張欣超

摘 要：為適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，當前進行適當規(guī)模的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是可能的也是必要的，但在土地流轉(zhuǎn)中存在一定的問題：土地流轉(zhuǎn)后使用權(quán)很難再被收回、政府只重視經(jīng)濟效益而忽略社會效益。為解決此問題必須加強土地流轉(zhuǎn)的程序性民主建設以及完善政府的社會服務承諾制。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；使用權(quán)；效益；問題

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可能性與必要性

我國土地流轉(zhuǎn)是在新的時代背景下，國家從全局的方位思考后而提出的一項新的土地政策。隨著我國經(jīng)濟總量躋身世界前茅以及城鎮(zhèn)化步伐的加快，有必要進行土地政策的調(diào)整，而當前正在實施的土地流轉(zhuǎn)政策從整體上能夠進一步解放我國的農(nóng)村生產(chǎn)力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，源于改革開放之初，明顯特征是均田承包，體現(xiàn)著一定的社會公平，在之后至今的近四十年內(nèi)促進了糧食產(chǎn)量的逐年提高，有著積極意義，但隨著工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化時代的到來，原有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制弊端日益顯現(xiàn)，如承包權(quán)過于分散以及農(nóng)業(yè)手工化與當前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求相矛盾，這不可能形成規(guī)模經(jīng)濟，不利于解放我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展與完善以及與之配套制度的逐步健全，對農(nóng)業(yè)效率的進一步提高提出了迫切的要求。很有必要性將分散的、小塊土地以適度的方式集中起來實行規(guī)?；?jīng)營，這不但可以充分優(yōu)化土地資源，更能夠提高土地資源的合理化配置，除了有利于先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的普遍推廣之外，還會進一步提高農(nóng)產(chǎn)品在整個市場上的競爭優(yōu)勢，獲得高附加值收益。

二、土地流轉(zhuǎn)中的兩大實際問題

1.土地流轉(zhuǎn)后使用權(quán)很難再被收回。

我們都清楚土地確權(quán)是為了更好的進行土地流轉(zhuǎn)，是為了減少流轉(zhuǎn)中的種種利益沖突，但我們是否想過，在很多情況下，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)時間到期之后幾乎沒有收回的可能性。由于當?shù)卣谑艿街醒胪恋亓鬓D(zhuǎn)政策的鼓舞之下想方設法進行土地確權(quán)工作，以盡快速度把農(nóng)民手中的土地流轉(zhuǎn)出去，而對于怎樣收回沒有明文規(guī)定，沒有制度保證，也沒有具體的程序要求。因為當?shù)鼗鶎诱梢砸宰畹偷膬r格對林地、荒山、耕地等做出最低的定價，從而以最高的價格賣給土地承包商，這也是我們所說的土地流轉(zhuǎn)中“征老百姓的一頭牛，補老百姓一只雞”，屬于典型的與民爭利，這與代表人民群眾的根本利益相違背。對于土地承包合同，我們只能說只是一紙空文或完全虛化，并沒有實際的意義，合同到期后，在沒有國家政策對老百姓土地使用權(quán)進行強制保護的前提下，村民沒有能力也沒有力量收回土地使用權(quán)，從而極不情愿但也不得不進行下一次流轉(zhuǎn)。

