論中國與東盟海上油污預(yù)防及應(yīng)急處理合作機(jī)制

楊正雄

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論中國與東盟海上油污預(yù)防及應(yīng)急處理合作機(jī)制

楊正雄

目前，世界范圍內(nèi)的海上油污預(yù)防及應(yīng)急處理合作機(jī)制已較為完備，但仍存在各種問題。在此領(lǐng)域下的區(qū)域性合作已有較多實(shí)踐，且不乏成功案例，中國同東北亞國家在這一領(lǐng)域也有相當(dāng)多的合作。石油污染問題在全世界范圍內(nèi)均比較嚴(yán)重，加之海洋的整體性，往往需要各國的合作來最終消除污染。中國與東盟至今尚未形成有關(guān)油污的預(yù)防及應(yīng)急處理合作機(jī)制。因此，該機(jī)制的建立對(duì)于保護(hù)海洋環(huán)境，減少經(jīng)濟(jì)損失，進(jìn)而促進(jìn)中國與東盟的合作大有裨益。

油污;預(yù)防;應(yīng)急處理;合作

一、中國與東盟海上油污預(yù)防及應(yīng)急處理機(jī)制建設(shè)的必要性

中國與東盟目前已經(jīng)成立海洋科研和環(huán)保、航行安全與搜救、打擊海上跨國犯罪等三個(gè)專門技術(shù)委員會(huì)以及中國政府承辦的并將繼續(xù)承辦的 3個(gè)合作項(xiàng)目，也得到了各方的積極響應(yīng)。由于海洋具有明顯的整體性特點(diǎn)，局部海域的污染往往很快的會(huì)危及到其他海域，加之海洋環(huán)境的復(fù)雜性，中國與東盟海上油污染的預(yù)防及應(yīng)急處理合作機(jī)制的建立與完善需要沿岸各國的共同努力，這不僅十分必要，而且急需實(shí)現(xiàn)。因此，由海洋油污染方面入手，通過與東盟進(jìn)行友好和高效的合作，不僅實(shí)現(xiàn)了海洋環(huán)境的保護(hù)，更為中國與東盟的長遠(yuǎn)發(fā)展增添動(dòng)力。

二、中國與東盟海上油污預(yù)防及應(yīng)急處理合作機(jī)制的構(gòu)建基礎(chǔ)

(一)國內(nèi)法律基礎(chǔ)

我國在海洋油污染方面有著較豐富的國內(nèi)立法，例如《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》、《海上交通安全法》、《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》和《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》等，特別是在2013年最新的《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改中增加了：勘探開發(fā)海洋石油，必須按有關(guān)規(guī)定編制溢油應(yīng)急計(jì)劃，報(bào)國家海洋行政主管部門的海區(qū)派出機(jī)構(gòu)備案①。在交通部的規(guī)章中也要求裝卸油類的港口、碼頭、裝卸站和船舶必須編制溢油污染應(yīng)急計(jì)劃，并配備相應(yīng)的溢油污染應(yīng)急設(shè)備和器材②。同時(shí)，最新修訂的《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》中構(gòu)建了一套應(yīng)急及處理預(yù)案、劃分清污單位級(jí)別、以船舶噸位規(guī)定其與相應(yīng)清污單位的強(qiáng)制清污協(xié)議，事后追責(zé)機(jī)制，這對(duì)于完善我國的油污染方面的機(jī)制有著十分重要的意義。

(二)國際合作基礎(chǔ)

