地方政府公共政策執(zhí)行力度建設(shè)研究

鄭貴紅

摘 要：公共政策執(zhí)行力2006年被納入國(guó)家治理范疇，其執(zhí)行力度的強(qiáng)弱關(guān)系到公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是衡量政策運(yùn)行質(zhì)量的重要指標(biāo)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行會(huì)帶來(lái)社會(huì)利益的多元化，反映到當(dāng)前各級(jí)政府在政策執(zhí)行的不同態(tài)度上，出現(xiàn)了所謂政策執(zhí)行梗阻的現(xiàn)象。本文以某省A市發(fā)生的兩次特大煤礦爆炸事故為根據(jù)，對(duì)公共政策執(zhí)行力度的現(xiàn)狀、原因及解決對(duì)策進(jìn)行淺析。

關(guān)鍵詞：地方政府；公共政策執(zhí)行力；對(duì)策

公共政策執(zhí)行是政策執(zhí)行的實(shí)施者為了實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，按照政策指令進(jìn)行的變革，是一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案，也是各級(jí)政府公共部門(mén)執(zhí)行國(guó)家方針?lè)畹哪芰Ρ憩F(xiàn)。

一、我國(guó)地方政府公共政策執(zhí)行現(xiàn)狀

地方政府公共政策執(zhí)行過(guò)程中，由于中央和地方層級(jí)和利益關(guān)系，使得公共政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)薄弱，政策目標(biāo)也因此難以實(shí)現(xiàn)理想的效果。

其一，政策執(zhí)行不及時(shí)。地方政府對(duì)于上級(jí)政策不能做到及時(shí)宣傳，有的沒(méi)有深層研究就對(duì)相關(guān)部門(mén)和群眾直接書(shū)面發(fā)布，屬于政策執(zhí)行前提障礙。

其二，曲解、機(jī)械性執(zhí)行政策。有些地方政府部門(mén)執(zhí)行本地發(fā)展政策時(shí)優(yōu)先地方利益大于國(guó)家利益，對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行，只執(zhí)行認(rèn)為對(duì)本地區(qū)發(fā)展有利的政策，機(jī)械照搬或曲解附加政策執(zhí)行條件。

其三，忽略了中央政策和地方實(shí)際情況的結(jié)合，不能夠創(chuàng)新性的執(zhí)行，大部分各級(jí)政府把地方潛規(guī)則優(yōu)于國(guó)家規(guī)則。在政策執(zhí)行失誤時(shí)逃避責(zé)任，或轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家政策制定者。

其四，政府官員不作為。地方政府官員在政策執(zhí)行上只為了完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示和任務(wù)，不從解決社會(huì)矛盾和政府的公信力出發(fā)提高執(zhí)行的質(zhì)量，執(zhí)行不力或有的不去執(zhí)行，部門(mén)之間協(xié)調(diào)合作能力意識(shí)不強(qiáng)，在政策執(zhí)行觀念上認(rèn)識(shí)模糊。

二、從案例看政策執(zhí)行

（一）A煤礦事件回顧

某省A市發(fā)生了井下炸藥自燃事故，事故發(fā)生中多名礦工被救出，多人遇難。礦區(qū)第一時(shí)間封鎖消息，當(dāng)?shù)卣疄樘颖茇?zé)任連續(xù)兩次 “辟謠”。接到群眾舉報(bào)后當(dāng)?shù)卣笔虚L(zhǎng)親自帶隊(duì)來(lái)到礦上調(diào)查，該礦主依然否認(rèn)礦難事故的發(fā)生。一直到多方系統(tǒng)的調(diào)查證據(jù)充足后才證明這起事件并非傳聞，而是一起典型的瞞報(bào)事件。時(shí)隔約兩個(gè)月，該礦難事件又悲劇重演。根據(jù)警方后來(lái)公布的結(jié)果，僅該礦難的瞞報(bào)就耗資上千萬(wàn)。政府官員之間、企業(yè)與官員之間的賄賂行為是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）從礦難事件看地方政府公共政策執(zhí)行力

