□文/向運(yùn)華 袁璐雯(武漢大學(xué)社會保障研究中心 湖北·武漢)
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浙江省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度改革研究
□文/向運(yùn)華袁璐雯
(武漢大學(xué)社會保障研究中心湖北·武漢)
[提要]本文梳理浙江省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行情況,進(jìn)而從制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行和實(shí)施效果等方面所取得的成果進(jìn)行總結(jié),并針對出現(xiàn)的問題,提出政策建議。
關(guān)鍵詞:養(yǎng)老保險;城鄉(xiāng);績效;浙江
收錄日期:2015年11月12日
黨的十八大提出要全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的核心任務(wù)是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)。十八屆三中全會進(jìn)一步提出建立更加公正、可持續(xù)的社會保障體系。浙江省實(shí)行社會養(yǎng)老保險制度已有20余年,以20世紀(jì)90年代農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“老農(nóng)?!保┑奶岢鰹殚_端,2009年新型城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度全面制定出臺,2014年為響應(yīng)國家政策,將“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險”更名為“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”(以下簡稱“城鄉(xiāng)居?!保?/p>
(一)制度發(fā)展。浙江省“城鄉(xiāng)居?!敝贫冉?jīng)歷了以下四個階段,得以建立和發(fā)展起來:
1、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(1992~2002年)。20世紀(jì)90年代,國內(nèi)迫切的需要擁有一套自己的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度來解決農(nóng)村人口老齡化不斷加劇的難題,為此國家民政部在1992年頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》,提供了建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的政策依據(jù)。1999年國務(wù)院在《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組保險業(yè)整頓與改革方案的通知》(國發(fā)[1999]14號)中指出,要清理整頓我國農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)開展但沒有條件普及農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的地區(qū)。受此影響,浙江省農(nóng)村地區(qū)參保人數(shù)開始減少。
2、部分縣市進(jìn)行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險大膽創(chuàng)新和實(shí)踐(2003~2008年)。面對此前的發(fā)展困境,黨的“十六大”提出,在有條件的地方,逐步探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。2005年,《關(guān)于切實(shí)做好2005年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的若干意見》(浙委[2005]1號)號召探索農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,并將重點(diǎn)放在城市化發(fā)展較快的地區(qū)。
3、全面建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度(2009~2014年)。2009年9月,《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2009]32號)表示從2009年起在全國范圍內(nèi)開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點(diǎn),并對制度實(shí)施的參保對象、基本原則、待遇享受、籌資模式等作了統(tǒng)一的規(guī)定。根據(jù)國發(fā)[2009]32號文件的基本要求,浙江省結(jié)合本省的實(shí)際情況,頒布了《浙江省人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的實(shí)施意見》(浙政發(fā)[2009]62號),文件標(biāo)志著浙江省全面建立了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。
4、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度進(jìn)一步完善(2014至今)。2014年2月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(國發(fā)[2014]8號),重新規(guī)定了個人繳費(fèi)檔次、養(yǎng)老金待遇、調(diào)整了政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在國家文件的指導(dǎo)下,浙江省為了配合國家政策,將原先的“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險”改名為“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”,繳費(fèi)檔次和繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)均有所調(diào)整。在特色政策的探索中,浙江省在個人繳費(fèi)與統(tǒng)籌賬戶之外,還建立了繳費(fèi)年限養(yǎng)老金,鼓勵參保人在繳費(fèi)15年的基礎(chǔ)上多繳多得。
截至目前,浙江省無論是在政策的先進(jìn)性還是待遇水平方面都高于國家制定的基本標(biāo)準(zhǔn),在全國省級行政區(qū)劃中位居領(lǐng)先水平。