自1990年美國《油污法》頒布及墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，美國政府完善了自身的油污應(yīng)急處理機(jī)制，2011年美國內(nèi)政部將原有的海洋能源監(jiān)管和執(zhí)法局(BOEMER)分割為海洋能源管理局(BOEM)和環(huán)境與安全執(zhí)法局(BSEE)，這兩個(gè)組織重新分割并細(xì)化了原有的組織機(jī)構(gòu)和功能劃分。如BSEE下轄公共事務(wù)、國會(huì)與國際事務(wù)、調(diào)查審查、政策分析、預(yù)算、離岸項(xiàng)目監(jiān)管、溢油應(yīng)急、環(huán)境執(zhí)法、技術(shù)服務(wù)等部門，而BOEM則下轄散戰(zhàn)略規(guī)劃部門(租賃項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源評(píng)估)、能源監(jiān)管部門、環(huán)保項(xiàng)目(環(huán)境評(píng)估、環(huán)境科學(xué))、三個(gè)大陸架監(jiān)管項(xiàng)目(墨西哥灣，阿拉斯加地區(qū)、大西洋)，非常細(xì)致的針對(duì)海洋環(huán)保進(jìn)行了規(guī)定與分工，是目前為止在海洋油污防治方面最為成功的管理機(jī)制。雖然該機(jī)制僅僅是在美國國內(nèi)立法以及過國內(nèi)政府機(jī)構(gòu)中設(shè)立與實(shí)施，但它給我國在油污防治方面提供了很大的啟示與幫助。

1996年北極理事會(huì)成立，該機(jī)構(gòu)把保護(hù)北極地區(qū)的環(huán)境，促進(jìn)該地區(qū)在經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面的持續(xù)發(fā)展,并密切關(guān)注鄰近北極的政府和本地人所面對(duì)的實(shí)際問題作為宗旨③，我國也是該機(jī)構(gòu)的正式觀察員國。北極理事會(huì)因此成為該地區(qū)環(huán)境與生態(tài)保護(hù)的主要推進(jìn)者和協(xié)調(diào)者，在其協(xié)調(diào)下，北極地區(qū)各國于2015年3月簽署了《北極北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對(duì)合作協(xié)議》標(biāo)志著北極地區(qū)石油污染應(yīng)對(duì)機(jī)制的建立，也彌補(bǔ)了北極地區(qū)在該方面專門法律條約的空白狀況。該協(xié)議主要包括以下幾方面：在各締約方之間建立迅速高效的即時(shí)合作機(jī)制，以應(yīng)對(duì)突發(fā)事故，避免污染范圍的擴(kuò)大；關(guān)注海上交通以及該地區(qū)的人類活動(dòng)可能造成污染的因素，以便提早預(yù)防污染事故；在該地區(qū)建立信息數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，不僅能夠防備海上油污，同時(shí)還可以在事故發(fā)生時(shí)有針對(duì)性的采取措施；包括人員培訓(xùn)在內(nèi)的聯(lián)合訓(xùn)練及演習(xí)機(jī)制，以使得相關(guān)各國在面對(duì)油污事故時(shí)能夠采取專業(yè)措施；共同的油污合作研究機(jī)制，以幫助各國采取更加科學(xué)有效的方式，處理油污事故。雖然該條約的制訂使得相關(guān)各國在應(yīng)對(duì)油污問題時(shí)有了明確目標(biāo)，但是，條約的真正落實(shí)依然任重道遠(yuǎn)。

黑海沿岸國家基于1992年簽訂了《保護(hù)黑海免受污染公約》、以及該公約下的三個(gè)議定書：《免受陸源污染議定書》、《免受突發(fā)石油及其他有害物質(zhì)污染合作協(xié)議》、《免受傾倒污染議定書》，并于1994年生效，進(jìn)而成立了黑海委員會(huì)，進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。1993年黑海環(huán)境項(xiàng)目(BESP)實(shí)施并成立了“黑海石油污染信息報(bào)告機(jī)制”，隨時(shí)向各國通報(bào)污染情況④。黑海的環(huán)境防治合作機(jī)制經(jīng)過近幾十年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一體化的防治體系，并取得了豐碩的成果，因而研究意義重大。

