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挪威對外援助的10大受援國

排名　國家　援助額1阿富汗　7.58億克朗2巴勒斯坦　7.41億克朗3巴西　7.06億克朗4南蘇丹　6.07億克朗5老撾　5.86億克朗6圭亞那　5.82億克朗7馬拉維　5.32億克朗坦桑尼亞　4.82億克朗9菲律賓　4.19億克朗10　索馬里　3.88億克朗8

挪威外交部長指出，“我們的首要目標是確保挪威發(fā)展援助運轉(zhuǎn)，產(chǎn)生具體結(jié)果。這是我們?yōu)楹芜M一步集中我們努力的原因。監(jiān)督與衡量結(jié)果需要許多資源。針對更少的國家，我們能夠使挪威援助更為有效?！?由此，挪威減少了對中高收入國家的援助，將伙伴國減少到84個。此外，挪威確定了12個重點國家，并將其分為兩類。一類包括脆弱國家：阿富汗、海地、馬里、巴勒斯坦、索馬里與南蘇丹。另一類包括那些正處于發(fā)展進程而強調(diào)私人部門、資源與稅收管理的國家：埃塞俄比亞、馬拉維、莫桑比克、緬甸、尼泊爾、坦桑尼亞。

在此背景下，非洲是挪威對外援助最多的地區(qū)。對非援助從2013年的62億克朗，增加到2014年64億克朗。然而增幅最大的是亞洲地區(qū)。挪威對亞洲的援助從2013 年28億克朗增加到2014年33億克朗，因為2014年挪威基金（Norfund，純商業(yè)性獨立經(jīng)營的國有投資公司）對亞洲國家的投資為14億克朗。另外，對美洲的援助在2013年創(chuàng)造歷史記錄后急劇下降。2014年挪威對世界上欠發(fā)達國家的援助增加到57億克朗，相當于援助總額的21%。其中阿富汗接受的援助最多，其后依次為南蘇丹、老撾、馬拉維、坦桑尼亞。

簡言之，挪威繼續(xù)增加對外援助預算，加強與伙伴國、援助國的伙伴關(guān)系，更加注重援助的具體結(jié)果與三方發(fā)展合作，集中對外援助的領(lǐng)域與國家，確定對外援助的重點國家，更加關(guān)注伙伴國的能力建設(shè)，根據(jù)伙伴國的具體情況，以援助相關(guān)性、有效性、援助效率、影響及可持續(xù)等指標進行評估，進而完善對外援助方式，提出新政策、新倡議。

二、21世紀挪威對外援助的特點

隨著國際援助界對全球發(fā)展諸多挑戰(zhàn)及援助治理與有效性的關(guān)注，挪威對外援助在援助領(lǐng)域、援助方式、援助評估等方面呈現(xiàn)出不同的特點。

（一）更加注重環(huán)境、氣候變化、能源領(lǐng)域的援助

與氣候有關(guān)的努力是挪威對外政策與發(fā)展政策的重要優(yōu)先事項。除了教育、衛(wèi)生、民主與善治等領(lǐng)域之外，挪威日益關(guān)注環(huán)境、氣候變化與能源等領(lǐng)域的援助。2014年挪威援助最多的領(lǐng)域是能源與環(huán)境，為55億克朗，很大程度上是為落實挪威政府的國際氣候與森林倡議。挪威2015年對綠色氣候基金的注資達到4億克朗，未來2015年至2018年4年將向綠色氣候基金（the Green Climate Fund）提供16億克朗（2.58億美元）。

挪威的石油換發(fā)展倡議（Oil for Development，OfD）意在在發(fā)展中國家的要求下幫助發(fā)展中國家管理石油資源，以環(huán)境可持續(xù)的方式促進其經(jīng)濟發(fā)展及福祉。該倡議在非洲、亞洲、中東、拉美的11個國家開展援助項目， 2015年是該倡議實施10周年?！笆团c天然氣在經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)上對挪威至關(guān)重要，而且對我們福利國家的發(fā)展是必要的?！?

