羅恒軍（中共紫陽縣委黨校　陜西紫陽　725300）

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試述中國特色行政法的作用

羅恒軍（中共紫陽縣委黨校陜西紫陽725300）

摘要：本文在認(rèn)真研讀黨的十八屆四中全會(huì)精神及現(xiàn)行的相關(guān)行政法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合多年來社會(huì)發(fā)生的不良現(xiàn)象，經(jīng)對(duì)有些典型案例進(jìn)行分析，覺得有很多案件完全可以避免的，卻偏偏發(fā)生了，究其原因很多案件都是政府履職不當(dāng)或依法行政觀念不強(qiáng)，執(zhí)法人員權(quán)力任性、程序不到位、法內(nèi)不作為、法外亂作為、傷害群眾利益、執(zhí)法水平低下造成。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)精神，結(jié)合目前行政執(zhí)法現(xiàn)狀，分別從依法治國家的人權(quán)保障、權(quán)力制約、法治政府、法律體系、法治觀念五個(gè)方面，談?wù)勑姓ㄔ谝婪ㄖ螄M(jìn)程中的重要作用。

關(guān)鍵詞：行政法；現(xiàn)代法治國家；法治政府

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.04.023

黨的十八屆四中全會(huì)作出的全面依法治國決定，是當(dāng)前和今后長期的治國理政的行動(dòng)指南，是中國特色社會(huì)主義法治道路必然選擇，是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)各項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署的助推器，是中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖。改革開放三十多年來，我們黨取取得了前所未有的輝煌成就，積累了很多豐富成功經(jīng)驗(yàn)，但是因有法不依、不作為、亂作為、官商勾結(jié)、權(quán)力任性、拍腦袋決策、上有政策下有對(duì)策形成的腸梗阻，發(fā)展不協(xié)調(diào)、貧富差距等等，積累了很多民怨，有很多地方干群關(guān)系緊張，群體事件頻發(fā)多發(fā)，都是因?yàn)椴块T利益、權(quán)力任性私欲擴(kuò)張、脫離群眾、傷害群眾利益造成，制約行政權(quán)力濫用的法律法規(guī)似乎一紙空文。黨的十八屆四中全會(huì)作出了全面依法治國決定，彰顯了我們黨治國理政的決心，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，黨紀(jì)嚴(yán)于國法是我們黨新時(shí)期執(zhí)政方針。依法治國首先是依法治權(quán)，公權(quán)濫用依法治國無從談起，強(qiáng)化行政法落實(shí)監(jiān)督是構(gòu)建法治國家、法治政府、法治社會(huì)的重中之重工作，規(guī)范行政行為是引領(lǐng)敬畏法律的良好社會(huì)風(fēng)尚，因此行政法的作用不可小視，法治國家的構(gòu)建，離不開行政法作用的發(fā)揮。本文從依法治國的人權(quán)保障、權(quán)力制約、法治政府、法律體系、法治觀念五個(gè)方面，談?wù)勑姓ㄔ谝婪ㄖ螄M(jìn)程中的重要作用。

一、有中國特色社會(huì)主義行政法的內(nèi)容

我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，中國共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民的根本利益，領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。建黨以來，無論是革命戰(zhàn)爭時(shí)期，還是和平建設(shè)時(shí)期，中國共產(chǎn)黨一直高度重視法治建設(shè)。

經(jīng)過三十多年的發(fā)展與建設(shè)，我國已形成了一套較為完整的中國特色社會(huì)主義行政法律法規(guī)體系。各級(jí)政府依法行政的行政管理理念已深入人心，人民群眾知法守法，運(yùn)用法律維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)明顯增強(qiáng)。與此同時(shí)，作為人民民主專政的社會(huì)主義國家，我國在國家治理體制上是“議行合一”，這一體制有別于西方國家的“三權(quán)分立”即國家機(jī)關(guān)重要工作的決議和執(zhí)行統(tǒng)一進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生于立法機(jī)關(guān)。在實(shí)際運(yùn)行中，我國各級(jí)政府管理的國家事務(wù)和社會(huì)實(shí)務(wù)的領(lǐng)域較為寬泛，現(xiàn)有行政法律體系與規(guī)范約束行政管理行為、建設(shè)廉潔高效政府的內(nèi)在要求還存在一些不適應(yīng)和不協(xié)調(diào)的地方。

