我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估與防范

任亞星++郝亞茹++馬雯凱++萬穎++穎夏菲

摘要：2016年是“十三五”的開局之年，新常態(tài)下，我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨下行壓力，全面深化改革進入深水區(qū)、攻堅期，財政收支矛盾日益凸顯，中央與地方關(guān)系日趨緊張，而地方政府性債務(wù)累積的潛在風(fēng)險在進一步增加。地方政府性債務(wù)是一把“雙刃劍”，應(yīng)用合理將促進地方發(fā)展與建設(shè)；反之，將給政府帶來巨大風(fēng)險。因此，客觀分析我國經(jīng)濟社會發(fā)展整體趨勢，理性對待地方政府性債務(wù)風(fēng)險問題，按照經(jīng)濟社會發(fā)展客觀規(guī)律實時把控地方債務(wù)風(fēng)險，已成為事關(guān)全面深化改革與和諧發(fā)展的重要議題，研究和探討地方政府性債務(wù)的風(fēng)險評估及防范，加強對地方債的管理顯得十分必要。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù)；風(fēng)險現(xiàn)狀；政策建議一、正確認識地方政府性債務(wù)的本質(zhì)

舉債融資能夠促進經(jīng)濟社會發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，“出口、投資、消費”國民經(jīng)濟三駕馬車之間的地位輕重也發(fā)生著變化，之前的“出口拉動”已然不能長久，而“十五”計劃以來，在“投資拉動”的政策驅(qū)動下，我國經(jīng)濟社會發(fā)展勢頭強勁，經(jīng)濟社會的深入轉(zhuǎn)型及工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化等穩(wěn)步推進。大量統(tǒng)計分析及實證研究結(jié)果表明，政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與政府性債務(wù)融資呈正相關(guān)關(guān)系。地方政府性債務(wù)經(jīng)過多年積累形成，其在加快地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)水平、應(yīng)對地方財力不足的危機及推動地區(qū)經(jīng)濟社會全面發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。如地方政府通過舉債引導(dǎo)社會資本參與地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是交通建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施項目。

綜合而言，政府債務(wù)本質(zhì)上是政府在城鄉(xiāng)社會治理及推進城市化建設(shè)進程中的一種較為重要的融資手段。因此，我們應(yīng)該充分肯定政府舉債融資在加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善居民生活環(huán)境等方面發(fā)揮的杠桿與支撐作用，同時，又要積極理性地評估地方政府性債務(wù)的風(fēng)險，并采取相應(yīng)措施有效防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。

二、理性看待地方政府性債務(wù)的風(fēng)險現(xiàn)狀

我國地方政府性債務(wù)的風(fēng)險壓力與地方政府存量債務(wù)、公共投資的資金需求、地方政府投資能力、中央與地方事權(quán)與財力匹配格局以及政府與市場公共投資邊界調(diào)整等因素密切相關(guān)。①“十二五”時期我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險雖然總體可控，但部分指標揭示出債務(wù)壓力持續(xù)走高，形勢不容樂觀，加之我國經(jīng)濟總體面臨下行壓力，新常態(tài)下，宏觀經(jīng)濟的不確定性將加大債務(wù)風(fēng)險趨勢的變數(shù)；個別地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險升級惡化的危險。

一是債務(wù)總量規(guī)模相對較大。我國自2008年金融危機以來，債務(wù)絕對規(guī)模一路攀升，政府性債務(wù)規(guī)模擴張速度快于同期GDP及財政收入的增速，因此，政府債務(wù)總量規(guī)模風(fēng)險較大。

二是債務(wù)資金使用效率較低。存在部分地方政府盲目舉債，缺乏科學(xué)合理的項目論證及經(jīng)濟效益整體分析，從而導(dǎo)致一些債融資金無法有效地投入運營，造成大量資金浪費和閑置等。另外，即使部分債融資金投入運營，但由于項目市場狀況、管理水平及盈利預(yù)期等原因?qū)е绿潛p的現(xiàn)象也普遍存在。政府性融資平臺種類繁多，而融資管理不規(guī)范、融資成本較高、效益較低、資金使用效率不高、閑置資金浪費等問題較多。

