風險社會視閾下環(huán)境風險法律規(guī)制研究

杜曉雯，西安理工大學繼續(xù)教育學院講師，研究方向：法學教育。

風險社會視閾下環(huán)境風險法律規(guī)制研究

摘要：自從改革開放以來，我國經(jīng)濟得到了飛速的發(fā)展，但是同時環(huán)境安全問題也隨之出現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境安全之間的矛盾日益突顯。一旦有重大環(huán)境風險事件發(fā)生時，社會穩(wěn)定就會受到嚴重的影響，很多時候甚至會對經(jīng)濟社會的正常發(fā)展帶來巨大的阻礙。所以，為了讓經(jīng)濟社會得到健康文明的發(fā)展，社會安定和諧，我們非常有必要對造成群體性環(huán)境風險的因素進行研究，因此本文從風險社會視角下，對環(huán)境風險的特質進行了分析，發(fā)現(xiàn)具有途徑不明確、損失巨大、主觀建構性和人為性的特點，但是針對重大環(huán)境風險，傳統(tǒng)的方案已經(jīng)無法適應當前的實際情況，所以應該針對當前環(huán)境風險的實際情況，以環(huán)境政策、公眾參與、信息公開為內容，以程序為中心，構建全新的環(huán)境風險行政法治方案。

關鍵詞：風險社會；法律規(guī)制；環(huán)境風險

中圖分類號：D9126文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2016）01-0059-03

我國經(jīng)濟在近幾年中得到飛速的發(fā)展，但是環(huán)境安全方面頻頻出現(xiàn)問題，這二者已經(jīng)體現(xiàn)出了巨大的矛盾，如：對二甲苯（PX）項目、核電項目、焚燒垃圾項目等方面的建設，與經(jīng)濟的發(fā)展之間產(chǎn)生了巨大的矛盾，引發(fā)了不小的社會沖突。

我國各級領導和各級政府都非常重視重大環(huán)境事件，在對此類事件處理的過程中，政府采取的態(tài)度是分類處理，以盡快平息事態(tài)。比如，突發(fā)的事件被確定為突發(fā)性環(huán)境事件，那么相關部門就會通過財力、物力以及人力等資源來解決；當突發(fā)性事件被確定為群體性突發(fā)事件的時候，相關部門則會出動警力來維穩(wěn)，但是如此一來則容易激化矛盾。

從當前發(fā)生的一些環(huán)境風險事件來看，相關部門的處理機制存在很多問題，很難得到人們的認可。雖然政府決策投入和建設一些項目，基本都是從經(jīng)濟發(fā)展的角度出發(fā)，但是如果遭到人們的強烈反對，政府就會停止該項目的建設。從這些現(xiàn)象中，我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然我國政府非常重視解決環(huán)境風險事件，而且也動用了很多社會資源，但是卻并沒有取得良好的效果，這究竟是什么原因導致的呢？本文認為，由于人們對重大環(huán)境風險事件的認識不到位，對于其出現(xiàn)的原因以及在社會發(fā)展過程中擔任的角色缺乏正確的認識，因此我們必須從風險社會的角度出發(fā)，來對重大環(huán)境風險事件進行探討，深入了解其特征和扮演的角色，并在行政法原理的基礎上對環(huán)境風險的發(fā)展趨勢進行分析，制定有效的法律法規(guī)有效的控制環(huán)境風險，從而化解環(huán)境安全與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。

一、環(huán)境風險事件的法律視角

截至目前，我國各級政府和相關部門在處理環(huán)境風險事件的時候，一般都從群體性視角和突發(fā)性這兩個視角來處理。

（一） 群體性視角

群體性視角是這幾年來處理由于建設重大項目而導致的環(huán)境風險事件的一個主要視角。比如，政府在處理排污項目——啟東市（2012）、鉬銅項目——什邡市（2012）、PX事件（2007）的時候，不管是媒體還是政府，都是從群體性視角出發(fā)來進行定位，當對事件進行定位之后，然后再根據(jù)2000年公安部制定的群體性事件的處理規(guī)定、突發(fā)性事件的處理方法、集會游行示威處理方法等文件和規(guī)章精神來進行處理。[1]