現(xiàn)階段，我國有中國特色社會(huì)主義行政法的內(nèi)容主要包括行政主體、行政立法、行政行為、行政程序、行政違法、行政責(zé)任、行政救濟(jì)等幾個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)。這些法律法規(guī)是深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的重要前提與保障。這些行政法律體系內(nèi)容散見于先發(fā)、法律、行政法規(guī)、地方性法律、自治條例和單行條例、條約和行政協(xié)定、有關(guān)的法律解釋、規(guī)章等法律形式之中。

二、行政法對(duì)權(quán)力制約的規(guī)范和保障作用

第一、從立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系來看。行政法規(guī)范立法權(quán)制約行政權(quán)的地位。國家權(quán)力之間的關(guān)系及其定位，首先表現(xiàn)為一種憲政體制和憲法安排，但由于憲法規(guī)范的原則性，憲法規(guī)范往往需要行政法來體現(xiàn)和實(shí)施。中國行政法學(xué)缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的抽象概念，使得其對(duì)于社會(huì)生活的影響相對(duì)有限。德國行政法學(xué)對(duì)我國行政法學(xué)理論的形成有著較為深遠(yuǎn)的影響，即以“行政行為”作為統(tǒng)領(lǐng)性的概念，而該概念是具體可感的，目的是為實(shí)現(xiàn)憲政國家權(quán)利的高度統(tǒng)一化，此種行政法學(xué)理論在我國建國初期發(fā)揮了積極作用，對(duì)于穩(wěn)定建國初期社會(huì)秩序及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長都產(chǎn)生了正面影響。而隨著改革開放的深入，我國社會(huì)體制及人們思想觀念發(fā)生了巨大變化，早前的行政法學(xué)理論已無法適應(yīng)社會(huì)的要求，在之后的完善過程中，我國行政法學(xué)不可避免的受到了邁耶體系的影響，即從整體結(jié)構(gòu)上觀察，整個(gè)行政法學(xué)體系由一個(gè)或多個(gè)概念性名詞相互聯(lián)結(jié)?！熬唧w行政行為”在我國多部行政法律如《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政訴訟法》中皆得到了體現(xiàn)，“具體行政行為”雖對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的法律關(guān)系進(jìn)行了一定程度上的界定，但由于缺乏統(tǒng)一的抽象概念，實(shí)際狀況無法由人為完全預(yù)料，也給實(shí)際的行政判決造成了阻礙。此外，“具體行政行為”難以承擔(dān)法律概念的角色，即具體行政行為并不具備統(tǒng)一判斷行政行為的功能。

第二、從行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系看。行政法保障行政權(quán)制約司法權(quán)、司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)。一國一旦確定了行政訴訟制度，意味著法院對(duì)公民與政府的行政爭議取得管轄的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)的全部或大部分行政行為須受法院的審查和制約。

第三、從國家權(quán)力的上下層次關(guān)系來看。行政法規(guī)范中央和地方、上級(jí)與下級(jí)機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)，配置各自恰當(dāng)?shù)臋?quán)力格局，保證兩者關(guān)系的協(xié)調(diào)、平衡和有序。中國行政法學(xué)的體系化作為行政法學(xué)建構(gòu)的核心內(nèi)容，需要對(duì)行政領(lǐng)域的各個(gè)具體法律問題進(jìn)行概念性的解釋和具有法律效力的處理，行政法學(xué)的形式框架和政策目的理應(yīng)是能夠相互融合的，形式框架和政策目的的統(tǒng)一將有效發(fā)揮中國行政法學(xué)的外在強(qiáng)制力和內(nèi)在壓力，以此更好的建構(gòu)中國行政法學(xué)體系。但在實(shí)際的運(yùn)行過程中，行政法學(xué)的形式框架與政策目的存在脫離的現(xiàn)象，政策目的缺乏準(zhǔn)確的定位，有關(guān)行政機(jī)關(guān)人浮于事，職權(quán)不清、責(zé)任不明的狀況時(shí)有出現(xiàn)，職權(quán)規(guī)范不一使得執(zhí)法過程中出現(xiàn)雙重乃至多重標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)，中國行政法學(xué)的現(xiàn)實(shí)意義已寥寥無幾。而缺少了政策的支持，行政法學(xué)體系的建構(gòu)活動(dòng)也難以有效進(jìn)行。另外，當(dāng)行政行為難以在實(shí)際生活中得到有效驗(yàn)證時(shí)，其產(chǎn)生的效果則朝相反方向發(fā)生作用。