(二)運(yùn)行情況。浙江省建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險五年以來,總體水平呈現(xiàn)平穩(wěn)上升的趨勢,參保人數(shù)逐年增加,基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平穩(wěn)步提高?;緷M足了城鄉(xiāng)老年人養(yǎng)老保障方面的基本需求,他們的生活質(zhì)量也得到明顯的改善。
(一)制度設(shè)計(jì)層面
1、激勵參保繳費(fèi)待遇機(jī)制。浙江省增設(shè)了繳費(fèi)年限養(yǎng)老金。按繳費(fèi)年限的不同采取分段累加計(jì)發(fā)的方式:繳費(fèi)年限為15年的參保人員,月繳費(fèi)年限養(yǎng)老金為30元;繳費(fèi)年限為16年以上的參保人員,月繳費(fèi)年限養(yǎng)老金在30元的基礎(chǔ)上,從第16年起,繳費(fèi)年限每增加1年,增發(fā)5元。浙江省還超前增設(shè)了喪葬補(bǔ)助費(fèi),規(guī)定一次性喪葬補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是20個當(dāng)?shù)禺?dāng)月的參保人基礎(chǔ)養(yǎng)老金金額。
2、制度銜接通道通暢。浙江省建立了與原農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度和職工基本養(yǎng)老保險(以下簡稱“職?!保┲贫鹊日叩你暯臃桨?。其中,“城鄉(xiāng)居保”轉(zhuǎn)為“職?!?,可以個人賬戶全額劃轉(zhuǎn),通過個人賬戶的總額折算繳費(fèi)年限來進(jìn)行銜接。原農(nóng)村社會養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入“城鄉(xiāng)居?!?,個人賬戶全額轉(zhuǎn)入,根據(jù)個人賬戶儲存額按當(dāng)年當(dāng)?shù)仄骄U費(fèi)額來折算繳費(fèi)年限,。“職保”轉(zhuǎn)為“城鄉(xiāng)居?!保瑓⒈H说膫€人賬戶和統(tǒng)籌賬戶全額劃轉(zhuǎn),按劃轉(zhuǎn)時當(dāng)年當(dāng)?shù)氐钠骄U費(fèi)額來折算繳費(fèi)年限。
(二)制度執(zhí)行層面
1、制度適應(yīng)性。從“城鄉(xiāng)居保”的統(tǒng)計(jì)公報來看,養(yǎng)老保險待遇水平與浙江省農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村居民的收入水平以及人口結(jié)構(gòu)都是相適應(yīng)的。浙江省各市不同層次收入水平和需求的農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障需求都可以通過選擇不同繳費(fèi)檔次來得以滿足。
2、資金保障。據(jù)統(tǒng)計(jì),每年浙江省各級財政補(bǔ)貼增長幅度都較大,2010年全年補(bǔ)貼共55.7億元,而目前僅2015年6月一個月的財政總補(bǔ)貼額就達(dá)到了14.54億元,其中中央財政補(bǔ)貼比2010年多了2.84個百分點(diǎn),提高了4倍多,共占比3.67%。政策財政補(bǔ)貼是2010年的2倍,占浙江省財政總支出比重的2.94%。
3、制度監(jiān)管。從健全內(nèi)控制度入手,防范和控制經(jīng)辦風(fēng)險。制定出臺了《浙江省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦風(fēng)險防范和控制暫行辦法》,對參保登記、基金收繳、基金管理、個人賬戶管理、關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)到待遇核發(fā)等各個業(yè)務(wù)經(jīng)辦環(huán)節(jié)可以出現(xiàn)的風(fēng)險以及相應(yīng)的防范和控制、監(jiān)督和檢查等作了明確規(guī)定,要求各地結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則。
(三)實(shí)施效果層面
1、制度覆蓋率。制度覆蓋率是衡量社會保障成果的一個重要指標(biāo),它反應(yīng)了有多少應(yīng)參保人數(shù)已被納入制度覆蓋范圍,得到了制度保障?!俺青l(xiāng)居?!睂?shí)施5年期間,基本實(shí)現(xiàn)了人員全覆蓋。截至2015年6月,全省60周歲以上人員全部參保領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金,“城鄉(xiāng)居?!钡目倕⒈B蔬_(dá)到了95.1%。分地市來看,參保率最高的是溫州市,為97.92%;最低的是紹興市,為90.3%。(圖1)
圖1 2015年上半年全省“城鄉(xiāng)居?!眳⒈B?/p>
2、保障水平。浙江省城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金經(jīng)過兩次待遇調(diào)整,從60元/月起步,目前全省平均養(yǎng)老金待遇為126元/月,其中最高的市縣(寧波)已調(diào)整到210元/月,最低水平也已調(diào)整到100元/月。此外,從2011年起,浙江省還建立了高齡老年補(bǔ)貼制度,年滿80周歲的高齡老人,可以享受每月給予不低于30元的高齡補(bǔ)貼,對有效提高老年生活質(zhì)量、緩解老年貧困發(fā)揮了重要作用。
(一)政府財政補(bǔ)貼效率問題。在現(xiàn)行的政策中,參保人繳費(fèi)100元至300元,政府補(bǔ)貼均為30元,相對于100元的繳費(fèi)檔次,30元的財政補(bǔ)助是總繳費(fèi)額的33%,而相對300元的繳費(fèi)檔次來說,30元財政補(bǔ)助僅占比10%,如表1所示。那么,遵循“逆向選擇”,絕大多數(shù)農(nóng)村居民會選擇最低的繳費(fèi)檔次,因而獲得相對最高回報的財政補(bǔ)助,這種現(xiàn)象不利于繳費(fèi)檔次的提高以及制度的可持續(xù)性。(表1)
表1 浙江省11個市繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)
(二)激勵參保問題。雖然現(xiàn)行制度在籌資方式上建立了政府雙向補(bǔ)助的激勵機(jī)制,對參保對象從繳費(fèi)和待遇享受上進(jìn)行雙向補(bǔ)助,但激勵參保的效果令人堪憂,“老年人積極參保,中年人熱情不高,青年人等待觀望”的局面普遍存在,即60周歲以上的老人非常擁護(hù)“城鄉(xiāng)居?!敝贫?,45歲以上的城鄉(xiāng)居民因離退休剛好還有15年左右,因此參保也較為積極,但16~45歲的青年人普遍抱有較強(qiáng)的觀望心理,參保率較低。