截至目前，群體性事件仍然是一個爭議性的概念，盡管很多學者都進行了研究，但是仍然沒有得出統(tǒng)一的結論。群體性突發(fā)事件、治安事件，或者是緊急治安事件、突發(fā)事件、治安事件以及群眾性事件都是群體性事件以前的叫法，總之群體性事件的定義具有非常強的時代性；而在西方，集合行為和集群行為被稱為群體性事件。我國從2005年開始出現(xiàn)群體性事件的說法，李景田（中組部副部長）在新聞發(fā)布會上提出了關于當前改革過程中的矛盾問題，他認為我國目前已經(jīng)進入到了非常關鍵的時期，各種矛盾都已經(jīng)激化，很多群體性事件也隨之發(fā)生，在他的發(fā)言中對以往出現(xiàn)的騷亂一詞進行了修正，而用群體性事件來進行代替。[2]

當前，學術界眾多學者都從權力的角度來對群體性事件進行定義，尤其是公眾權利與國家行政權力之間的對抗與對立，這是很多學者考慮群體性事件的主要視角，很多學者在審視群體性事件的時候，都站在權力行使者的角度，都是為了讓社會更加穩(wěn)定，減輕和預防由于群體性事件而破壞社會的安全和秩序，使社會朝著一定秩序穩(wěn)定發(fā)展。公安部于（2000）年制定了關于處理群體性事件的文件，在該文件中對群體性事件進行了定義，指出“聚眾一起實施侵犯公私財產(chǎn)安全、公民人身安全、危害公共安全、擾亂社會秩序、違反國家規(guī)章、法規(guī)和法律的行為”稱之為群體性治安事件。針對群體性事件的處理精神是：要正確認識群體性事件，要堅持長期把妥善處置和預防群體性事件放到社會穩(wěn)定工作和維護政治穩(wěn)定工作的重中之重，針對群體性事件要在心中樹立一種長期作戰(zhàn)的思想。但是這個規(guī)定中對群體性事件的理解比較淺顯和片面，因此對于群體性事件的處理方法也就存在一定的偏差。我國一部分學者在對群體性事件進行研究之后，認為應該以社會管理者為著眼點，以“‘剛性穩(wěn)定”為目標，[3]比較含糊地論述了如何才能消除由于群體性事件給社會帶來的負面影響，如何預防和控制群體性事件，但是這部分學者沒意識到群體性事件的社會性，群體性事件對于社會進步、社會發(fā)展、公民的政治參與都具有積極的作用。但是由于以前很多學者在研究群體性事件的時候都比較片面，因此導致以前的研究成果比較泛化且沒有針對性，對于政府在進行預防和處理群體性事件的時候，無法起到參考作用。政府在處理群體性事件的時候由于沒有科學的理論和實踐性操作的引導，因此一般都會采用壓制和暴力等方法，而沒有采取更好的方法。比如，不管是在排污項目還是在鉬銅項目的處理上，公眾和政府都產(chǎn)生比較激烈的沖突，甚至還采用了一定的暴力手段，不斷有流血事件發(fā)生在群體性事件中。針對政府部門處理群體性事件，我國很多學者進行了研究，認為要從平衡論的角度出發(fā)，要讓國家行政權力和公眾權利相互配合，從而通過創(chuàng)新行政法制度和公法來治理群體性事件，如此一來可以讓對抗型、無序型群體性事件在萌芽期就消弭，同時也能通過較低的成本來解決群體性事件，可以順利實現(xiàn)群體性事件的轉型，逐漸讓群體性事件朝著非對抗性和有序性的方向轉變，從而保障和擴大公民正常參加群體性事件的權利，保障公民的合法權益，只有這樣，有關部門在處理群體性事件的時候，才能有效化解社會矛盾，讓群體性事件得到最有效的解決。[4]

如果把這種處理方式轉移到處理環(huán)境性風險事件上，那么肯定也能深化對問題的認識。如果當環(huán)境性事件不斷惡化，最后發(fā)展為群體性事件的時候，那么往往事件已經(jīng)進入到晚期，此時再進行處理就需要耗費大量的財力、人力，對于前期和中期的重大環(huán)境風險已經(jīng)不再試用。由于人們仍然沒有意識到在公眾參與、風險分配正義、風險意識啟蒙與核心主體中“人為風險”的重要作用，所以才會以群體性事件的角度來處理重大環(huán)境風險事件。由于認識出現(xiàn)了偏差，因此在選擇法律規(guī)制的時候才會出現(xiàn)價值上的偏差。