三、行政法對(duì)法治政府的維護(hù)和監(jiān)控作用

1.行政法規(guī)范、維護(hù)、保障政府權(quán)力的依法、合理行使，從而在實(shí)體上維護(hù)依法行政、合理行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)。

也就是說，行政法建設(shè)是推進(jìn)社會(huì)主義民主的保障。我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，人民當(dāng)家作主的權(quán)利必須在法律的框架下才能得到充分的保障與落實(shí)。行政法通過規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的制度設(shè)計(jì)，確保了人民管理國家行政事務(wù)的政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，明確了人民群眾參與行政管理活動(dòng)，以及人民群眾對(duì)于國家行政管理機(jī)關(guān)、工作人員及其活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督的有效路徑。

2.行政法監(jiān)督、控制、約束政府權(quán)力的違法、濫用行為，從而在程序上監(jiān)控行政機(jī)關(guān)依法行政、民主行政，實(shí)現(xiàn)法治政府。

也就是說，行政法建設(shè)是推進(jìn)依法治國的前提。21世紀(jì)的世界是一個(gè)更加繁榮開放的世界，各民族國家雖因社會(huì)制度與文化傳統(tǒng)上存在很大差異，但在各自發(fā)展與建設(shè)的歷程中還是存在很多共性的東西?！爸贫然芾怼本褪沁@些共性的東西的典型代表，無論是大到一個(gè)國家，小到一個(gè)組織。政府的行政管理也好、企業(yè)的經(jīng)營管理也好，在其管理活動(dòng)過正中都呈現(xiàn)出明顯的“制度化管理”的傾向與共性特征。可以說“制度化管理”是現(xiàn)代國家治理與組織管理的必然選擇，也是一個(gè)國家文明、民主、進(jìn)步的重要標(biāo)志。從這個(gè)意義上來說，行政法建設(shè)是我國推進(jìn)依法治國，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

行政權(quán)力具有天然的易腐性、擴(kuò)張性、侵害性?！皺?quán)力——不論誰在實(shí)施這樣的權(quán)力——如何才能夠避免其專斷性權(quán)力，正是法治國家所關(guān)注的問題……如何限制行政權(quán)，使公民免遭專制之害，是依法行政的核心目標(biāo)之一”；“從權(quán)力的可腐蝕性、蛻變性的一般規(guī)律來看，任何形式的政府權(quán)力，如果失去必要的監(jiān)督控制，就會(huì)自我膨脹，不可遏制，以至橫沖直撞”。 由此可見，依法治國是提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段與切實(shí)路徑，而行政法建設(shè)是推進(jìn)依法治國的必要前提。

3.行政法建設(shè)有利于提高行政管理效率

行政法將國家行政管理活動(dòng)的客觀規(guī)律以法律的形式加以確認(rèn)，規(guī)范了行政管理部門及人員之間的職責(zé)、權(quán)利與工作程序，理順了行政管理主體的內(nèi)部關(guān)系。而行政法作為“控制政府權(quán)力的法”、“管理行政機(jī)關(guān)的法，而不是由行政機(jī)關(guān)制定的法”，具有其他法律所不具備的“控權(quán)”功能。其實(shí)，法授予行政權(quán)力、規(guī)定行政行為（抽象和具體行為）的方式和程度本身，就是對(duì)行政權(quán)的一種控制。它要求政府行為必須在法律授權(quán)范圍內(nèi)依法定程序進(jìn)行，“法無明文規(guī)定不得為之”，越權(quán)無權(quán)，有權(quán)必有責(zé)，從而防止行為權(quán)的濫用。此外，行政法還規(guī)定特別的“治官、”“治權(quán)”制度，以監(jiān)督行政權(quán)的濫用。確保了行政管理工作的有效、有序開展，提高了行政組織運(yùn)行的效率，充分調(diào)動(dòng)了行政管理人員的工作積極性與主動(dòng)性，提高了政府部門的行政管理效率。