兩起礦難中暴露了當(dāng)?shù)卣诠舱邎?zhí)行力度上的缺失。引發(fā)重大災(zāi)難的主要原因有4個(gè)方面：

1、“上有政策，下有對(duì)策”。有些行政主體對(duì)上級(jí)組織要求不夠重視，不嚴(yán)格去執(zhí)行政策，只顧眼前政績(jī)利益，實(shí)行地方保護(hù)主義，當(dāng)政策與本部門(mén)利益相沖突時(shí)，對(duì)政策的消極執(zhí)行或不去執(zhí)行甚至去執(zhí)行相反的政策。政府公共政策執(zhí)行能力弱化，不能充分發(fā)揮政策應(yīng)有的效力。

2、官員與企業(yè)的利益關(guān)系。從礦難企業(yè)角度出發(fā)，企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人在礦難發(fā)生的第一時(shí)間沒(méi)有對(duì)外公布信息而選擇刻意隱瞞，為了使該礦能夠繼續(xù)生產(chǎn)，維護(hù)其自身利益，在事故發(fā)生后政府沒(méi)有對(duì)公眾合理解釋多次充當(dāng)保護(hù)傘，實(shí)則政府官員為政績(jī)需要向煤礦提供政策上的特權(quán)。

3、地方政府政策執(zhí)行力度不夠。據(jù)調(diào)查，國(guó)家對(duì)大型資源開(kāi)發(fā)企業(yè)有相當(dāng)完善的政策法規(guī)，對(duì)于開(kāi)采技術(shù)、設(shè)施裝備、安全環(huán)境等都有具體的規(guī)章細(xì)則，然而引發(fā)礦難的直接原因就是政府部門(mén)對(duì)相關(guān)政策法規(guī)不夠重視，企業(yè)為了追求利益最大化沒(méi)有按照國(guó)家規(guī)定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施生產(chǎn)才引發(fā)悲劇。

4、地方政府監(jiān)督機(jī)制和評(píng)估機(jī)制不夠完善。監(jiān)管體制形同虛設(shè)，忽視對(duì)礦井的定期安全檢查，安全生產(chǎn)和管理檢查極為混亂，礦難發(fā)生后應(yīng)急處置不當(dāng)。當(dāng)?shù)卣疀](méi)有建立科學(xué)的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，對(duì)事故發(fā)生的原因和責(zé)任沒(méi)有系統(tǒng)的分析并作出公告。

三、加強(qiáng)地方政府公共政策執(zhí)行的建議

（一）完善政策制定體系

科學(xué)的制定公共政策，是提高地方公共政策執(zhí)行效率的首要條件，要考慮其現(xiàn)實(shí)性和客觀性，避免在政策執(zhí)行過(guò)程中遇到阻力。

1、增強(qiáng)政府法制建設(shè)。政府是國(guó)家政策的最大主體，很多政策法規(guī)都是政府制定的，政府自身的合理性、規(guī)范性決定了公共政策制定的大方向?？刂菩惺箼?quán)力，不能越權(quán)，加強(qiáng)管理和服務(wù)，加深行政管理機(jī)制，政府和企業(yè)之間要?jiǎng)澢褰缦蓿桓深A(yù)市場(chǎng)的運(yùn)行。

2、政策制定程序的規(guī)范性。各級(jí)政府規(guī)范有序的執(zhí)行公共政策需要用法律來(lái)嚴(yán)格管控程序的制定，主要從加強(qiáng)法律監(jiān)督和完善監(jiān)督體制結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面入手，提高監(jiān)督機(jī)構(gòu)的透明度和民眾對(duì)其信任程度，在公共政策決策過(guò)程中讓群眾能充分參與進(jìn)去。

（二）完善執(zhí)行機(jī)制

1、提升公共政策執(zhí)行主體能力。通過(guò)改革和創(chuàng)新提升政府職能，政府做職業(yè)培訓(xùn)和實(shí)際工作中加強(qiáng)職能轉(zhuǎn)變和能力的訓(xùn)練，政府官員應(yīng)提高自身的行政分析能力與思維應(yīng)變能力。全面實(shí)行問(wèn)責(zé)制度，要對(duì)在危機(jī)事故涉及的相應(yīng)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)追究責(zé)任，建立公平公正的政治環(huán)境。

