聶選驥

[摘 要] 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，越來越多的行政事業(yè)單位開始實(shí)行全面預(yù)算管理體系，但是仍存在眾多問題，如起步晚、員工不重視、形同虛設(shè)等，這同樣使得管理層的內(nèi)部控制制度得不到落實(shí)，單位長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)得不到保障，本文將從行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理進(jìn)行分析，說明行政事業(yè)單位實(shí)行全面預(yù)算管理并加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要性，同時對建立全面預(yù)算管理體系提出合理化建議。

[關(guān)鍵詞] 行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；全面預(yù)算管理；合理化建議

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 13. 003

[中圖分類號] F810.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）13- 0013- 03

1 概念解釋

我國行政事業(yè)單位多指具有行政管理職能的事業(yè)單位，其履行的是執(zhí)法監(jiān)督和社會一些管理職能，如部門所屬的執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等等。是國家財政撥款使得這些單位持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，但不可避免的是行政事業(yè)單位會因?yàn)槠錂?quán)利的特殊性有額外的收入來源，如行政性事業(yè)收費(fèi)、預(yù)算外收入等等。

預(yù)算管理是各類企業(yè)經(jīng)營活動中必不可少的一項(xiàng)流程，早期的預(yù)算管理主要關(guān)注的是對未來的經(jīng)營活動和財務(wù)活動進(jìn)行充分、全面的分析、預(yù)測并制定相關(guān)的計劃，通常是由財務(wù)部門編制。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)多元化、部門分工明確化，經(jīng)過不斷完善發(fā)展，全面預(yù)算管理逐步形成，全面預(yù)算是企業(yè)對預(yù)算期內(nèi)的經(jīng)營決策所定目標(biāo)全面綜合的財務(wù)描述，又稱為總預(yù)算，是對企業(yè)投資活動、經(jīng)營活動、財務(wù)活動的綜合性計劃，是現(xiàn)在絕大多數(shù)企業(yè)所采用的管理方式之一。行政事業(yè)單位因其性質(zhì)的特殊性，更應(yīng)該制定全面預(yù)算管理體系，在保證單位順利運(yùn)行的同時，取得效益最大化。

內(nèi)部控制是指單位為了合理保證財務(wù)報告的可靠性、經(jīng)營的效率和效果以及對法律法規(guī)的遵守，由治理層和其他人員設(shè)計與執(zhí)行的政策及程序。設(shè)計和實(shí)施內(nèi)部控制的責(zé)任主體是治理層、管理層和其他人員，組織過程中每個人都應(yīng)該對內(nèi)部控制負(fù)責(zé)。根據(jù)COSO委員會的信息，內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、風(fēng)險評估過程、與財務(wù)報告相關(guān)的信息系統(tǒng)和溝通、控制活動及對控制的監(jiān)督這五個因素。

2 行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理發(fā)展現(xiàn)狀及其存在的問題

2.1 全面預(yù)算意識不強(qiáng)

很多行政事業(yè)單位從高層到基層人員都存在預(yù)算意識不強(qiáng)的問題，沒有長遠(yuǎn)的、全面的預(yù)算，基本停留在財務(wù)預(yù)算階段，不能將企業(yè)目標(biāo)同全面預(yù)算管理相結(jié)合。同時，專業(yè)人才缺失，預(yù)算人員缺失等問題也是事業(yè)單位不得不面對的現(xiàn)實(shí)。

2.2 全面預(yù)算編制體系不健全

雖然實(shí)行了全面預(yù)算管理，但沒有專門的機(jī)構(gòu)、團(tuán)隊進(jìn)行編制，仍然由財務(wù)部確定，這種缺點(diǎn)顯而易見，完整的全面預(yù)算包括經(jīng)營預(yù)算、專門決策預(yù)算和財務(wù)預(yù)算三個組成部分，僅由財務(wù)人員編制效果并不好，而且容易導(dǎo)致部門之間工作不配合，不能實(shí)現(xiàn)企業(yè)價值最大化及企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。同時，預(yù)算的編制方法過于簡單、落后，不符合社會發(fā)展。

2.3 全面預(yù)算過程執(zhí)行不嚴(yán)

全面預(yù)算體系完成編制之后，各部門不能很好地按照預(yù)算體系開展工作，在落實(shí)的過程中，執(zhí)行力度弱，靈活性差，監(jiān)督工作不到位。上下級部門之間預(yù)算意識不強(qiáng)導(dǎo)致執(zhí)行過程中馬虎行事。更有甚者，在真正執(zhí)行過程中很多行政事業(yè)單位并不按照預(yù)算執(zhí)行，而是按照各部門工作開展情況下達(dá)資金，嚴(yán)重違背了預(yù)算制定的初衷。