里海并不是真正意義上的海，但石油資源儲(chǔ)量豐富，自上世紀(jì)20年代開始，便出現(xiàn)了鉆井平臺(tái)和海上人工島等石油開發(fā)設(shè)施，伴隨著石油開發(fā)而來的便是環(huán)境污染與破壞。因而里海相關(guān)國家簽署了《里海海洋環(huán)境保護(hù)框架協(xié)議》，以及在該框架協(xié)議下的《關(guān)于防止區(qū)域性油污事故的準(zhǔn)備、響應(yīng)和合作的協(xié)議》。該協(xié)議中，明確規(guī)定了應(yīng)建立國家間的預(yù)防及治理污染事故應(yīng)急計(jì)劃，并在協(xié)議中予以細(xì)化：包括，多邊及雙邊合作、信息交流機(jī)制、污染報(bào)告程序、救援機(jī)制，特別重要的是該協(xié)議涉及了對(duì)發(fā)生油污事故后的損害責(zé)任及賠償問題。里海油污預(yù)防及合作的實(shí)踐取得了相當(dāng)大的成功，這也為我國與東盟的合作提供了很好的借鑒。

(三)國際條約合作基礎(chǔ)

《國際干預(yù)公海油污事故公約》于1969年11月29日通過，我國在1990年3月加入該公約。囿于時(shí)代限制，該公約僅保護(hù)海洋免于遭受海上事故引起的海上和沿岸油污危險(xiǎn)，而該“海上事故”卻只限于船舶碰撞、擱淺或者其他航行事件，或在船上或船外引起船舶或者貨物的物質(zhì)損失或有物質(zhì)損失的急迫危險(xiǎn)事件，諸如海上人工設(shè)施造成的污染并未包含在內(nèi)。

《國際防止船舶污染公約》于1973年生效，由政府間海事組織(即隨后的國際海事組織)制定。其貢獻(xiàn)在于對(duì)于防止油污的專門規(guī)定，非常細(xì)致化的規(guī)定了油污染的種類，突破了《防止海洋油污公約》對(duì)于“持久性油類”的界定；并且首次將浮動(dòng)工作平臺(tái)列入船舶范圍，從而成為第一個(gè)將海洋石油開發(fā)環(huán)境污染問題納入規(guī)范的國際條約；同時(shí)，公約還明確的規(guī)定了油船、碼頭及港口設(shè)備的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，并把海洋石油勘探與開發(fā)中的環(huán)境問題加入了調(diào)整范圍，是一部相當(dāng)豐富的防止船舶污染的國際公約。不足之處在于，該公約仍局限于防止與處理，忽略了事后的法律救濟(jì)。

《聯(lián)合國海洋法公約》于1994年11月16日生效，我國在1996年5月15日批準(zhǔn)了該公約。針對(duì)海洋石油開發(fā)導(dǎo)致環(huán)境污染這一方面，公約中規(guī)定“用于勘探或者開發(fā)海床和底土的自然資源的設(shè)施裝置的污染，特別是為了防止意外事件和處理緊急情況，促請(qǐng)海上操作安全，以及規(guī)定這些設(shè)施或者裝置的設(shè)計(jì)、建造、裝備、操作和人員配置的措施”，可以看出，公約已經(jīng)把該種污染當(dāng)作獨(dú)立的污染源納入規(guī)定中。尤其是公約第208條，對(duì)各成員國在防治合作方面進(jìn)行了呼吁，要求各國應(yīng)采取必要的措施防止，減少及控制這種污染，并通過國際合作，區(qū)域協(xié)作來確保此措施的落實(shí)。

《國際油類污染防備、響應(yīng)和合作公約》由國際海事組織(聯(lián)合國下屬的海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一個(gè)專門機(jī)構(gòu))制定，并于1995年5月13日生效，我國在1998年3月30日遞交了申請(qǐng)書。該公約對(duì)于海洋石油開發(fā)涉及污染的處理機(jī)制的各方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。例如，應(yīng)急計(jì)劃、報(bào)告程序、行動(dòng)計(jì)劃、防備及響應(yīng)系統(tǒng)和國際合作。由于該公約發(fā)生在?？松?瓦爾迪茲號(hào)油輪泄漏之后，國際社會(huì)對(duì)于海洋油污染有了更清晰的認(rèn)識(shí)，油污染防止處理已經(jīng)入一個(gè)更為廣闊的視角，包括了港口、船舶、近海裝置和石油裝卸設(shè)施等幾乎各個(gè)方面，具有重大的指導(dǎo)與創(chuàng)新意義。