四、行政法對(duì)法律體系的建構(gòu)和優(yōu)化作用

中國行政法學(xué)的體系化作為行政法學(xué)建構(gòu)的核心內(nèi)容，需要對(duì)行政領(lǐng)域的各個(gè)具體法律問題進(jìn)行概念性的解釋和具有法律效力的處理，行政法學(xué)的形式框架和政策目的理應(yīng)是能夠相互融合的，形式框架和政策目的的統(tǒng)一將有效發(fā)揮中國行政法學(xué)的外在強(qiáng)制力和內(nèi)在壓力，以此更好的建構(gòu)中國行政法學(xué)體系。但在實(shí)際的運(yùn)行過程中，行政法學(xué)的形式框架與政策目的存在脫離的現(xiàn)象，政策目的缺乏準(zhǔn)確的定位，有關(guān)行政機(jī)關(guān)人浮于事，職權(quán)不清、責(zé)任不明的狀況時(shí)有出現(xiàn)，職權(quán)規(guī)范不一使得執(zhí)法過程中出現(xiàn)雙重乃至多重標(biāo)準(zhǔn)。

特別是我國正處于社會(huì)主義初級(jí)階段和全面建成小康社的攻堅(jiān)階段。依法治國、依法行政在黨和國家工作全局中的地位將會(huì)更加突出、作用將會(huì)更加重大。一個(gè)國家的法律體系一般可劃分為憲法、行政法、民商法、經(jīng)濟(jì)法、資源環(huán)保法、刑法和訴訟法七大法律部門。其中行政法應(yīng)該說是實(shí)現(xiàn)法治國家目標(biāo)最為關(guān)鍵、最為重要的法律部門，對(duì)法律體系起著建構(gòu)和優(yōu)化的重大作用。

一方面，要求我們要統(tǒng)攬國際國內(nèi)兩個(gè)大局，在法律的框架下推進(jìn)改革與建設(shè)。我們要在立足本國國情的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒世界各國在法治建設(shè)上的成果與經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)包括行政法在內(nèi)的法律法規(guī)體系的健全與完善，加快有中國特色社會(huì)主義法律體系建設(shè)，以法律為準(zhǔn)繩，加快建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)廉潔、法治、高效政府。

另一方面，我們要營造良好的法治環(huán)境，樹立法律權(quán)威，形成人人遵守法律、人人敬畏法律的良好社會(huì)氛圍。尤其是在行政管理活動(dòng)中，各級(jí)政府及其工作人員要時(shí)刻以行政法為工作準(zhǔn)繩，依法行政、做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，令行禁止，在依法行政中樹立法律權(quán)威。人民群眾，應(yīng)在行政法的框架下，明確自身的權(quán)利與義務(wù)，運(yùn)用法律維護(hù)自身合法權(quán)益。履行好在行政管理活動(dòng)中的各項(xiàng)職責(zé)，在行政法律體系建設(shè)與行政監(jiān)督領(lǐng)域發(fā)揮更加積極建設(shè)性的作用。

五、行政法對(duì)法治觀念的培育和強(qiáng)化作用

法治觀念是人們關(guān)于法治根本屬性和價(jià)值的認(rèn)識(shí)、評(píng)價(jià)和觀念的總和，是一種帶有基本傾向的法律意識(shí)，伴隨著法治國家的全過程，也是建設(shè)法治國家的必然要求和堅(jiān)實(shí)保障?！霸谌祟悮v史上，凡是主張法治的國度，都十分注重培塑國民的法治觀念，弘揚(yáng)法治精神”。從法治國家的構(gòu)成要件看，法治觀念主要包括：法律至上、法律平等、權(quán)利本位、民主自由和司法公正等觀念。而所有這些法治觀念的培育和發(fā)展，雖然離不開權(quán)利經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)，有限政治的構(gòu)筑，民眾自覺的認(rèn)同和推崇，但更離不開負(fù)載價(jià)值觀念的法治的推行、培育和塑造，取決于包括行政法在內(nèi)的法律規(guī)范的確認(rèn)和建構(gòu)作用。

因此，強(qiáng)化行政法實(shí)施監(jiān)督，充分發(fā)揮行政法的作用，加大法外決策、法外作為、法外行政、法外用權(quán)、法內(nèi)不作為的查處力度，是構(gòu)建法治國家、法治社會(huì)的先決條件，以政府帶頭遵法守法來推動(dòng)法治國家的最終建立。。

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