全面實(shí)施居住證制度的憲法學(xué)思考

侯瑜

摘 要：《居住證暫行條例》于2016年1月1日起施行。這標(biāo)志著居住證制度的全面實(shí)施。居住證制度與憲法關(guān)系密切，是戶籍改革的一項(xiàng)重要措施，同時(shí)也是保障公民遷徙自由，保障人權(quán)的重要制度。居住證制度在各地的試點(diǎn)已試行多年，這次的全面實(shí)施更能夠引起我們對(duì)這一制度的關(guān)注。本文旨在運(yùn)用憲法相關(guān)原理以及研究成果，對(duì)這一制度進(jìn)行深入分析。

關(guān)鍵詞：居住證制度；人權(quán)保障； 合憲性； 制度設(shè)計(jì)

一、居住證制度的內(nèi)涵以及它的前世今生

（一）居住證制度的內(nèi)涵

居住證是中國(guó)一些城市借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家“綠卡”制度進(jìn)行的積極嘗試，為中國(guó)制定技術(shù)移民辦法，最終形成中國(guó)國(guó)家“綠卡”制度積累了有益經(jīng)驗(yàn)①。居住證是我國(guó)本土創(chuàng)造出來(lái)的，不是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物，以我國(guó)流動(dòng)人口管理為基礎(chǔ)。筆者通過(guò)參閱各地居住證的相關(guān)規(guī)定，并歸納總結(jié)，得出居住證制度的基本定義：居住證是依照流動(dòng)人口的申請(qǐng)，各地政府以保障流動(dòng)人口合法權(quán)益以及便利流動(dòng)人口為目的而主導(dǎo)實(shí)施，首先進(jìn)行審查，合格后頒發(fā)的具有登記流動(dòng)人口基本居住狀況和與福利待遇相關(guān)的居住憑證。政府可依據(jù)居住證進(jìn)行相關(guān)信息的查詢和核對(duì)。居住證制度作為戶籍制度改革的過(guò)渡性策略，對(duì)于流動(dòng)人口權(quán)益的保障起著不容小覷的作用。

（二）居住證制度的基本發(fā)展歷程

人才居住證是居住證的前身，隨著我國(guó)科教興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施以及對(duì)人才的關(guān)注。國(guó)家從1990年開始，鼓勵(lì)高素質(zhì)人才享有人才居住證。這一政策首先在北京、上海、廣州施行。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人口的不斷增多，2004年起，人才居住證開始擴(kuò)展到所有的流動(dòng)人口。居住證從某種程度上來(lái)講，起著和暫住證相似的作用，即可以便利人口登記。同時(shí)，居住證也在使流動(dòng)人口享有更多的社會(huì)公共服務(wù)權(quán)利。自實(shí)施以來(lái)，其作用不斷顯現(xiàn)，截至2012 年12 月，已出臺(tái)了居住證管理方面相關(guān)法規(guī)或規(guī)范性文件的省、自治區(qū)、直轄市和較大的城市已達(dá)到39個(gè)②。 在2010 年，《關(guān)于2010 年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》首次在全國(guó)性文件中提出，要對(duì)暫住人口登記制度進(jìn)一步完善，將居住證制度逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行。隨后，國(guó)家又出臺(tái)了很多全國(guó)性文件用以規(guī)定居住證制度的推廣實(shí)行問(wèn)題。居住證制度成為戶籍改革的關(guān)鍵制度的地位已不可取代。2015年，《居住證暫行條例》（草案）頒布，標(biāo)志著全面實(shí)施居住證制度，以及內(nèi)容中的9項(xiàng)基本公共服務(wù)，6項(xiàng)便利無(wú)疑是進(jìn)步。