三、預(yù)防及應(yīng)急處理合作機(jī)制的構(gòu)建

油污預(yù)防及應(yīng)急處理是指在油污染事故發(fā)生之前的預(yù)防性工作(包括預(yù)警機(jī)制、信息共享等)以及油污染事件發(fā)生以后的及時(shí)處理(包括通知通告、應(yīng)急機(jī)制、技術(shù)支持、合作行動(dòng))海上油污并防止其擴(kuò)散以致造成更大的危害的措施。該機(jī)制應(yīng)是一套完整的系統(tǒng)，應(yīng)主要包括：預(yù)警協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定體系、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、檢測(cè)與數(shù)據(jù)交換平臺(tái)、緊急事故行動(dòng)機(jī)制等五大主要方面，并應(yīng)用于油氣資源利用的各個(gè)方面，例如，勘探、開采、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等。

綜合前文對(duì)于國際現(xiàn)有的法律規(guī)定、區(qū)域間的合作機(jī)制的分析，結(jié)合中國與東盟的合作情況，依托現(xiàn)有的中國與東盟的各類合作機(jī)制進(jìn)行有效的合作有著很大的可行性。在中國與東盟致力于加強(qiáng)互信,共同維護(hù)地區(qū)的和平與穩(wěn)定的背景下，我們認(rèn)為依托已形成的合作體系來構(gòu)建中國與東盟油污預(yù)防及應(yīng)急處理機(jī)制是可以考慮的：

(一)油污預(yù)防機(jī)制

1、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于油污染易發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，建立一套統(tǒng)一的、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行?？紤]到各方的發(fā)展情況以及海上開發(fā)現(xiàn)狀，現(xiàn)有的專門技術(shù)委員會(huì)應(yīng)進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置改革，成為一個(gè)較為獨(dú)立的技術(shù)性機(jī)構(gòu)，并在專門的基金支持下進(jìn)行工作；其次，應(yīng)在專門的技術(shù)委員會(huì)指導(dǎo)下，參照國際標(biāo)準(zhǔn)并考慮具體情況，制定包括海洋石油開發(fā)，運(yùn)輸，加工，裝卸等在內(nèi)的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，以填補(bǔ)目前為止中國與東盟在這一方面的空白，并能夠很好的運(yùn)用于海洋環(huán)境保護(hù)中。同時(shí)，建立專門技術(shù)委員會(huì)的實(shí)時(shí)更新機(jī)制，以確?，F(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)能夠與現(xiàn)存海洋石油污染情況相匹配，以及全部的海上開發(fā)平臺(tái)均以安全且較高的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行，淘汰落后生產(chǎn)設(shè)備。

2、油污檢測(cè)與數(shù)據(jù)交換平臺(tái)

信息與數(shù)據(jù)的交換是國家間增深互信，加強(qiáng)合作的重要方式與途徑，UNEP便一直希望建立一個(gè)全球信息與數(shù)據(jù)資料系統(tǒng),為各國家和區(qū)域間的合作及其決策提供資料的支持。因而，中國與東盟之間需要盡快建立一個(gè)油污檢測(cè)與數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，以及時(shí)的與相關(guān)各國共享數(shù)據(jù)信息，一方面幫助各方預(yù)測(cè)與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，也能為各方提供技術(shù)上的參考。在此情況下，為了更有效的預(yù)防及保護(hù)海洋環(huán)境，需盡快的進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息收集，并建立一個(gè)及時(shí)環(huán)境監(jiān)測(cè)和通報(bào)制度，促進(jìn)各國間的合作。

(二)應(yīng)急處理機(jī)制

1、油污即時(shí)預(yù)警與處理機(jī)制

油污染事故的發(fā)生往往具有難以預(yù)測(cè)，在世界上已經(jīng)發(fā)生過的重大石油溢漏事故中，無一例外的具有突發(fā)性。這也體現(xiàn)了，海洋油污染事故一旦發(fā)生便會(huì)造成相當(dāng)嚴(yán)重的后果，因此，即時(shí)預(yù)警與處理機(jī)制便顯得尤為重要。首先應(yīng)建立一個(gè)具有高度獨(dú)立性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)旨在，一方面，在油污事故發(fā)生時(shí)，迅速有效的通知有關(guān)各方，以采取有效的行動(dòng)，防止事故影響夸大化；另一方面，該機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)所掌握的數(shù)據(jù)與信息，決定啟動(dòng)何種級(jí)別的應(yīng)急預(yù)案，既不浪費(fèi)行動(dòng)力量，又能有效的管控險(xiǎn)情。

