大學(xué)生村官政策執(zhí)行中的困境及對(duì)策分析

崔曉慧 陳文春

[摘要]大學(xué)生村官是為了滿足社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中人才短缺的需要和解決大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難問題應(yīng)運(yùn)而生的政策，這一政策時(shí)至今日已經(jīng)實(shí)行了六年，產(chǎn)生了一定的積極效果。但是也因?yàn)檎叩牟怀墒?，不可避免地存在一些問題。本文從政策角度，分析了這一政策存在的問題，并有針對(duì)性地提出了一些解決措施。

[關(guān)鍵詞]大學(xué)生村官 政策 困境

[中圖分類號(hào)]D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）02-0030-03

一、大學(xué)生村官政策提出的背景

（一）社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)對(duì)人才需要的增加

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在，隨著現(xiàn)在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，力度在不斷加大，一些問題也不斷凸顯出來。其中農(nóng)村各方面高素質(zhì)人才的缺失成為影響農(nóng)村進(jìn)一步建設(shè)的最大瓶頸。高素質(zhì)人才的缺失主要表現(xiàn)為：農(nóng)村干部年齡偏大、知識(shí)落后、觀念保守、整體素質(zhì)低，農(nóng)村本身有知識(shí)的人才外流嚴(yán)重，而外部的優(yōu)秀人才又不愿選擇到農(nóng)村基層工作?；诖?，急需高素質(zhì)的專業(yè)人才到基層去投身農(nóng)村建設(shè)。

（二）解決高校畢業(yè)生就業(yè)難問題的有效途徑

自1999年國家做出大學(xué)擴(kuò)招決定后，在校大學(xué)生數(shù)量呈現(xiàn)上漲的趨勢，但是高校畢業(yè)生的就業(yè)率卻出現(xiàn)了下降勢頭。教育部等相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，2014年我國高校畢業(yè)生達(dá)727萬，而2015年人數(shù)則達(dá)到了749萬，如此龐大的待就業(yè)人口造成了勞動(dòng)力市場供過于求的現(xiàn)象。在這樣的背景下，選聘優(yōu)秀的大學(xué)生到農(nóng)村去任職，可以有效地緩解大學(xué)生就業(yè)難問題。

二、大學(xué)生村官政策執(zhí)行中存在的問題

（一）政策自身存在的問題

一項(xiàng)公共政策能否順利執(zhí)行并實(shí)現(xiàn)政策制定目標(biāo)，除了受到各種相關(guān)制度和外部環(huán)境的影響外，在很大程度上更是取決于政策本身。政策方案自身的質(zhì)量與政策執(zhí)行的最終效果是有很大相關(guān)性的?；诖?，分析政策自身存在的問題的意義在于更加科學(xué)地推進(jìn)政策的執(zhí)行和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。大學(xué)生村官政策本身主要存在以下幾個(gè)問題：

1.政策缺乏明晰性。所謂政策的明晰性，簡而言之，就是指任何一項(xiàng)確定政策的內(nèi)容必須是明確清晰的。政策的內(nèi)容明確、清晰是政策執(zhí)行主體得以準(zhǔn)確、高效地執(zhí)行該政策的前提，也是能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的保障。如果政策內(nèi)容含糊不清、模棱兩可，政策執(zhí)行起來就可能會(huì)因?yàn)閳?zhí)行者的不同認(rèn)知而產(chǎn)生偏差。在大學(xué)生村官崗位職責(zé)方面，中央至今沒有出臺(tái)明確的政策說明。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村官表示日常的工作中只承擔(dān)文印等簡單瑣碎的工作，并沒有特定的工作內(nèi)容。由此可見，由于政策不夠明晰，很容易造成村官工作積極性不高、工作效率低下等問題。

2.政策的穩(wěn)定性差。所謂政策的穩(wěn)定性是指公共政策一經(jīng)制定出來，就要保持一段時(shí)間內(nèi)的相對(duì)穩(wěn)定性，不能頻繁變化、朝令夕改。政策從制定到實(shí)施是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的過程。只有政策具有一定的穩(wěn)定性，才能夠保證政策的制定者、目標(biāo)群體以及執(zhí)行者之間能夠建立起持久的穩(wěn)定和忠誠，才能使得政策目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)。目前，我國大學(xué)生村官政策存在一定的不穩(wěn)定性，主要表現(xiàn)在村官是合同制，合同期一般為三年，三年以后村官又會(huì)面臨新的職業(yè)選擇。另外，很多地區(qū)在村官選聘時(shí)所承諾的考研優(yōu)先錄取，公務(wù)員考試加分等優(yōu)惠政策難以兌現(xiàn)，使得人們對(duì)于大學(xué)生村官政策的穩(wěn)定性產(chǎn)生了懷疑。

