袁慶鋒

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法 體制改革 機(jī)制 監(jiān)管

深化行政執(zhí)法體制改革、推進(jìn)綜合執(zhí)法是黨的十八屆三中、四中全會(huì)部署的重大改革任務(wù)。要順利推進(jìn)這項(xiàng)改革，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，首先要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，深入分析、切實(shí)找準(zhǔn)現(xiàn)行行政執(zhí)法體制中存在的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率和大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi)的改革方向，突出精準(zhǔn)發(fā)力，有針對(duì)性地分類(lèi)施策，進(jìn)一步明確改革路徑、制定改革舉措、攻克改革難點(diǎn)，確保改革落地見(jiàn)效。

一、針對(duì)執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法隊(duì)伍底數(shù)不清的問(wèn)題，要建立行政執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法隊(duì)伍基準(zhǔn)庫(kù)，鎖定好改革對(duì)象

由于我國(guó)行政法律體系相對(duì)復(fù)雜，法律法規(guī)層級(jí)跨度大，特別是在部門(mén)主導(dǎo)立法的情況下，不同部門(mén)法之間交叉、沖突多。當(dāng)前，無(wú)論是行政處罰等權(quán)力，還是各級(jí)行政執(zhí)法隊(duì)伍，底數(shù)不清、改革對(duì)象游移不定是共性問(wèn)題。以江蘇省為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，行政執(zhí)法權(quán)力分散在省市縣3個(gè)層級(jí)、40多個(gè)領(lǐng)域，由2800多支隊(duì)伍在行使。僅以江蘇省交通領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍為例，交通運(yùn)輸部門(mén)承擔(dān)的行政處罰共280項(xiàng)（省級(jí)行使35項(xiàng)、屬地行使245項(xiàng)），行政強(qiáng)制共13項(xiàng)（省級(jí)行使12項(xiàng)、屬地1項(xiàng)），涉及到3部法律、7部國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、6部地方性法規(guī)和27部規(guī)章。全省交通運(yùn)輸領(lǐng)域共有執(zhí)法隊(duì)伍513支，其中省級(jí)3支，市平均有7支，縣（市、區(qū)）平均有4支。因此，深入了解摸清執(zhí)法權(quán)力的靜態(tài)現(xiàn)狀和執(zhí)法隊(duì)伍的動(dòng)態(tài)運(yùn)行，徹底弄清執(zhí)法權(quán)力分布領(lǐng)域、行使頻率和執(zhí)法隊(duì)伍縱向、橫向配置等情況，是籌劃和推進(jìn)改革的前提關(guān)鍵。建議應(yīng)做好三個(gè)方面工作：一是清權(quán)確權(quán)?？山Y(jié)合權(quán)力清單和責(zé)任清單制度建設(shè)，認(rèn)真梳理行政處罰等執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)。原則上省級(jí)保留行使的執(zhí)法權(quán)力有三類(lèi)：法律法規(guī)規(guī)章明確規(guī)定由省級(jí)行使；涉及國(guó)家安全公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)與利用等領(lǐng)域的重大事項(xiàng)；跨區(qū)域、跨流域的執(zhí)法事項(xiàng)。其他法規(guī)規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府部門(mén)行使的行政執(zhí)法權(quán)，建議按照方便公民、法人和其他組織以及提高管理效率、便于各方監(jiān)督的原則，全部作為屬地管理權(quán)力事項(xiàng)交由市縣行使。二是建基準(zhǔn)庫(kù)。制定行政執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)清單編制規(guī)范和行政執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)編碼規(guī)則，統(tǒng)一省市縣三級(jí)執(zhí)法權(quán)力的名稱(chēng)、編碼和法定依據(jù)。建立全省各層級(jí)執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)基準(zhǔn)庫(kù)，將所有的行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)以及省市縣各級(jí)行政執(zhí)法隊(duì)伍載入數(shù)據(jù)庫(kù)，徹底改變執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法隊(duì)伍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完整、管理標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)狀，并力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)模塊化組合、動(dòng)態(tài)化管理、形象化展示等功能。三是數(shù)據(jù)分析。要對(duì)行政執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法隊(duì)伍的數(shù)量、變化趨勢(shì)、數(shù)據(jù)間內(nèi)在聯(lián)系等方面進(jìn)行定性和定量分析，掌握政府執(zhí)法事項(xiàng)和隊(duì)伍的基本特點(diǎn)和分布規(guī)律，特別是設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍行使處罰權(quán)的情況和具備一定集中條件和可能的具體行政執(zhí)法權(quán)，為研究調(diào)整執(zhí)法隊(duì)伍整合歸并提供了大數(shù)據(jù)支持。

二、針對(duì)執(zhí)法多頭多層和推諉扯皮的問(wèn)題，要循序漸進(jìn)、分類(lèi)整合，穩(wěn)妥推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍整合歸并