2.4 相應(yīng)的獎懲措施不完善

受我國早期計劃經(jīng)濟(jì)影響，行政事業(yè)單位已經(jīng)適應(yīng)了粗放式的預(yù)算管理體制，并不習(xí)慣全面預(yù)算管理，也沒有相應(yīng)的獎懲措施加以約束，所以導(dǎo)致全面預(yù)算推行不順。

3 行政事業(yè)單位全面預(yù)算與內(nèi)部控制的聯(lián)系

3.1 全面預(yù)算管理是開展內(nèi)部控制的基礎(chǔ)

內(nèi)部控制分為內(nèi)部管理控制與內(nèi)部會計控制，前者主要是指對技術(shù)管理、人力資源管理等加強(qiáng)控制，后者是指對財務(wù)報告、單位資產(chǎn)等方面進(jìn)行控制，傳統(tǒng)預(yù)算管理與內(nèi)部會計控制交叉更多，但是全面預(yù)算管理則是和整個內(nèi)部控制相融合，成為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部過程中的一個重要方面，也是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。

3.2 全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制要素之間關(guān)系

3.2.1 全面預(yù)算管理與控制環(huán)境

健全的全面預(yù)算管理有助于形成良好的內(nèi)部控制環(huán)境，而良好的內(nèi)部控制環(huán)境是實(shí)施有效內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，同時還有利于全面預(yù)算管理的執(zhí)行落實(shí)。

3.2.2 全面預(yù)算管理與風(fēng)險評估過程

事業(yè)單位在經(jīng)營活動中也會面臨各種各樣的風(fēng)險，對其生存與發(fā)展產(chǎn)生影響，而全面預(yù)算管理可以發(fā)現(xiàn)并幫助解決風(fēng)險。

3.2.3 全面預(yù)算管理與信息系統(tǒng)和溝通

完整的全面預(yù)算管理有利于構(gòu)建完整的信息系統(tǒng)，在對行政事業(yè)單位審計時候，審計人員可以及時了解本單位財務(wù)狀況及預(yù)算執(zhí)行情況；有助于構(gòu)建會計信息系統(tǒng)化，期末將預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行情況相對比，優(yōu)化來年預(yù)算。

3.2.4 全面預(yù)算管理與控制活動

全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制活動的重要途徑之一，為內(nèi)部控制活動的有效開展提供了合理保障。

3.2.5 全面預(yù)算管理與對控制的監(jiān)督

管理層的重要職責(zé)之一就是建立和維護(hù)控制并保證其持續(xù)有效運(yùn)行，對控制的監(jiān)督可以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，而如何進(jìn)行監(jiān)督？這就離不開全面預(yù)算管理系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，行政事業(yè)單位在期初制定預(yù)算體系，各部門在日常工作中必須按照預(yù)算體系執(zhí)行，若有不合理的偏離現(xiàn)象出現(xiàn)，管理層應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)并查找原因，使內(nèi)部控制系統(tǒng)有效持續(xù)運(yùn)行。

4 圍繞全面預(yù)算體系與內(nèi)部控制建設(shè)對行政事業(yè)單位提出建議

4.1 建立健全全面預(yù)算管理體系

首先，應(yīng)該成立全面預(yù)算委員會，由各方面人才構(gòu)成，結(jié)合公司實(shí)際制定符合長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的全面預(yù)算。預(yù)算委員會下面設(shè)立各級部門負(fù)責(zé)預(yù)算的前期編制、中期監(jiān)督、后期總結(jié)，在前期編制時應(yīng)充分聽取各方意見，由委員會向各機(jī)關(guān)部門下達(dá)編制預(yù)算總體要求，并由各部門向上級部門遞交年度預(yù)算，上級部門匯總之后再上報，就這樣層層上交至預(yù)算委員會，由委員會基于公司總體情況，考慮各部門實(shí)際情況以前年度預(yù)算情況，編制符合整體利益的全面預(yù)算。