（二）政策執(zhí)行主體存在的問題

任何一項(xiàng)制定出來的政策都是需要特定的執(zhí)行者去推行的，一項(xiàng)政策能否實(shí)現(xiàn)最初的政策目標(biāo)并產(chǎn)生好的執(zhí)行效果，除了需要政策本身科學(xué)、具體、穩(wěn)定外，執(zhí)行主體也是一個(gè)非常重要的影響因素。目前，大學(xué)生村官政策執(zhí)行主體普遍存在以下問題。

1.執(zhí)行主體綜合素質(zhì)較低。執(zhí)行者的素質(zhì)直接影響著政策的執(zhí)行效果。大學(xué)生村官政策的執(zhí)行主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)，而前文也提到目前的村干部普遍存在綜合素質(zhì)較低的問題，這一問題帶來的直接后果是：對(duì)于大學(xué)生村官政策內(nèi)容認(rèn)知上存在缺陷，執(zhí)行政策的隨意性很強(qiáng)。由于缺少對(duì)于政策正確認(rèn)知和領(lǐng)會(huì)的正規(guī)渠道，加之現(xiàn)有村干部知識(shí)結(jié)構(gòu)老化，缺乏專業(yè)的科學(xué)知識(shí)，導(dǎo)致了對(duì)于政策內(nèi)容理解上的偏差。沒有正確的理解勢必會(huì)造成執(zhí)行過程中出現(xiàn)行為偏差。如前文所述，大學(xué)生村官的政策本身存在明晰度不夠的問題，也就是說對(duì)于具體的政策內(nèi)容沒有具體明確的規(guī)定，這樣就會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行者行為的隨意性。

2.執(zhí)行上存在機(jī)械性、象征性。所謂機(jī)械性執(zhí)行是指，各級(jí)地方政府并沒有根據(jù)中央關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職的總的政策，制定出符合本地區(qū)實(shí)際的細(xì)化的執(zhí)行政策，僅僅是對(duì)于中央政策的簡單照搬。但是中央的政策是針對(duì)全國而言的總的原則性的政策方針，并不完全適用于某個(gè)地方的具體情況，需要各級(jí)地方做出因地制宜的調(diào)整。

所謂象征性執(zhí)行是指，政策的執(zhí)行者從思想觀念上并不重視大學(xué)生村官政策。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多政策執(zhí)行者并沒有真正領(lǐng)悟到大學(xué)生村官政策的實(shí)質(zhì)精神，只是認(rèn)為這是一項(xiàng)短期的政策，缺少穩(wěn)定性。大學(xué)生村官任期只有三年，對(duì)三年以后情況并不了解，所以并沒有真正從思想上重視這一項(xiàng)政策。這樣導(dǎo)致的后果就是大學(xué)生村官任職期間并沒有參與實(shí)質(zhì)性的工作，所從事的只是文案記錄、檔案整理等簡單的事務(wù)性的工作。

綜上所述，由于政策執(zhí)行者對(duì)于政策內(nèi)容在認(rèn)知上存在缺陷，導(dǎo)致了政策的異化執(zhí)行。也就直接影響到了政策執(zhí)行的效果，脫離了原有的政策目標(biāo)。

（三）目標(biāo)群體存在的問題

1.大學(xué)生村官面臨身份困境，工作受限制。大學(xué)生村官政策與相關(guān)的法律法規(guī)之間存在不一致，使得大學(xué)生村官既非“官”，也非“民”，這樣的身份困境使得村官在執(zhí)行工作過程中受到極大的限制。按照政策規(guī)定，大學(xué)生村官的身份應(yīng)該是“村黨支書記助理或村主任助理”，可見這只是一個(gè)特設(shè)崗位，而并非是真正的農(nóng)村基層官員。另外，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，“村民委員會(huì)主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織和個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員”，“駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位的人員不參加村民委員會(huì)組織，不屬于村辦的集體所有制單位的人員可以不參加村民委員會(huì)組織”。根據(jù)這一規(guī)定，大學(xué)生村官不可以通過選舉成為村干部，這樣模糊的角色身份定位限制了大學(xué)生村官以正式村干部的身份參與實(shí)質(zhì)性的村務(wù)管理。這也就和選聘大學(xué)生到村任職，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的政策初衷背道而馳了，極大影響了政策執(zhí)行效果。