2007年挪威決定加大對能源的支持，因而提出了清潔能源換發(fā)展倡議（the Clean Energy for Development Initiative），能源成為挪威發(fā)展合作與對外援助的主要關(guān)注領(lǐng)域。該倡議與石油換發(fā)展倡議成為挪威發(fā)展援助的重要內(nèi)容，意在加強環(huán)境、氣候與能源在挪威發(fā)展合作中的聯(lián)系，關(guān)注自然資源與有效能源利用的長期管理，以雙邊、多邊與地區(qū)方式促進伙伴國的經(jīng)濟與社會發(fā)展，主要集中在撒哈拉以南非洲。2013年，挪威用于該倡議的援助幾乎達15.5億克朗。清潔能源換發(fā)展倡議的雙邊合作中的核心國家是埃塞俄比亞、利比里亞、莫桑比克、尼泊爾、坦桑尼亞、東帝汶、烏干達。除了這些核心國家之外，挪威在其他國家不同地開展此方面的活動，如阿富汗、安哥拉、孟加拉、不丹、加納、印度、印度尼西亞、肯尼亞、老撾、巴勒斯坦、南蘇丹、越南。此外，挪威尤其注重在以下框架下為地區(qū)能源協(xié)作提供直接的財政與技術(shù)援助，即尼羅河流域倡議（the Nile Basin Initiative）、東非共同體等。7最后但重要的是，2007年挪威制定了婦女權(quán)益與性別平等行動計劃（WRGE），強調(diào)能源中性別敏感性的重要性。

氣候變化與環(huán)境是挪威發(fā)展政策與對外援助的主要關(guān)注領(lǐng)域，明確體現(xiàn)在挪威發(fā)展政策白皮書（Climate，Conflict and Capital）之中。挪威保證每年提供30億克朗以保護世界上熱帶森林。2006年挪威制定了《挪威政府在發(fā)展合作中的環(huán)境行動計劃》（Norwegian Government’s Action Plan for Environment in Development Cooperation）。挪威關(guān)注4大領(lǐng)域的發(fā)展合作，即生物多樣性與自然資源的可持續(xù)管理、氣候變化及清潔能源、水資源的管理、危險物質(zhì)。2008年4月挪威提出了一項氣候與森林倡議（the Norwegian Climate and Forest Initiative，NICFI）意在支持減緩且最終減少發(fā)展中國家森林砍伐與退化所致的溫室氣體排放，主要包括巴西（2008年）、哥倫比亞（2015年）、印度尼西亞（2010年）、圭亞那（2009年）、秘魯（2014年）、利比里亞（2014年）、埃塞俄比亞（2011年）、越南（2012年）、坦桑尼亞、墨西哥。

（二）更加側(cè)重多邊援助以及非政府組織的參與

挪威發(fā)展援助預算的一半是多邊援助，因而挪威將運行良好的多邊組織視為其發(fā)展政策實施的關(guān)鍵。由此，挪威從以下7個方面對29個多邊組織進行評估，即以資料證明結(jié)果的能力、與挪威政治優(yōu)先事項的相關(guān)性、規(guī)劃、預算及結(jié)果報告體系、內(nèi)部審計與反腐體系、對國家能力與制度發(fā)展及國家所有權(quán)的貢獻、挪威影響這些組織的機會、這些組織采取具體措施實行改革的意愿。此外，挪威向發(fā)展銀行提供專項資金以影響其政策與運行，鼓勵這些發(fā)展銀行嘗試創(chuàng)新性與更有效的方法，因而賦予其議程以新的主題，確保更好的發(fā)展合作結(jié)果。2014年挪威多邊援助占援助總額的一半，大約為160億克朗，相比于2013年增加了15億克朗。其中聯(lián)合國各機構(gòu)收到了75億克朗左右，世界銀行收到39億克朗。

如上所述，挪威致力于發(fā)展公私合作關(guān)系，積極發(fā)揮公民社會中不同行為體的作用。挪威試圖與援助國之間建立良好的分工，更強有力地關(guān)注挪威具有特定優(yōu)勢與專業(yè)知識的領(lǐng)域?？偠灾?，挪威尋求搭建創(chuàng)新解決措施與觀念大規(guī)模實施的平臺，以堅實的研究與知識為基礎(chǔ)提供對外援助。2014年挪威發(fā)起了2030年愿景（the Vision 2030）倡議，以提供更加整體與全面的議程，從而實現(xiàn)衛(wèi)生與教育領(lǐng)域的目標。8在這一過程中，挪威政府邀請挪威研究者、私人部門、基金會與公民社會針對衛(wèi)生與教育創(chuàng)新撰寫論文，收集到116項建議，以此為學習目的建設(shè)挪威國內(nèi)外不同行為體的伙伴關(guān)系，發(fā)展與分享知識、觀念與創(chuàng)新。