2.不能理性的處理土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟效益與社會效益關(guān)系

在當前的土地流轉(zhuǎn)中，整體上不是有市場經(jīng)濟自然而推動的，而是由政府自上而下干涉或命令完成，是一支強大的手在起作用，而老百姓基本沒有話語權(quán)，由于力量的不對稱，必然導致利益的失衡，流轉(zhuǎn)收益由政府說了算，政府也是土地流轉(zhuǎn)的最大受益者，從而造成了政府對土地財政的依賴，在追求土地效率和公平之間，政府更多的是支持且鼓勵土地流轉(zhuǎn)并以追求效率為先，而忽略社會公平。土地流轉(zhuǎn)得不到絕大多數(shù)農(nóng)民的擁護這一現(xiàn)實明顯說明土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生活所需和社會福利的最基本依靠，這是我們城鎮(zhèn)化進程中要面對的現(xiàn)實，這也告訴我們城鎮(zhèn)化是漫長的過程，仍占人口多數(shù)的農(nóng)民城鎮(zhèn)化是一個要持續(xù)多年的任務，就當前的土地流轉(zhuǎn)政策來說，政策提出和實施的條件還不夠成熟，因為我們的經(jīng)濟發(fā)展水平還不夠高，如果強制性搞全國性的土地流轉(zhuǎn)與土地集中，必將和上次大躍進犯同樣的錯誤，我們必須正確認識我國的國情，保持實事求是的態(tài)度，對于土地流轉(zhuǎn)仍要記住“沒有深入的調(diào)查研究就沒有發(fā)言權(quán)”。我們必須承認在農(nóng)民收入增長速度與國民經(jīng)濟發(fā)展速度遠遠不夠同步，且收入增長空間極度有限、社會村民社保體系不但建立緩慢而且很不完善、非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定且沒保證等一系列問題，農(nóng)用土地依然承擔著村民福利保障和就業(yè)保障的雙重功能作用，在一定的意義上大于土地的經(jīng)濟生產(chǎn)功能[1]。

三、解決土地流轉(zhuǎn)問題的路徑

（1）加強土地流轉(zhuǎn)的程序性民主建設[2]。在土地的流轉(zhuǎn)與確權(quán)工作中，并不是要求基層政府與村集體為所欲為，而是有嚴格的政策、制度與程序，但為什么在實際的流轉(zhuǎn)工作中出現(xiàn)如此之多的問題呢？主要原因是在基層的村民自治中，缺乏可操作性的程序性民主政治。如果缺乏了土地流轉(zhuǎn)的程序，所謂的民主政治就失去了它運行的保障和依據(jù)，從而也無法真正的實現(xiàn)民主，其最終結(jié)果依然是專制，土地流轉(zhuǎn)是非常嚴肅的問題，關(guān)系太多人的利益，因此需要高度的民主，更需要村民積極的民主參與，這就要求民主必須法制化，要求以法律的形式確定民主的性質(zhì)與程序，特別是依照法定的程序進行土地流轉(zhuǎn)活動。推進土地流轉(zhuǎn)的最基礎性任務就是規(guī)范村民民主的各種可操作性具體形式、程序、方法，這也是民主原則得到實際落實，民主參與得到真正實現(xiàn)所必不可少的。

（2）社會服務承諾制。隨著政府職能由原來的管制人民到服務人民的轉(zhuǎn)變，在土地流轉(zhuǎn)的具體實踐中，必須把管理學的社會服務承諾制引入進來，要求政府官員要有自律意識以及為人民服務的思想，并作為對當?shù)卣畼I(yè)績考核的依據(jù)。從而要求政府改變土地流轉(zhuǎn)中與民爭利的這種腐敗現(xiàn)象，而以服務村民以及提高政府威信作為他們的工作的宗旨。社會服務承諾制，因為它是以服務人民為宗旨，因此，能大膽公開為民服務的承諾，此外樂意接受百姓監(jiān)督，外部的壓力轉(zhuǎn)換成為民服務的動力，從而使他們有自律意識，并進而能有為百姓謀利、為提高與改善政府形象而實現(xiàn)服務承諾，政府在為老百姓服務同時，也在想方設法提高自己的工作質(zhì)量與效率。政府的社會服務承諾應該包括為村民提供土地流轉(zhuǎn)所必要的信息、不折不扣的執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)政策、一絲不茍的遵守土地流轉(zhuǎn)程序等，最后還要采取以回頭看的方式對反思自己在土地流轉(zhuǎn)實踐中是否違背事先的服務承諾，對違諾行為堅決實行責任追究，絕不姑息。

參考文獻：

[1]劉勤.關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中若干問題的理路反思[J].商業(yè)時代.2010（29）

[2]呂元禮、黃銳波.政治文明：實質(zhì)性民主與程序性民主的統(tǒng)一[J].深圳大學學報（人文社會科學版）.2003（09）

[3]龔祿根.英國社會服務承諾制提高了公共服務質(zhì)量[J].中國行政管理.1998（11）