2.大學(xué)畢業(yè)生考取村官動(dòng)機(jī)差異性大。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)一半以上的大學(xué)生考取村官只是迫于就業(yè)壓力之下的無奈選擇，他們看重的是擔(dān)任村官任職期滿后再就業(yè)的政策優(yōu)惠，只是把村官作為自身再就業(yè)的權(quán)宜之計(jì)。只有很少一部分的村官愿意真正扎根農(nóng)村，為新農(nóng)村的建設(shè)做貢獻(xiàn)。當(dāng)大學(xué)生只把村官作為自己就業(yè)“跳板”的時(shí)候，其工作的積極性和工作質(zhì)量便很難保證。這就會(huì)導(dǎo)致村官政策的實(shí)施效果與政策初衷相違背，使政策結(jié)果偏離政策目標(biāo)。

3.大學(xué)生村官融入農(nóng)村、開展工作難。造成這一問題的原因有以下幾點(diǎn)：一是村官所學(xué)的專業(yè)與農(nóng)村的工作不對(duì)口。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村現(xiàn)在所需要的人才是農(nóng)學(xué)方面的人才，但是在現(xiàn)有的村官中管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)出身的人占大多數(shù)，只有極少數(shù)大學(xué)生村官有農(nóng)學(xué)背景。農(nóng)村真正的需求得不到滿足，大學(xué)生村官的才能也無從施展，村官的供需矛盾突出。專業(yè)不對(duì)口導(dǎo)致大學(xué)生村官很難在崗位上真正地有所作為，其所做工作也只能是簡單的事務(wù)性工作。二是大學(xué)生村官缺少農(nóng)村生產(chǎn)生活經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村基層的情況了解不夠，很難融入農(nóng)村社會(huì)，開展工作自然也就成為了難題。

三、完善大學(xué)生村官制度的政策建議

（一）完善政策內(nèi)容和配套措施

1.提高政策合法性。將大學(xué)生村官制度的制定、實(shí)施、管理等過程規(guī)范化、法律化是提升政策穩(wěn)定性、明晰性的有效途徑。只有這樣才可以使村官政策的執(zhí)行有法可依，有效地減少執(zhí)行主體的主觀隨意性，避免執(zhí)行主體的執(zhí)行偏差，切實(shí)地保證政策的執(zhí)行效果。這其中更應(yīng)該著力解決的是大學(xué)生村官身份的合法化。前文有提到由于大學(xué)生村官非“官”非“民”的尷尬身份，嚴(yán)重地制約了村官開展工作，也就違背了政策制定的初衷，影響了政策的執(zhí)行效果。關(guān)于這一問題，學(xué)術(shù)界提出的主要解決途徑是修改《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，給予大學(xué)生村官參選村民委員會(huì)主任、副主任、委員的權(quán)利，保障大學(xué)生村官身份的合法性。并且，應(yīng)該對(duì)大學(xué)生村官的工作職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、待遇福利等內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定，這樣可以解決目前大多數(shù)村官由于種種原因并不能參與到實(shí)質(zhì)性的村務(wù)管理中的問題，還可以解決村官的后顧之憂，使他們能夠更全身心地投入到新農(nóng)村建設(shè)中去。

2.健全選聘任用機(jī)制。在解決了大學(xué)生村官身份合法性的同時(shí)，還應(yīng)該健全相應(yīng)的配套措施，保證這一政策的順利推進(jìn)。這其中應(yīng)該給予重點(diǎn)關(guān)注的是大學(xué)生村官的選聘任用機(jī)制。針對(duì)目前在職的大學(xué)生村官普遍存在的動(dòng)機(jī)差異大、專業(yè)不對(duì)口、難以融入農(nóng)村等問題，在進(jìn)行村官選聘的入口階段就應(yīng)該采取有針對(duì)性的政策措施來避免。在大學(xué)生村官選聘這一環(huán)節(jié)，除了本著公開公正公平的原則之外，應(yīng)該著重考察以下幾點(diǎn)：

一是考察考取村官的動(dòng)機(jī)，在上文的論述中可知，多數(shù)的大學(xué)生村官把這一工作當(dāng)作是自己再就業(yè)的跳板，若多數(shù)的村官抱有的是這樣的動(dòng)機(jī)，則會(huì)直接影響到對(duì)村官工作的積極性和完成工作的質(zhì)量。因此應(yīng)著重選拔一些真正愿意服務(wù)農(nóng)村、真正愿意投身農(nóng)村建設(shè)的大學(xué)生充當(dāng)村官。

二是要優(yōu)先選拔相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生。目前大學(xué)生村官存在著比較嚴(yán)重的供需矛盾，選拔的村官與農(nóng)村真正的需求相脫節(jié)，這在一定程度上也導(dǎo)致了大學(xué)生村官只能做些簡單的事務(wù)性工作的現(xiàn)狀。農(nóng)村建設(shè)真正需要的農(nóng)學(xué)、醫(yī)學(xué)、法學(xué)等專業(yè)的人才非常缺乏，因此在選拔的過程中，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地的實(shí)際情況優(yōu)先選拔相關(guān)專業(yè)的大學(xué)生。這樣才能保證大學(xué)生村官能切實(shí)地發(fā)揮所學(xué)，學(xué)以致用。