2、加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。通過(guò)對(duì)公共政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)的系統(tǒng)準(zhǔn)備，結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)調(diào)配，一個(gè)有效的政策執(zhí)行程序，還需要通過(guò)相應(yīng)的法律法規(guī)和考核制度，避免形成權(quán)力的交叉和重疊和部門(mén)之間的權(quán)力斗爭(zhēng)，保證政府的工作效率。

3、加強(qiáng)信息溝通與政策傳播。通過(guò)增加信息溝通方式與擴(kuò)大政策傳播路徑，減少政策執(zhí)行時(shí)遇到的阻力，有助于政府對(duì)政策執(zhí)行指導(dǎo)方法及時(shí)調(diào)整，提高政策執(zhí)行效率，減少在政策執(zhí)行中不必要的資源浪費(fèi)。

4、加強(qiáng)政策執(zhí)行方式。政策目標(biāo)能否按照預(yù)期實(shí)現(xiàn)，政策是否能順利執(zhí)行，都會(huì)受到政策執(zhí)行方式的積極消極的影響，同時(shí)政策執(zhí)行主體也會(huì)影響到政策執(zhí)行方式。①作為公共政策執(zhí)行主體，要在政策執(zhí)行前對(duì)所要面臨的工作做好詳細(xì)的計(jì)劃。

（三）創(chuàng)建政策執(zhí)行監(jiān)督和評(píng)估體系

1、設(shè)立專家評(píng)估組織。各級(jí)政府都配置了相應(yīng)的執(zhí)行評(píng)估機(jī)構(gòu)，為了避免有少數(shù)機(jī)構(gòu)維護(hù)自身利益及形象，對(duì)執(zhí)行的評(píng)估過(guò)程不公開(kāi)、不透明等現(xiàn)象，可以建立非政府的評(píng)估機(jī)構(gòu)，政府與這些評(píng)估機(jī)構(gòu)共享信息與資源，補(bǔ)充發(fā)揮各自的評(píng)估職能。參與評(píng)估的雙方要各自履行職能，互相監(jiān)督公正的開(kāi)展評(píng)估工作。

2、提高廣大民眾參與監(jiān)督的積極性。擴(kuò)大監(jiān)督的覆蓋面，避免群眾手里的監(jiān)督權(quán)是形式化的。來(lái)源于社會(huì)基層的監(jiān)督，才能更為客觀真實(shí)的反映政策執(zhí)行現(xiàn)狀，如果在監(jiān)督程序中發(fā)現(xiàn)了行政決策的錯(cuò)誤執(zhí)行，能夠及時(shí)糾正的同時(shí)將損失降到最低，減少了人力物力等資源的損耗。

3、強(qiáng)化提高公共政策評(píng)估可信度。評(píng)估機(jī)構(gòu)提高對(duì)政策評(píng)估的可信度，必須在法律法規(guī)的嚴(yán)格要求下進(jìn)行制度化評(píng)估，評(píng)估必須具備高準(zhǔn)確度，要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)和方法有很高的要求，評(píng)估制度化促進(jìn)政策執(zhí)行科學(xué)化。

四、結(jié)束語(yǔ)

公共政策要做到真正讓人民受益，是當(dāng)今地方政府治理迫切需要加強(qiáng)和完善的重要課題，執(zhí)行環(huán)節(jié)必須做到進(jìn)一步豐富和創(chuàng)新政策執(zhí)行機(jī)制。限于研究的具體化和我國(guó)矛盾的發(fā)展趨勢(shì)，本研究還存在很多的不足。但本研究還會(huì)不斷補(bǔ)充及完善，使其研究更加全面，更有深度，為完善公共政策執(zhí)行提出更好的解決措施。（作者單位：長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)）

注解：

① 陳慶云.公共政策分析（第二版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.4

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