三是短期償債壓力較大。我國地方政府性債務(wù)融資的主要來源是銀行貸款，主要支出投向市政建設(shè)和交通運輸?shù)裙不A(chǔ)設(shè)施項目。從償債年度來看，2011年年底地方政府性債務(wù)余額中，大約有70%將在“十二五”期間到期，2016年以后到期償還的占30%。且具體到省市而言，債務(wù)負擔不均衡，市縣政府負債壓力較大。隨著公司債、企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具的增多，政府融資成本將大幅提高，政府償債能力與償付義務(wù)間的期限錯配程度加劇，即使結(jié)合債務(wù)置換等措施的配合，短期內(nèi)政府債務(wù)償還壓力仍會增加，這無疑加劇了地方政府性債務(wù)的風(fēng)險。

三、深入剖析地方政府性債務(wù)的形成原因

“十三五”規(guī)劃綱要中的目標要求包括經(jīng)濟保持中高速增長，到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，人民生活水平和質(zhì)量提高，現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，解決區(qū)域性整體貧困等。②

這些經(jīng)濟社會目標的實現(xiàn)不僅需要中央政府的政策傾斜與財力保障，更需要地方各級政府的積極配合與切實落實。綱要中提出深化財稅體制改革。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任。這一改革，旨在探討中央與地方的關(guān)系，尤其是二者的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分等問題，而當下研究較為炙熱的地方債議題就是這一問題的具體體現(xiàn)。加之新預(yù)算法關(guān)于地方舉債的規(guī)定以及2016年5月1日起全面實施“營改增”等一系列的財稅政策變化，中央與地方的關(guān)系如何進一步處理，財權(quán)事權(quán)如何匹配，都將對今后地方財力及地方債的存量和流量產(chǎn)生影響。

從我國目前中央與地方事權(quán)與財力匹配的關(guān)系來看，地方各級政府以 47.6%的財力，承擔了80%的公共事務(wù)支出（數(shù)據(jù)源于2009年，財力以財政收入進行度量）。地方政府捉襟見肘的財力狀況迫使其大量進行體外融資，以確保公共基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)。而這種體外融資正是我國地方政府性債務(wù)形成的主要原因，即造成地方債務(wù)的最大成因在于地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配、不適應(yīng)。

四、客觀提出防范與化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險危機的政策建議

第一，強化債務(wù)風(fēng)險規(guī)?？刂?。防范融資平臺債務(wù)風(fēng)險，需建立完善的債務(wù)風(fēng)險評價系統(tǒng)。一方面，應(yīng)約束地方政府的盲目投資，建立債務(wù)風(fēng)險控制機制，規(guī)范地方政府融資平臺運作方式。另一方面，按照所承建的項目類型，可將融資平臺的債務(wù)分為公益性項目、準公益性項目和市場類項目，并對不同的項目類型區(qū)別管理。比如對公益性項目，政府需設(shè)定每年的投入額度，對準公益性項目，可利用其自身財政收入降低舉債規(guī)模。

第二，完善融資平臺管理機制。首先，中央需加大對地方的財政支持力度，尤其是地方經(jīng)濟效益好的項目，使地方政府的財權(quán)與事權(quán)得到匹配，轉(zhuǎn)變當前財政收支不平衡的局面。其次，需建立完善的債務(wù)資金監(jiān)管制度。應(yīng)設(shè)立獨立的機構(gòu)對債務(wù)資金進行的編制、審核并管理和監(jiān)督資金使用情況。最后，應(yīng)建立債務(wù)信息披露機制。地方政府應(yīng)加強信息披露力度，使資金在透明、公正的環(huán)境下運行。

第三，拓寬政府債務(wù)融資渠道。一是改變以舉債為主的傳統(tǒng)融資模式，可考慮以發(fā)行債券為主的融資模式，實行陽光舉債，確保政府償債能力。二是通過特許經(jīng)營權(quán)方式充分利用社會資本，吸引私人、民營資本直接參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低政府債務(wù)依存度，減少融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。

本文系中南財經(jīng)政法大學(xué)研究生實踐創(chuàng)新課題項目部分成果，項目編號為2015S0409

參考文獻：

[1]鄧鴻志.新常態(tài)下防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險的對策建議[J].北方經(jīng)濟，2015（2）：25-28.

[2]朱新現(xiàn)，陳藝丹.省域地方政府性債務(wù)風(fēng)險綜合評價與防范[J].廣西財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2015（6）：77-83.

[3]趙春惠.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險防范研究[J].時代金融，2015（12）：269.