三是要優(yōu)先選拔本地村官。前文提到大學(xué)生村官難以融入農(nóng)村的問題，針對(duì)這一問題，可以在同等情況下優(yōu)先選拔本地人，本地人更了解當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情，能夠更好地融入農(nóng)村開展工作。

（二）提高政策執(zhí)行主體的綜合素質(zhì)和政策認(rèn)同感

提高政策執(zhí)行主體的綜合素質(zhì)和政策認(rèn)同感，應(yīng)著重從以下幾點(diǎn)展開。一是建立農(nóng)村干部日常培訓(xùn)的機(jī)制。培訓(xùn)的內(nèi)容首先應(yīng)該包括對(duì)于國家重要會(huì)議精神、國家方針政策、時(shí)事政治的學(xué)習(xí)，通過建立一個(gè)正規(guī)的渠道讓村干部更加全面具體地了解國家的政策方針，這樣不僅有利于培養(yǎng)村干部的政治敏銳性，還有利于村干部真正地領(lǐng)會(huì)政策實(shí)質(zhì)，可以減少對(duì)于政策的曲解，提高政策認(rèn)同感。其次，培訓(xùn)的內(nèi)容還應(yīng)該包括理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，比如政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科基礎(chǔ)知識(shí)的學(xué)習(xí)，這樣可以提高村干部的工作能力，也可以提高干部對(duì)于政策的解讀能力。二是要讓村干部從思想上高度重視大學(xué)生村官政策的落實(shí)情況。

（三）提高政策目標(biāo)群體的綜合素質(zhì)和政策認(rèn)同感

大學(xué)生村官政策的目標(biāo)群體就是大學(xué)生村官，而目標(biāo)群體的綜合素質(zhì)和對(duì)政策的認(rèn)同感對(duì)于政策執(zhí)行效果有著直接的影響。因此，應(yīng)該著重做到以下幾點(diǎn)：

1.提高目標(biāo)群體的綜合素質(zhì)。應(yīng)從以下兩方面提高大學(xué)生村官的綜合素質(zhì)：一是加強(qiáng)理論的學(xué)習(xí)。在校期間，大學(xué)生除了應(yīng)該學(xué)好自身的專業(yè)知識(shí)外，同時(shí)也應(yīng)該廣泛涉獵不同學(xué)科的知識(shí)，努力開拓自己的視野，提高自己的綜合素質(zhì)，完善自身的知識(shí)結(jié)構(gòu)，使自己能夠成為“復(fù)合型人才”。二是要積極參與社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，參與學(xué)生會(huì)、社團(tuán)、班級(jí)的活動(dòng)，有意識(shí)地培養(yǎng)自身的溝通協(xié)調(diào)及應(yīng)變能力。

2.提高目標(biāo)群體的政策認(rèn)同感。目標(biāo)群體對(duì)于政策的了解與認(rèn)同直接影響著政策的實(shí)施效果。因此，要加強(qiáng)目標(biāo)群體對(duì)于政策的認(rèn)知?？梢圆扇〉拇胧┯校涸诟咝ｉ_展政策宣傳活動(dòng)，使大學(xué)生能夠系統(tǒng)直接地了解政策內(nèi)容，從而正確領(lǐng)會(huì)政策，這樣可以使大學(xué)生作出理性的職業(yè)選擇，也可以有效避免對(duì)于政策的曲解和盲目報(bào)考村官的情況。

3.轉(zhuǎn)變大學(xué)生就業(yè)觀念，端正考取村官的動(dòng)機(jī)。在就業(yè)形勢如此嚴(yán)峻的情況下，作為新時(shí)代的大學(xué)生，我們應(yīng)該改變傳統(tǒng)的就業(yè)觀念，樹立正確的就業(yè)觀念。在傳統(tǒng)就業(yè)觀念的影響下，多數(shù)的畢業(yè)生對(duì)于自己步入社會(huì)的第一份工作都有著較高的期待，期望能進(jìn)入政府部門、事業(yè)單位、國企等一些工作環(huán)境好、薪酬待遇穩(wěn)定的單位工作。但是，目前就業(yè)市場的現(xiàn)狀是“城市就業(yè)緊張，基層人才缺乏”，所以需要大學(xué)生轉(zhuǎn)變自身的就業(yè)觀，有扎根農(nóng)村、服務(wù)基層的精神，抓住國家新農(nóng)村建設(shè)的契機(jī)，到農(nóng)村去發(fā)揮所學(xué)，實(shí)現(xiàn)自身的理想抱負(fù)。

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責(zé)任編輯：張麗