic is different from the path choice of the domestic rule of law index evaluation. By analyzing the choice of the evaluation index of WGI’s rule of law index, it is found that the collection and processing of data information and even the publication and use of the results of rule of law evaluation need to provide ecperience for the evaluation of China’s rule of law index. The second is to understand the context of the formation and use of the index, the third is to maitain the neutrality and keep the data sources diversit,and finally to open for the public and accept the review and supervision. The future evaluation of the rule of law index will continue to learn from the experience and become more mature and perfect.

WGI; the rule of law; the rule of law index

2016-06-22

本文系司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目《法治指數(shù)及其中國(guó)應(yīng)用研究》(14SFB2002)階段性成果之一。

王裕根，男，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)理論博士研究生，西南政法大學(xué)地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心(“2011”計(jì)劃)研究人員，主要研究方向：法社會(huì)學(xué)研究。

DF0-052

A

1672-769X(2016)06-0035-08