(三)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的調(diào)整不夠科學(xué)性。在財政分擔(dān)上,中央財政對東中西部地區(qū)的補(bǔ)貼比例是不同的,如表2所示。對于東部地區(qū)中央只給予50%的補(bǔ)助,且對于浙江省根據(jù)本地情況增加的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的部分不予補(bǔ)貼,這部分錢完全由地方財政負(fù)擔(dān)。且浙江省的基礎(chǔ)養(yǎng)老金每次調(diào)整都是依據(jù)政府發(fā)文,沒有一個合理、持續(xù)、穩(wěn)定的調(diào)整機(jī)制,不利于制度的長期發(fā)展。(表2)
表2 國家財政對“城鄉(xiāng)居?!毖a(bǔ)貼情況
(四)經(jīng)辦管理配套不足。(1)人員、機(jī)構(gòu)短缺。從人才建設(shè)來看,不少縣市沒有配備專職工作人員。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上來看,設(shè)置專門的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的地區(qū)有限。根據(jù)浙江省調(diào)查結(jié)果顯示,只有21.4%的地區(qū)設(shè)有專門的經(jīng)辦機(jī)構(gòu),還有42.9%的地區(qū)有兼職的經(jīng)辦機(jī)構(gòu),有35.7%的地區(qū)則完全沒有設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu);(2)基層單位經(jīng)費(fèi)不足。雖然浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),但經(jīng)費(fèi)不足的問題依然存在。尤其是村級單位,經(jīng)辦人員工資較低,其余的工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足;(3)信息化程度不高。浙江省開發(fā)了全省統(tǒng)一的“城鄉(xiāng)居?!毕到y(tǒng)的軟件,但使用率僅58%,有30%的縣自行開發(fā)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng),大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村還在使用紙質(zhì)版來登記與保存信息。再加上軟件無法覆蓋全部功能,一些特殊業(yè)務(wù)只能由人工操作。并且一些數(shù)據(jù)僅留存在縣級,并未上報省里,未能實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌,影響了數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用。
(一)合理劃分各級政府財政責(zé)任,財政補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)一步完善。筆者建議明確各級政府在“城鄉(xiāng)居?!敝贫葘?shí)施中的責(zé)任歸屬,合理優(yōu)化各級財政的籌資比例。一方面要加大省級財政的轉(zhuǎn)移支付力度;另一方面要積極爭取中央財政的支持,合理規(guī)劃各級政府的支付比例。在貧困縣、財政收入低的縣,建議縣級財政承擔(dān)少一點(diǎn),省、縣(市)按1∶1來分擔(dān)。在富裕、財政收入高的縣,縣級財政承擔(dān)多一點(diǎn),省、縣(市)二級財政可按1∶2或1∶3來分擔(dān);協(xié)調(diào)各地財政部門與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)共同來撥付財政補(bǔ)助資金。
(二)建立有效的激勵參保機(jī)制,鼓勵農(nóng)村居民早參保多繳費(fèi)。首先,本文建議在財政條件允許的前提下適當(dāng)提高用于鼓勵繳費(fèi)的那一部分補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。適當(dāng)提高繳費(fèi)補(bǔ)貼,以參保人個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)比例對其進(jìn)行補(bǔ)貼,向中間繳費(fèi)檔次傾斜;其次,政策宣傳力度需要進(jìn)一步加大,來提高城鄉(xiāng)居民對此項(xiàng)政策的信任程度;最后,加強(qiáng)對辦事人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),充分發(fā)揮他們的基層作用,使他們能夠更好地辦理業(yè)務(wù)。
(三)探索基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制。根據(jù)國際公認(rèn)養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn),平均給付水平為當(dāng)?shù)禺?dāng)年用于生活消費(fèi)支出的60%?!?015中國居民營養(yǎng)與慢性病報告》顯示,2014年居民每人每天平均能量攝入量為2,172千卡,碳水化合物攝入量為301克,蛋白質(zhì)攝入量為65克,脂肪攝入量為80克,三大營養(yǎng)素供能充足,能量需要得到滿足。根據(jù)表3所示,“城鄉(xiāng)居?!钡倪m宜水平應(yīng)為365~671元/月,能保障農(nóng)村居民的正常生存所需。(表3)
表3 食品營養(yǎng)表及浙江省平均單價
(四)強(qiáng)化信息服務(wù)平臺建設(shè),完善經(jīng)辦管理方法。一方面要提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的統(tǒng)籌層次,盡快推進(jìn)省級統(tǒng)籌。實(shí)現(xiàn)全省聯(lián)網(wǎng)及數(shù)據(jù)的省級共享,積極推進(jìn)信息化建設(shè)。對于尚未使用省級信息平臺軟件的要配備齊全的設(shè)備促進(jìn)其進(jìn)行信息錄入及系統(tǒng)轉(zhuǎn)換;另一方面我們要重視信息服務(wù)平臺建設(shè),使其擁有大部分功能,更好地解決基層人員工作經(jīng)費(fèi)不足的問題,確保每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦事員都擁有熟練的業(yè)務(wù)操作技能。
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基金項(xiàng)目:本文系教育部項(xiàng)目:“社會保險與商業(yè)保險互補(bǔ)機(jī)制創(chuàng)新研究”(批準(zhǔn)號:10JJD630009)成果之一
中圖分類號:F840.67
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