二、居住證所體現(xiàn)的憲法權(quán)益

（一）體現(xiàn)憲法的人權(quán)保障

人權(quán)是不斷發(fā)展完善的，是隨著社會(huì)現(xiàn)實(shí)的不同而變化和擴(kuò)展，是動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，每個(gè)時(shí)代的人權(quán)都具有不同的特征。公民的基本權(quán)利是憲法所規(guī)定的，它來(lái)源于基本人權(quán)，是基本人權(quán)的法定話。之所以這部分應(yīng)然形態(tài)的人權(quán)被憲法保障，是因?yàn)檫@些權(quán)利帶有“根本性、基礎(chǔ)性和決定性”，“在權(quán)利體系中處于核心地位”③。因此，憲法對(duì)已有人權(quán)進(jìn)行確認(rèn)和法定話，同時(shí)保障著人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。人權(quán)的每一點(diǎn)進(jìn)步都會(huì)促進(jìn)憲法中基本人權(quán)的發(fā)展與完善，而憲法的進(jìn)步與前進(jìn)又會(huì)對(duì)人權(quán)的進(jìn)步起著推動(dòng)作用。二者是相輔相成的。

居住證制度的制定與實(shí)施，體現(xiàn)著憲法中關(guān)于公民平等享有政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)各方面權(quán)利的規(guī)定，即體現(xiàn)的憲法中的公民基本權(quán)利。這是憲法關(guān)乎人權(quán)保障與人文關(guān)懷的規(guī)定。流動(dòng)人口的權(quán)益在其中得到充分保障，其勞動(dòng)權(quán)、就業(yè)權(quán)、子女受教育權(quán)、社會(huì)發(fā)展權(quán)等都在居住證制度的羽翼下得以保障。公民在法律面前一律平等，來(lái)自不同地區(qū)的流動(dòng)人口也平等享有憲法權(quán)利。其具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面

1、居住證制度體現(xiàn)了憲法賦予公民的平等權(quán)

平等權(quán)是公民基本權(quán)利，也是憲法原則最核心的體現(xiàn)。戶籍制度為社會(huì)蒙上一層屏障，巨大的藩籬遮擋了平等權(quán)的本來(lái)面目。來(lái)自不同地區(qū)的人被冠以外來(lái)人口的頭銜，本地居民享有超出外來(lái)人口的相應(yīng)生活上，教育上，以及職業(yè)發(fā)展上的優(yōu)待。居住證制度正是打破這種藩籬的強(qiáng)大武器，為每個(gè)流動(dòng)人口都享有和本地人相同的權(quán)利創(chuàng)造了良好的條件。是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的平等權(quán)的重要方式。持有居住證的流動(dòng)人口也可以享有社會(huì)保險(xiǎn)，子女教育以及自身就業(yè)的相關(guān)福利待遇。

2、居住證制度是對(duì)公民遷徙自由權(quán)的確認(rèn)

物品的移動(dòng)，譬如水果、鋼鐵的跨省，跨州移動(dòng)需要受到關(guān)注，個(gè)人的遷徙自由就顯得更加的重要，需要受到強(qiáng)有力的保護(hù)。自由遷徙在美國(guó)和澳大利亞憲法中都通過(guò)判例予以確認(rèn)，并沒(méi)有直接在憲法中規(guī)定。我國(guó)同樣重視對(duì)公民遷徙自由的保護(hù)，沒(méi)有規(guī)定在憲法中但重視程度不減。我們可以理解為此項(xiàng)自由非常重要以至于不需要規(guī)定對(duì)公民來(lái)說(shuō)，“法無(wú)禁止即自由”。我國(guó)憲法沒(méi)有禁止，說(shuō)明公民當(dāng)然的享有遷徙自由的權(quán)利。這種沒(méi)有憲法規(guī)定而由憲法條文引申的遷徙自由被稱之為默示性遷徙自由，并有著充分的法理基礎(chǔ)和憲法依據(jù)④。居住證制度排斥了戶籍制度對(duì)公民的隔離與束縛，流動(dòng)人口可以享有和本地居民相同的社會(huì)公共服務(wù)以及相關(guān)福利。因此居住證制度保障了公民遷徙自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)，使得公民真正享有了遷徙自由的權(quán)利。默示性的權(quán)利在這時(shí)得到了實(shí)質(zhì)上的實(shí)現(xiàn)。