（三）更加強調(diào)效率，推行結(jié)果導向型政策與管理

挪威更加強調(diào)援助的有效性，為了保證援助質(zhì)量，對受援國進行評估，并以結(jié)果為導向進行集中援助。推行以結(jié)果為導向的管理是挪威對外援助最顯著的特點。2004年挪威對外援助機構(gòu)改革后，將結(jié)果導向型管理模式嵌入發(fā)展合作體系中?！杜餐l(fā)展合作的結(jié)果管理指南》手冊詳細介紹了在以結(jié)果為導向的發(fā)展援助項目執(zhí)行中的流程和基本操作方法。該手冊強調(diào)制定清晰明確的最終目標的重要性，提出在項目實踐過程中援助國和受援國都要以終極目標為導向，為終極目標的實現(xiàn)而制定一些能通過具體指標衡量的分目標，每個目標需要制定一些限值，對整個項目需要進行必要的風險評估和管理，遵循“保持簡單與靈巧”（Keep it Simple and Smart）的法則。挪威發(fā)展合作署以3年為一個周期，負責評估整個援助體系的各個領(lǐng)域，并設(shè)置較為完善的管理層回應和后續(xù)行動系統(tǒng)，將評估報告上交給外交部后的六周之內(nèi)，秘書長會下發(fā)一份官方回應文件。由此挪威的援助規(guī)劃和執(zhí)行部門將根據(jù)官方回應文件采取后續(xù)行動，對援助策略作出調(diào)整和改進。2004年至2010年，挪威發(fā)展合作署一共發(fā)布了96份評估報告，平均每年發(fā)布13份。

在2011年發(fā)布的最新戰(zhàn)略指南（Norad’s Strategy toward 2015）中，挪威發(fā)展合作署列出了到2015年應當實現(xiàn)的六大目標，其中明確指出了“通過發(fā)展專業(yè)知識、技術(shù)和提高領(lǐng)導力來幫助挪威發(fā)展合作署有效解決援助中的復雜問題”。9挪威十分注重發(fā)展援助專業(yè)知識和技能的學習以及對人才的培養(yǎng)，以此為基礎(chǔ)建立了一套完整的發(fā)展援助管理體系：挪威外交部建立了政策研究小組來研究挪威未來的援助政策方向；挪威發(fā)展合作署則為外交部和大使館進行必要的項目分析，為其提供咨詢和技術(shù)支持；此外挪威研究理事會（the Research Council of Norway）則負責研究一些重要領(lǐng)域，強調(diào)對氣候變化、全球化的影響等新的發(fā)展領(lǐng)域進行長期研究。

總之，近年來挪威對外援助呈現(xiàn)出新的特點，特別是氣候、環(huán)境、沖突、安全與全球衛(wèi)生等領(lǐng)域在發(fā)展政策中日益重要。與此同時，挪威仍相當關(guān)注發(fā)展援助的質(zhì)量與結(jié)果，根據(jù)挪威發(fā)展政策的重要優(yōu)先領(lǐng)域集中大多數(shù)資源并且分配到核心國家。

三、挪威對外援助對中國的啟示

盡管在“一帶一路”背景下中國對外援助在援助規(guī)模、方式等方面有所變化，但中國仍需增加對外援助的資金，更加注重援助質(zhì)量與有效性、戰(zhàn)略集中、具體結(jié)果等原則。如王逸舟教授所言，“事實上，與任何大國（無論是發(fā)達國家群體還是新興大國群體）相比，在我們國家綜合實力快速增長的大背景下判斷，中國的對外援助都有提升的余地?！?0中國需要增加對環(huán)境、能源等諸多全球新挑戰(zhàn)領(lǐng)域的援助，加強社會力量在對外援助中的作用，完善對外援助評估政策與機制，適當借鑒國際援助規(guī)范與計劃，進一步推進以知識為基礎(chǔ)的對外援助政策。

（一）加強對環(huán)境、能源領(lǐng)域的援助

氣候變化與環(huán)境、清潔能源等議題日益成為全球性挑戰(zhàn)領(lǐng)域，并且受到挪威等援助國的重視。對中國來說，加強對環(huán)境、能源等領(lǐng)域的援助有助于提升中國在氣候變化及其治理領(lǐng)域的影響，維護自身的經(jīng)濟利益與政治利益、安全利益，特別是有助于加強中國與“一帶一路”沿線國家的政策溝通、貿(mào)易相通及民心相通。中國已經(jīng)在坎昆、德班以及多哈舉辦的聯(lián)合國氣候變化大會上承諾對最不發(fā)達國家、小島嶼國家及非洲國家加大環(huán)保領(lǐng)域的援助投入，幫助其發(fā)展清潔能源，提高其應對氣候變化的能力。11進一步而言，中國需要進一步增加在環(huán)境、氣候變化與能源領(lǐng)域的援助資金或比重，與深受氣候變化影響的國家以及資源豐富的國家加強氣候與能源伙伴建設(shè)，適當開展與挪威、英國、德國等傳統(tǒng)援助國以及巴西、印度等新興援助國在該領(lǐng)域的三方發(fā)展合作，更有勇氣地在聯(lián)合國、20國集團等平臺上提出新的氣候變化倡議。