（二）突發(fā)性視角

國務院于2005年印發(fā)了關于突發(fā)環(huán)境事件的緊急處理預案。根據(jù)這個緊急預案，當突發(fā)事件符合該標準的時候，相關機構在進行處理的時候，就根據(jù)該緊急預案來處理，最大限度減輕和避免該事件帶來的影響。此后，我國于2007年制定了應對突發(fā)性事件的方法，該方法是為了減少突發(fā)事件和預防突發(fā)事件的產(chǎn)生，消除、減輕和控制由于突發(fā)性事件給社會帶來的嚴重危害，對處理突發(fā)性事件的行為進行規(guī)范，從而保障公民的人身安全和財產(chǎn)安全，從而維護社會秩序、維護環(huán)境安全、維護公共安全和國家安全。2005年和2007年出臺的規(guī)定都可以作為環(huán)境事件的處理依據(jù)。[5]因此這些規(guī)定出臺之后，很多政府都據(jù)此來建構緊急預案，從而處理突發(fā)性環(huán)境分先事件。不過相關部門在實際的處理過程匯總，卻耗費了大量的時間，這完全不符合突發(fā)性的特點，也與緊急應對措施有較大出入。比如：PX事件處理過程耗費了9個月，通道環(huán)評事件處理過程耗費了21個月。耗費如此長的時間來處理這部分案件，本身就讓應急預案失去了意義，也難以保證事件的處理效果。我國相關部門已經(jīng)意識到了這方面存在的不足，因此2014年我國國務院對突發(fā)性環(huán)境事件的應急預案進行修訂，重新詮釋了突發(fā)環(huán)境事件的概念，認為由于生產(chǎn)安全事故、自然災害或者污染物排放等因素，從而導致放射性物質或者污染物進入到土壤、水體和大氣中，突然對公眾的財產(chǎn)安全、身體健康以及環(huán)境質量造成了重大影響，或者破壞了生態(tài)環(huán)境，對社會造成重大影響，必須進行緊急應對的事件，稱之為突發(fā)性環(huán)境事件。輻射污染事件、土壤污染、水體污染以及大氣污染等等都稱之為突發(fā)性環(huán)境事件。在這次修訂的預案中對突發(fā)性環(huán)境事件進行了非常明確的定義，一般都是針對已經(jīng)發(fā)生的事件進行應急處理，非常符合突發(fā)性環(huán)境事件的特征和本質屬性，但是盡管緊急預案已經(jīng)修訂了一段時間，但是很多部門并沒有對此進行深入解讀，很多部門在解讀該預案的時候，把這幾年發(fā)生的環(huán)境事件都用該緊急預案來解讀，這很明顯是沒有深入理解該應急預案。

二、處理環(huán)境風險事件新視角——風險社會

21世紀80年代，風險社會理論由德國非常著名的學者——貝克提出來，當該理論提出之后，迅速得到了很多學者的響應，從而現(xiàn)代社會科學的眾多領域都進行了反思。風險社會視角一直都在幕后影響著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，是一種潛在的風險，但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會風險已經(jīng)無法在幕后影響著經(jīng)濟發(fā)展，反之走向前臺，成為公共輿論和政治議題的中心。風險往往是突變的，我們只有通過自反性現(xiàn)代化背景，才能對風險的特征進行準確的描述，才能真正意識到社會面臨的巨大挑戰(zhàn)。隨著科學技術的不斷發(fā)展，世界變得更加不可控制、更加不穩(wěn)定、更加不可預測，科學技術不斷發(fā)展，給人類累積了更多的科技知識，這雖然促進了人們生活質量的提升，但是同時也加大了技術和知識的控制難度，增加了風險發(fā)生的幾率?，F(xiàn)代風險與傳統(tǒng)風險相比，出現(xiàn)了更多人為化。科技發(fā)展帶來了風險的潛在化，風險一旦發(fā)生將會產(chǎn)生延展性的影響，而且這種影響具有不確定性和主觀建構性。

本文研究的重大環(huán)境風險也屬于現(xiàn)代社會風險的一種，這是由于經(jīng)濟發(fā)展所帶來的潛在危險，是經(jīng)濟發(fā)展過程中必然會出現(xiàn)的一種風險。我們無法阻止重大環(huán)境風險的發(fā)展，我們能做的只能是有效的進行控制。當環(huán)境風險剛開始產(chǎn)生的時候，人們一定要正確認識該風險，對大眾進行啟蒙教育，然后當風險不斷進行分配和流動時，人民才能主動參與，才能承擔風險，并且最終協(xié)助解決該風險。