2、海上應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制

東盟十國中有九國是沿海國，沿海國家均有自己的應(yīng)急力量來對(duì)一定區(qū)域進(jìn)行管轄，但海洋的整體性特點(diǎn)決定了一旦海洋有污染事故發(fā)生，必然會(huì)給大面積的海域造成損害。因而，有效整合協(xié)調(diào)力量，及時(shí)高效的控制險(xiǎn)情的蔓延是很有必要的。其次，聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)以專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為核心，尊重科學(xué)的管理，進(jìn)行有效的處置行動(dòng)。借鑒北極的合作經(jīng)驗(yàn),通過對(duì)人員的聯(lián)合培訓(xùn)和演習(xí)，使人員能夠掌握專業(yè)技能，在應(yīng)對(duì)油污事件發(fā)生時(shí)能夠采用更科學(xué)有效的處理方式，及時(shí)止損，防止災(zāi)害擴(kuò)大化。

3、專業(yè)化的應(yīng)急聯(lián)絡(luò)中心

該中心作為整個(gè)合作機(jī)制的核心應(yīng)以中國與東盟合作聲明作為指導(dǎo)，以危害最小化為目的，依托專業(yè)技術(shù)委員會(huì)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并整合信息與數(shù)據(jù)交換平臺(tái)的情報(bào)信息，與各國進(jìn)行協(xié)調(diào)，進(jìn)行科學(xué)有效的專業(yè)技術(shù)性指導(dǎo)。例如，我國依托交通部海事局在全國沿海港口的海事部門搜救中心為基礎(chǔ)建立起來基本建設(shè)完成了國家級(jí)、海區(qū)級(jí)、省級(jí)(自治區(qū)、直轄市)、港口級(jí)和船舶級(jí)等各級(jí)的應(yīng)急聯(lián)絡(luò)中心。也可以借鑒黑海周邊國家建立的“黑海石油污染信息報(bào)告機(jī)制”實(shí)現(xiàn)區(qū)域情報(bào)共享，包括了對(duì)于船舶、鉆井平臺(tái)以及離岸設(shè)施的實(shí)時(shí)監(jiān)控信息。這不僅有利于對(duì)于油污的預(yù)防，更對(duì)油污事故的及時(shí)處置有十分重要的作用。

四、結(jié)語

隨著海上鉆井平臺(tái)、海底石油管道日益增多，為周邊各國帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也伴隨著海洋油污的潛在風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)生事故，造成的污染后果嚴(yán)重，損害巨大。然而中國與東盟在油污風(fēng)險(xiǎn)日益升高的今天至今沒有形成一個(gè)關(guān)于油污預(yù)防及處理的合作機(jī)制?；诖?中國與東盟海上油污預(yù)防及應(yīng)急處理合作機(jī)制正是為了尋求到適用于可以落實(shí)的油污預(yù)防及處理的國際合作機(jī)制，為我國合理開發(fā)利用海洋資源、有效參與區(qū)域海洋合作及為海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供新思路。(作者單位：海南大學(xué)法學(xué)院)

注解：

①《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第54條。

②《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第69條。

③賈茹 淺析《北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對(duì)合作協(xié)議》的頒布意義[J]法制博覽 2014-10

④祁冬梅 鄒和平 李慧穎 國際跨邊界水域環(huán)境資源合作管理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國的啟示[J]國土資源情報(bào) 2011-12

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楊正雄(1991.06-)，男，漢族，河南南陽人，海南大學(xué)法學(xué)院，碩士在讀，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。

海南大學(xué)法學(xué)研究創(chuàng)新中心2014研究生課題“南海油污預(yù)防及處理合作機(jī)制”(編號(hào):14fxky34)成果之一