（二）重視多邊援助，發(fā)揮非政府組織等社會力量的作用

隨著國際對外援助政策不斷變化，單一進行雙邊援助已經(jīng)不能應對好全球化挑戰(zhàn)給新時期對外援助帶來的難題。相比于傳統(tǒng)的雙邊援助方式，多邊援助政治色彩相對淡化，更易被受援國接受，且多邊援助機構(gòu)通常具有更為完善的部門及管理運作機制，具有更強的研究、建議和發(fā)展創(chuàng)新能力。12

因此，一方面中國應適時調(diào)整我國長期以來雙邊援助為主的單一援助方式，適當提高多邊援助比重，增加對多邊機構(gòu)特別是其知識合作領(lǐng)域的援助，充分借助正在積極籌建的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金等多邊平臺，加大對外援助的廣度和深度、建設(shè)性與創(chuàng)造性，促進地區(qū)各國溝通交流和共同發(fā)展。

另一方面，中國應發(fā)揮非政府組織等社會力量的作用。非政府組織在挪威的發(fā)展援助中也起到了重要作用，超過30%的對外援助是通過挪威非政府組織實施的。挪威發(fā)展合作署不僅確保有效的對外援助、援助質(zhì)量與評價，而且向非政府組織提供資助。盡管挪威發(fā)展合作署曾經(jīng)是挪威的官方發(fā)展援助組織，但是2004年國與國的官方發(fā)展援助由挪威外交部負責，因而挪威發(fā)展合作署繼續(xù)資助非政府組織在發(fā)展中國家的活動，如挪威氣候與森林基金、高等教育與發(fā)展研究能力建設(shè)項目（NORHED）、2013年至2019年能源與石油項目。2014年挪威非政府組織支配著14%的援助，2013年以來增加了2億克朗。2014年挪威5大組織為挪威難民委員會（the Norwegian Refugee Council）、挪威紅十字會、挪威教會援助組織（Norwegian Church Aid）、挪威人民援助中心（NorwegianPeople’s Aid）、挪威救助兒童會（Save the Children Norway）。

因此，中國可以利用私人部門與非政府組織的創(chuàng)新性以及重要商業(yè)資源，同時向社會民間組織、大學等提供資金與補貼以提升其援助能力建設(shè)，動員和凝聚社會力量廣泛參與對外援助項目。由此，中國商務部、外交部等可以設(shè)立中國民間組織項目，具體分為民間組織伙伴關(guān)系項目、緊急人道主義援助項目、和平建設(shè)項目、安全能力項目等，也可提供資助由民間組織或大學主辦培訓研討會和講習班，試點支持中國民間組織參與實施援助項目。13

（三）完善對外援助評估政策及機制

當前國際發(fā)展援助的總趨勢是從數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變，從方式向結(jié)果轉(zhuǎn)變，從援助有效性向發(fā)展有效性轉(zhuǎn)變。挪威發(fā)展合作署設(shè)有評價部門，負責獨立評價挪威援助預算所資助的活動，發(fā)布《挪威發(fā)展合作評價年度報告》，意在評價有效性與結(jié)果、預期的和始料未及的影響，向援助政策決策者與大眾提供信息。挪威對外援助的評價涉及相關(guān)性、有效性、效率、影響和可持續(xù)性等方面，體現(xiàn)目標與透明、公正與獨立的評價原則。挪威發(fā)展合作署已經(jīng)或正在開展對挪威國際氣候與森林倡議、人道主義援助、挪威與印度伙伴關(guān)系倡議的影響評估。此外，挪威發(fā)展合作署積極參與有關(guān)評價的國際合作，如發(fā)展援助委員會評價網(wǎng)絡（DAC Evaluation Network）以及一個北歐評價小組。挪威發(fā)展合作署也與世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署有著伙伴關(guān)系協(xié)議，以促進更廣泛地使用這些組織的評價。