三、創(chuàng)新法律規(guī)制

由于當前的重大環(huán)境風險顯現(xiàn)出了很多新的特點，傳統(tǒng)的環(huán)境風險處理方式已經(jīng)不再適用，只有積極預防重大環(huán)境風險事件的發(fā)生才是上策。當風險事件發(fā)生之后，無論我們采取什么樣的方式，都會造成一定的不良后果。自從貝克提出風險社會之后，很多學者也相繼進行了研究，對減少風險和控制風險進行了深入的分析和研究，從而從行政性風險規(guī)制的角度創(chuàng)新了很多組織和制度。不過這部分規(guī)制既沒有完全按照傳統(tǒng)的形式和理念，同時也沒有形成被大眾和法律所認可的新的規(guī)制方式。一方面，由于政府行政過多的干預，就會侵害公民的自由權利，從而導致過度的規(guī)制；另一方面，如果政府不作為，那么面對層出不窮的社會風險，就會沒有明確的規(guī)制來進行規(guī)范。針對這兩種矛盾，很多學者都從不同的角度展開了研究，一部分學者以問題和功能主義為中心，對于公眾參與制度、信息的交流與公開都進行了積極的建構，試圖“掌控”世界；另一部分學者兼顧行政法治規(guī)范和平衡風險的現(xiàn)實需要，對各種控制形式進行了創(chuàng)新，從而希望控制風險的各種規(guī)制都進入到一定的軌道。

近幾年發(fā)生的群體性環(huán)境事件都是風險社會視角下的一種典型社會風險，傳統(tǒng)的行政風險規(guī)制已經(jīng)無法完全勝任該風險的規(guī)制，我們必須要制定一個新的規(guī)制來控制層出不窮的社會風險。根據(jù)眾多學者的研究，我們進行總結時可以發(fā)現(xiàn)，他們都具有一種共識，都從建構程序為出發(fā)點，然后以公眾參與和信息公開為處理風險的主要途徑，以溝通、共識以及合作為目標，從而進行建構風險行政規(guī)制。但是即便如此，從已經(jīng)發(fā)生的重大環(huán)境風險事件可以看出，當前我國的法律制度和行政風險規(guī)制都沒有發(fā)揮其作用，從而使我國在重大環(huán)境風險面前陷入困境。

重大環(huán)境風險規(guī)制是一個新的種類，可以完善當前的社會行政性風險規(guī)制，該規(guī)制是一種補充，而不是一種例外，因此必須從過程、組織和理念等各個方面進行創(chuàng)新和再造，才能真正滿足實踐的需求。所以當前我國在構建重大環(huán)境風險規(guī)制的時候一定要充分考慮以下幾個方面：首先，訴訟制度要便捷有效，要具有公益性；其次，對于公民的產(chǎn)于，一定要體現(xiàn)公民的合作、溝通和意見的表達，而且還要充分尊重并且突出在整個風險分配過程中公民所處的主體地位；最后，信息公開時，一定要在保障“知情權”的同時，積極探索新的功能，可以針對風險信息進行交流，這也是現(xiàn)代風險所具有的不確定和主觀建構性所決定的。在層出不窮的重大環(huán)境風險事件中，司法救濟一定要得到重視，特別是可以通過行政公益訴訟制度，讓風險規(guī)制機關更加積極地在風險事件中有所作為。只有充分考慮以上因素，才能真正有效處理和預防重大環(huán)境風險事件。

參考文獻：

[1]藍華生.風險社會視閾下環(huán)境風險法律規(guī)制研究[J].中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版），2015（09）：17-20.

[2]戚建剛、易君.群體性事件治理中公眾有序參與的行政法制度研究 [M]. 武漢： 華中科技大學出版社，2014： 52-60.

[3]孫寶樂， 胡美靈.我國環(huán)境政策的演變分析與改進研究 [J].中南林業(yè)科技大學學報 （社會科學版），2014 （01）： 120-124.

[4]薛曉源 ， 劉國良 . 全球風險世界：現(xiàn)在與未來——德國著名社會學家、風險社會理論創(chuàng)始人烏爾里?！へ惪私淌谠L談錄[J]. 馬克思主義與現(xiàn)實 ，2005（01）：44-55.

[5]成依怡. 論環(huán)境公益訴訟原告主體的多元化[J].中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版），2013（04）： 98-102.

責任編輯：楊國棟