3、居住證制度有利于實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的救濟(jì)

無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利。權(quán)利的實(shí)現(xiàn)中都會(huì)遭遇不測(cè)，一旦現(xiàn)實(shí)中有侵犯公民基本權(quán)利是情況發(fā)生，救濟(jì)方式顯得尤為重要。有了救濟(jì)保障，公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)才有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。因?yàn)楣竦幕緳?quán)利是憲法對(duì)人權(quán)的法定話，因此，當(dāng)侵權(quán)發(fā)生時(shí)，人民法院也直接依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)公民的侵權(quán)情形予以救濟(jì)。各地不同的關(guān)于居住證制度的規(guī)定是對(duì)公民基本權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)，那么，流動(dòng)人口權(quán)利受到侵犯，同樣可以和其他公民權(quán)利一樣受到保障。公民可采取多種方式，例如訴訟、申訴等方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。有了救濟(jì)的權(quán)利才是真正實(shí)質(zhì)的權(quán)利。這樣，公民就更加放心地行使自己的權(quán)利。

（二）體現(xiàn)了憲法中對(duì)知識(shí)分子的重視

我國(guó)《憲法》第 23 條規(guī)定，國(guó)家培養(yǎng)為社會(huì)主義服務(wù)的各種專業(yè)人才，擴(kuò)大知識(shí)分子的隊(duì)伍創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮他們?cè)谏鐣?huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的作用。各地出臺(tái)的居住證制度大都將學(xué)歷作為重要的要求，對(duì)知識(shí)分子予以更多的待遇。如《上海市居住證暫行規(guī)定》第 9 條中對(duì)于申領(lǐng)《居住證》的人員這樣規(guī)定：應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況分別提供作為人才引進(jìn)的，提供學(xué)歷證明、專業(yè)技術(shù)證書能力業(yè)績(jī)證明、穩(wěn)定就業(yè)證明或者投資、開業(yè)等相關(guān)證明。這是對(duì)人才的重視，對(duì)知識(shí)分子的優(yōu)待。是堅(jiān)持科教興國(guó)，堅(jiān)持科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力的體現(xiàn)。各地的居住證制度的開端也都是由人才引進(jìn)作為初始條件的。著不僅鼓勵(lì)了公民積極學(xué)習(xí)文化知識(shí)，提高自身素質(zhì)，同時(shí)也對(duì)城市建設(shè)提供了良好的人才儲(chǔ)備和發(fā)展前提。一舉多得。高端人才進(jìn)入本地可以逐步提高城市的整體發(fā)展水平，可以說(shuō)，知識(shí)分子是居住證制度發(fā)展的有力推動(dòng)力量。有了這一前提條件，居住證制度會(huì)朝著更好的方向發(fā)展。受益的群體也會(huì)更多。這無(wú)疑體現(xiàn)了憲法對(duì)于知識(shí)分子的重視。

（作者單位：河北大學(xué)政法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 孔繁榮. 居住證管理在我國(guó)大城市人口管理中作用的探討[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2008，（1）

[2] 李龍：《憲法基本理論》[M]，武漢大學(xué)出版社 ：1999 年版，第149頁(yè)

注解：

① 新居住證制度爭(zhēng)議中"待產(chǎn)" 暫不能實(shí)現(xiàn)同城同權(quán).中國(guó)農(nóng)業(yè)新聞網(wǎng).2016年1月6日

② 朱宏傳等. 居住證制度若干問(wèn)題研究[J].政府法制研究，2013，（8）

③ 董和平、韓大元、李樹忠：《憲法學(xué)》[M]，法律出版社：2000年版，第309頁(yè)

④ 朱應(yīng)平：《默示性遷徙自由的憲法學(xué)解析》[J]，《求是學(xué)刊》2008 ，（2）