以此為鑒，中國需要制定對外援助評估政策，設(shè)立專門的評估機構(gòu)，確立評估原則，以增強援助資金的使用效果，提高援助質(zhì)量與有效性。中國商務部在對外援助中的主導地位是歷史形成的，然而這種對外援助管理機制現(xiàn)在無法充分地滿足對外援助戰(zhàn)略使用的現(xiàn)實需要，因此，中國政府需要改變商務部作為對外援助主管部門的角色，將外交部作為對外援助協(xié)調(diào)的核心機構(gòu)，保留商務部對外援助司作為援助實施機構(gòu)，強化外交部國際經(jīng)濟司對援助進行評估的角色，14著力建立一套完整、獨立、透明、高效的對外援助評估體系。此外，中國應該進一步加強與聯(lián)合國開發(fā)計劃署評價辦公室（the UNDP Evaluation Office）、人道行動的責任與績效積極學習網(wǎng)絡（ALNAP）、國際影響評價倡議（International Initiative for Impact Evaluation，3ie）、丹麥國際發(fā)展署（DANIDA）評價辦公室、瑞典國際發(fā)展合作署（SIDA）評價辦公室、挪威發(fā)展合作署評估機構(gòu)等機構(gòu)的國際合作。

（四）適當遵循國際援助規(guī)范與計劃

盡管挪威將對外援助與自身利益、經(jīng)驗與知識有機結(jié)合在一起，但是挪威仍然強調(diào)《巴黎宣言》中其他四項原則的實現(xiàn)要以受援國所有權(quán)為基礎(chǔ)，以聯(lián)合國《千年發(fā)展目標》、2015年后發(fā)展議程為決策基礎(chǔ)，支持聯(lián)合國專門機構(gòu)等層次上的援助項目或計劃。隨著聯(lián)合國《千年發(fā)展目標》議程設(shè)定的到期（2015年），國際社會已經(jīng)制定了2015年后國際發(fā)展目標和議程，對發(fā)展援助提出戰(zhàn)略指導。

因此，中國在對外援助方面應該適當把國際援助規(guī)范納入到政策制定和執(zhí)行程序中，盡量保證與世界主要援助趨勢的一致性和協(xié)調(diào)性，同時要保留中國對外援助中應有的特色和優(yōu)點，提升中國在全球發(fā)展舞臺上的影響與領(lǐng)導。這將有助于提升中國對外援助的質(zhì)量與有效性，更好地使對外援助在“一帶一路”倡議的民心溝通等領(lǐng)域發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，而且有助于實現(xiàn)中國自身對外援助規(guī)范與國際援助規(guī)范的對接及溝通，進而使自己獨具特色的援助規(guī)范被國際援助規(guī)范所接納和吸收，如堅持不附加任何政治條件、注重貿(mào)易與投資的角色等原則和規(guī)范。

注釋

1 白云真：《“一帶一路”倡議與中國對外援助轉(zhuǎn)型》，《世界經(jīng)濟與政治》，2014年第11期，第59頁。

2 https://www.regjeringen.no/en/aktuelt/address_ storting/id2398550/。

3 https://www.regjeringen.no/en/aktuelt/positionpost-2015/id757689/。

4 “New OECD report calls for more targeted Norwegian development policy，” https://www. regjeringen.no/en/aktuelt/new-oecd-report-calls-formore-targeted-/id749181/。

5 https://www.regjeringen.no/en/aktuelt/development_ reform/id2005626/。

6 https://www.regjeringen.no/en/aktuelt/tale-ved-tiars-jubileet-for-olje-for-utvikling/id2458730/。

7 https://www.norad.no/en/front/thematic-areas/ energy/clean-energy/where-we-are/。

8 https://www.regjeringen.no/en/aktuelt/vision2030/ id2001901/。

9 “Norad’s Strategy toward 2015：Results in the Fight against Poverty，”https://www.norad.no/globalassets/ import-2162015-80434-am/www.norad.no-ny/ filarkiv/vedlegg-til-publikasjoner/norads-strategytowards-2015.pdf。

10 王逸舟：《創(chuàng)造性介入：中國外交的轉(zhuǎn)型》，北京大學出版社，2015年，第198頁。

11 http://www.gov.cn/xinwen/2014-07/10/content_27153 18.htm。

12 黃梅波、王璐、李菲瑜：《當前國際援助體系的特點及發(fā)展趨勢》，《國際經(jīng)濟合作》，2007年第4期。

13 白云真：《“一帶一路”倡議與中國對外援助轉(zhuǎn)型》，《世界經(jīng)濟與政治》，2015年第11期。14 白云真：《21世紀日本對外援助變革及其對中國的啟示》，《教學與研究》，2014年第7期。

［作者單位：中央財經(jīng)大學國際政治系］