其次，完善預(yù)算編制方式方法，眾多行政事業(yè)單位采用的是零基預(yù)算，但是存在以下問題：容易導(dǎo)致預(yù)算中的“平均主義”和“簡單化”，不利于調(diào)動各部門削減費(fèi)用的積極性；容易造成預(yù)算上的浪費(fèi)，甚至使得預(yù)算發(fā)展后退。所以說行政事業(yè)單位更應(yīng)該采用的是零基預(yù)算，不考慮以前會計期間所發(fā)生的費(fèi)用項(xiàng)目和數(shù)額，一切從實(shí)際與可能出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容及開支標(biāo)準(zhǔn)是否合理，然后綜合考慮單位發(fā)展目標(biāo)及實(shí)際情況，編制預(yù)算費(fèi)用，制定全面預(yù)算管理體系。

4.2 增強(qiáng)行政事業(yè)單位總體預(yù)算意識

正如前文所提，行政事業(yè)單位的全面預(yù)算意識并不強(qiáng)，這就需要管理層通過各種辦法努力提高員工的預(yù)算意識，貫穿于日常工作生活中，首先進(jìn)行預(yù)算知識的普及，并制定預(yù)算管理?xiàng)l例，做到有據(jù)可依，制度化管理遠(yuǎn)比自由化強(qiáng)；其次讓員工了解整個全面預(yù)算管理流程，違規(guī)將有什么后果，讓員工了解企業(yè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)是什么，如何做才會更快的達(dá)到這個目標(biāo)。

4.3 在執(zhí)行過程中加強(qiáng)監(jiān)督功能，建立健全獎懲考評機(jī)制

行政事業(yè)單位因其特殊性，收入主要以財政預(yù)算撥付為主，但同時又不可避免的參與到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去，就會出現(xiàn)很多行政收費(fèi)等預(yù)算外收入。長期以來，因?yàn)楸O(jiān)管比較寬松所以很多工作并未嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算體系，甚至存在隨意揮霍預(yù)算余額，以防來年預(yù)算減少的現(xiàn)象。但是隨著我國機(jī)構(gòu)體制改革力度加大，這種寬松的方法已經(jīng)不適應(yīng)社會發(fā)展趨勢，所以這就要求行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人要從日常各方面認(rèn)真落實(shí)全面預(yù)算管理，嚴(yán)格按照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)辦事，尤其是日常的工作，各部門不能產(chǎn)生任何僥幸心理，秉持著花費(fèi)最少、效益最大的原則工作。

科學(xué)的預(yù)算目標(biāo)值可以成為單位和部門績效考核的標(biāo)尺，在實(shí)際工作中，若有實(shí)際指標(biāo)值偏離預(yù)算指標(biāo)，這不僅是我們進(jìn)行修改使得企業(yè)回歸正常發(fā)展渠道的依據(jù)，也是最終考核部門業(yè)績的重要依據(jù)。行政事業(yè)單位應(yīng)該建立健全獎懲考評機(jī)制，優(yōu)化預(yù)算管理體系，使得全面預(yù)算管理能發(fā)揮監(jiān)督考評作用，真正做到評價與激勵。

5 結(jié) 語

全面預(yù)算管理體系在改善的同時，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)與單位內(nèi)部控制的聯(lián)系。若要實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位長遠(yuǎn)期目標(biāo)，二者應(yīng)該進(jìn)行有效的融合，將全面預(yù)算管理同內(nèi)部控制五要素從上述各方面進(jìn)行融合，相互配合。全面預(yù)算既包括財務(wù)指標(biāo)又包括非財務(wù)指標(biāo)，管理者在進(jìn)行內(nèi)部控制時要綜合考慮各種方法，重點(diǎn)考慮全面預(yù)算，將其作為實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)期目標(biāo)的方法，形成良好的控制環(huán)境，嚴(yán)格約束人員的治理職能和人員管理職能，良好的控制環(huán)境是實(shí)施有效內(nèi)部控制的基礎(chǔ)；通過全面預(yù)算體系及時發(fā)發(fā)現(xiàn)各種問題，降低風(fēng)險；形成完備的財務(wù)報告信息系統(tǒng)，加強(qiáng)各部門、人員之間經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)溝通；使得控制活動順利開展，管理層指令得以執(zhí)行；通過預(yù)算體系指標(biāo)對控制進(jìn)行監(jiān)督，考核業(yè)績。隨著我國行政事業(yè)單位改革力度加大，預(yù)算體系改革勢在必行，加強(qiáng)內(nèi)部控制要重點(diǎn)考慮全面預(yù)算管理，相互作用，為行政事業(yè)單位的長期發(fā)展制定標(biāo)準(zhǔn)、制定路線，實(shí)現(xiàn)單位效益最大化。

主要參考文獻(xiàn)

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