政府購買軌道交通的可行性分析

姬媛媛

摘要：政府購買公共服務(wù)是當前國際上通用的有效解決公共服務(wù)供給不足、政府供給效率低的問題，是促進政府職能轉(zhuǎn)變、促進社會服務(wù)均等化的新途徑。軌道交通產(chǎn)業(yè)在公益性和盈利性雙重約束下，既要滿足產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，又要實現(xiàn)公共服務(wù)的目標，政府對軌道交通的購買是一種必然選擇。

關(guān)鍵詞：政府購買；軌道交通；PPP模式

中圖分類號：U26 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）05-0022-02

一、引言

軌道交通產(chǎn)品的特性決定了政府必須對其給予某種購買形式，而信息不對稱使政府很難對企業(yè)的成本和產(chǎn)品質(zhì)量進行評價，因而造成公共財政資金的低效使用。為了促使軌道交通行業(yè)在降低成本的同時提高服務(wù)質(zhì)量，對此，筆者研究政府購買的一種新型模式——PPP模式，并從理論與實踐兩方面深入探討了政府采用PPP模式購買軌道交通的可行性。

二、政府購買公共服務(wù)的形式

公共服務(wù)購買形式多種多樣，發(fā)達國家應(yīng)用尤為普遍，其中包括合同出租、公私合作、補貼制度和服務(wù)消費券、政府直接購買等。

（一）合同出租

合同出租（也稱服務(wù)外包）是指政府決定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標準，將公共服務(wù)轉(zhuǎn)包出去，由私營部門或非營利部門與政府簽訂提供公共服務(wù)的供給合同，而政府則以納稅人的稅收去購買承包商提供的公共服務(wù)，并依據(jù)合同對承包商的活動進行監(jiān)督和管理。合同出租在美國、英國尤為普遍。

（二）公私合作

公私合作是一種特殊形式的合同出租，與合同出租不同的是，政府不需要出資購買私營部門提供的服務(wù)，而是以政府特許或其他形式吸引中標的私營部門參與基礎(chǔ)建設(shè)或提供某項公共服務(wù)，并允許承包商有投資收益權(quán)。公私合作有 B O T（建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓） 、BTO（建設(shè)—移交—經(jīng)營）、LBO（杠桿并購）、 BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營）、BBO（購買—建設(shè)—經(jīng)營）、TOT（移交—經(jīng)營—移交） 等多種操作方式，且在德國應(yīng)用得最為廣泛。

（三）補貼制度及服務(wù)消費券

補貼制度即政府對提供公共服務(wù)的市場主體進行補貼。補貼的形式也非常多樣，包括提供稅收優(yōu)惠、低息貸款或貸款擔保等。在美國，提供公共服務(wù)的市場主體可以免繳聯(lián)邦和州所得稅和財產(chǎn)稅。

（四）政府直接購買

政府直接購買企業(yè)產(chǎn)品，滿足社會各個層次、各個方面的需求，對于政府扶持的能夠滿足政府自身需要的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，政府可直接采購、首購和訂購。例如，日本對有自主知識產(chǎn)權(quán)的電子技術(shù)產(chǎn)品、辦公產(chǎn)品、節(jié)能降耗器材等的采購。

近年來，政府從政府工程、物品和服務(wù)采購開始，逐步擴大至向各種市場組織和社會組織購買與人民群眾生活密切相關(guān)的公共服務(wù)。經(jīng)過幾年的實踐探索，目前公共服務(wù)實踐主要集中在發(fā)達地區(qū)的大中城市，購買公共服務(wù)的范圍已涵蓋教育、公共衛(wèi)生和艾滋病防治、就業(yè)培訓(xùn)、法律援助、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)、青少年求助、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、公共文化、城市規(guī)劃、綠化、環(huán)保、公共交通、醫(yī)療保險和政策咨詢等不同領(lǐng)域。

三、軌道交通采用PPP購買模式的理論可行性

PPP是 Public-Private-Partnership的簡寫，中文直譯為“公私合作制”，學術(shù)界通常將PPP定義為一系列融資方式的總稱，2014年國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》中定義PPP模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。PPP 模式應(yīng)用于城市軌道交通領(lǐng)域的理論基礎(chǔ)如下。

（一）公共產(chǎn)品理論

可依據(jù)物品的效用、消費、供應(yīng)的性質(zhì)等特征將社會生產(chǎn)消費物品劃分為三類：純公共物品、準公共物品和私人物品，這是公共產(chǎn)品理論的精髓，主要區(qū)別如表1所示。

其中具有效用的不可分割性、消費的非競爭性與非排他性的社會物品稱為純公共物品，主要由政府提供，社會成員共同使用；具有效用的分割性、消費的競爭性和排他性的社會物品，稱為私人物品，主要由私人部門通過市場提供，個別主體使用和消費該產(chǎn)品和服務(wù)；具有介于兩者之間特性的社會物品稱為準公共物品，即可由政府提供，也可由政府和私營部門共同提供。城市軌道交通項目所提供的產(chǎn)品，能夠通過設(shè)置收費機制排除不付費消費者，也就是說誰買票誰可以乘坐。但在一定運輸能力之內(nèi)，每增加一個乘客的邊際成本為零，不會影響其他乘客獲得軌道交通服務(wù)的效用，可見城市軌道交通項目是具有排他性和非競爭性的準公共產(chǎn)品。

（二）項目區(qū)分理論

項目區(qū)分理論是由上海市信息研究中心（2000）首次提出的，該理論認為：對產(chǎn)品或服務(wù)不同的城市基礎(chǔ)設(shè)施，采取不同的投資管理辦法。即對不同性質(zhì)與特征的城市基礎(chǔ)設(shè)施進行區(qū)別管理。該理論根據(jù)項目的不同屬性所決定的不同投資主體、運作模式、資金渠道及歸屬等，將項目區(qū)分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性與非經(jīng)營性項目，具體分類如下表所示。

可見，在準經(jīng)營項目中采用 PPP 模式是比較可行的。城市軌道交通項目屬于準經(jīng)營性項目，可以采用 PPP 模式由政府與私營部門共同投資。由于城市軌道交通其較強的公益性，前期建設(shè)投資額大，項目特許經(jīng)營期面臨著不確定性因素多，需要政府給以一定的支持，增強項目的盈利能力。

（三）可銷售性評估理論

世界銀行報告（1994）中首次提出了基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估理論，PPP 模式的合作條件可根據(jù)交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性來判斷，可銷售指數(shù)越高表明采用 PPP 模式的可能性越大，可銷售指數(shù)越低表明采用 PPP 模式的可能性越小。下表是交通運輸可銷售評估表，通過下表可以看出，城市軌道交通可銷售指數(shù)值達到了較高指數(shù)，表現(xiàn)出了較高的可銷售性。

可以看出，城市軌道交通具有較強的可銷售性，在一定的市場條件下存在私營資本介入的可能性，具體項目操作中可考慮采取特許經(jīng)營 PPP 模式。

四、軌道交通采用PPP購買模式的實踐可行性

PPP模式的主要做法是政府部門與私營機構(gòu)組成特殊項目的機構(gòu)（SPV，也稱“項目公司”），通過引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)，共同承擔風險，全過程合作的公共服務(wù)開發(fā)運營方式。公私合作有多種形式，BOT、BTO、LBO、BOO、BBO、TOT。其中，BOT（Build—operate—Transfer）建造—運營—轉(zhuǎn)讓，是國際上應(yīng)用廣泛的一種基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式，在我國經(jīng)過十幾年的發(fā)展，己經(jīng)取得了一些成效。

2005 年 5 月深圳市政府與香港地鐵公司就深圳地鐵4號線項目簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議，該項目包括二期工程全長約 16km，共設(shè)10座車站，工程總投資約 60 億元。根據(jù)雙方簽署的協(xié)議，香港地鐵公司在深圳設(shè)立項目公司，以 BOT 方式投資建設(shè) 4 號線二期工程，同時深圳市政府將4號線一期工程在二期工程通車前租賃給項目公司，自二期通車之日起4 號線全線將由項目公司統(tǒng)一運營，并授予其 30 年的特許經(jīng)營權(quán)，在整個建設(shè)和經(jīng)營期內(nèi)，項目公司由香港地鐵公司絕對控股。同時香港地鐵獲得 4 號線沿線局部地段的物業(yè)開發(fā)權(quán)，在整個建設(shè)和經(jīng)營期內(nèi)，項目公司自主經(jīng)營、自負盈虧，30 年運營期滿后全部資產(chǎn)無償移交給深圳市政府。項目公司為一家外商獨資公司，主要從事地鐵4號線二期的工程設(shè)計和建設(shè)；對 4 號線及其設(shè)施進行運營、管理與維護；在該線設(shè)施范圍內(nèi)開展零售、商鋪、廣告、站內(nèi)移動通信服務(wù)、提款機服務(wù)及其他商業(yè)經(jīng)營活動；沿線若干地塊的房地產(chǎn)開發(fā)和經(jīng)營、物業(yè)管理、咨詢、與該線及其沿線若干地塊相關(guān)的業(yè)務(wù)等。

五、政府購買軌道交通的績效評估

目前國內(nèi)對政府購買公共服務(wù)績效評估方法的應(yīng)用性研究還比較少。由于軌道交通外部性帶來的收益很難衡量，無法采用量化分析法（計算投入與產(chǎn)出比），所以，對軌道交通的績效很難評價。于是，筆者決定用SWOT矩陣對政府購買軌道交通行為進行利弊分析。

我國對政府購買軌道交通的探索還處于起步階段，尚有諸多阻礙政府購買服務(wù)進一步發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)：政府與民眾之間的溝通渠道不暢，政府很難及時捕捉到當前社會最緊迫的福利需求；國內(nèi)非營利組織發(fā)展不夠成熟，大多數(shù)組織都不具備獨立開展社會福利服務(wù)的能力；社會溝通機制不健全，社會弱勢群體的福利需求不能夠得到有效的傳遞。因此政府購買軌道交通的公共服務(wù)實踐還不能照搬西方模式，而是需要依靠地方政府、非營利組織及社區(qū)居民的共同參與，緊密合作，逐步探索適合我國國情、民情的實踐模式。

參考文獻：

[1] 周毓林，潘光文.天津城市軌道交通建設(shè)和發(fā)展淺析[J].城市，2012（8）.

[2] 王 灝.城市軌道交通投融資模式研究[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2010.

[3] 蔡玉萍.城市軌道交通項目PPP模式的創(chuàng)新與應(yīng)用[J].都市快軌交通，2007（2）.

[4] 李靜華，李啟明.PPP模式在我國城市軌道交通中的經(jīng)濟風險因素分析—以北京地鐵四號線為例[J].建筑經(jīng)濟，2007（10）.

[責任編輯：金永紅]