行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的多頭多層重復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題，是與我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程相伴相生的。橫向上一個(gè)領(lǐng)域有一個(gè)主管部門(mén)，一提到加強(qiáng)執(zhí)法首先是要建機(jī)構(gòu)、拉隊(duì)伍、加編制，立一部法律、設(shè)一支隊(duì)伍、建一套系統(tǒng)的情況比較突出；縱向上行政體制上下高度對(duì)應(yīng)、從中央到地方部門(mén)層層對(duì)接，執(zhí)法管轄主要按照涉案款項(xiàng)、企業(yè)規(guī)模等數(shù)值進(jìn)行劃分，容易出現(xiàn)“有利益的執(zhí)法搶著干、沒(méi)好處的執(zhí)法都推諉”等現(xiàn)象。以江蘇省為例，從各層級(jí)看，省級(jí)有36支執(zhí)法隊(duì)伍，市平均有35支，縣（市）平均有30支，區(qū)平均有19支。從部門(mén)看，一個(gè)部門(mén)存在多支執(zhí)法隊(duì)伍、相互之間難以整合的現(xiàn)象也較為普遍。執(zhí)法隊(duì)伍林立導(dǎo)致了層級(jí)之間執(zhí)法權(quán)責(zé)交叉，執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法職責(zé)的劃分越來(lái)越細(xì)，同一違法行為多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰現(xiàn)象較為普遍。為此，建議按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，采取先清后改、分步整合、穩(wěn)妥推進(jìn)的方式，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi)。先要區(qū)分適宜機(jī)關(guān)直接執(zhí)法的事項(xiàng)和適宜設(shè)立隊(duì)伍執(zhí)法的事項(xiàng)，前者直接改由主管機(jī)關(guān)直接執(zhí)法，撤消執(zhí)法隊(duì)伍建制。對(duì)于適宜隊(duì)伍執(zhí)法的事項(xiàng)，再分三類(lèi)推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍整合。首先是部門(mén)內(nèi)部綜合。建議首先選擇農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)境資源、城建城管、文化旅游等執(zhí)法隊(duì)伍較多的領(lǐng)域，開(kāi)展部門(mén)內(nèi)部綜合執(zhí)法。在這些領(lǐng)域，橫向整合執(zhí)法隊(duì)伍，將一個(gè)部門(mén)設(shè)有的業(yè)務(wù)相近的多支執(zhí)法隊(duì)伍歸并為一支，整合部門(mén)執(zhí)法資源，綜合設(shè)置隊(duì)伍?？v向下移執(zhí)法重心，減少執(zhí)法層級(jí)，調(diào)整優(yōu)化省市縣執(zhí)法職責(zé)配置，原則上實(shí)行市縣屬地管理。省級(jí)一般不設(shè)具有獨(dú)立法人資格的執(zhí)法隊(duì)伍，厘清市區(qū)執(zhí)法職責(zé)，市或區(qū)選擇一級(jí)承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍。統(tǒng)籌縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一般側(cè)重承擔(dān)隱患排查、信息報(bào)告和執(zhí)法協(xié)助等職責(zé)。其次是跨部門(mén)跨行業(yè)綜合。在實(shí)現(xiàn)部門(mén)內(nèi)部分散執(zhí)法到綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變的同時(shí)，有條件的領(lǐng)域推動(dòng)跨部門(mén)跨行業(yè)綜合，在具體綜合哪些部門(mén)的哪些執(zhí)法權(quán)方面也堅(jiān)持實(shí)事求是，盡量選擇執(zhí)法頻次多、與企業(yè)生產(chǎn)群眾生活密切度高、執(zhí)法專(zhuān)業(yè)程度相對(duì)較低的馬路街面執(zhí)法事項(xiàng)予以綜合。通過(guò)2-3年，分門(mén)別類(lèi)地對(duì)建制區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行“合并同類(lèi)項(xiàng)”綜合，最終在1個(gè)城市或縣域內(nèi)圍繞市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)林水利、城市建設(shè)、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)等執(zhí)法量大、執(zhí)法即時(shí)性要求高的領(lǐng)域，因地制宜地設(shè)立5—7支隊(duì)伍執(zhí)法，其他領(lǐng)域一律不再設(shè)立隊(duì)伍。最后是開(kāi)發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。對(duì)于發(fā)展程度較高、有一定人口規(guī)模的開(kāi)發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，大力推廣“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。以江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)借經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革之機(jī)，設(shè)立綜合行政執(zhí)法局集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、質(zhì)監(jiān)、社會(huì)保障、文化、公共衛(wèi)生等23個(gè)領(lǐng)域518項(xiàng)行政處罰，以鎮(zhèn)人民政府名義對(duì)外執(zhí)法。蘇州工業(yè)園區(qū)和部分開(kāi)發(fā)區(qū)也在探索設(shè)立了綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一行使市容市政、建設(shè)規(guī)劃、國(guó)土資源、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的執(zhí)法職責(zé)，歸并了執(zhí)法隊(duì)伍。

三、針對(duì)審批、監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)模糊、邊界不清，要再造流程、共享信息、加強(qiáng)銜接，共同履行好政府管理職責(zé)

推進(jìn)綜合執(zhí)法、建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，把原由一個(gè)政府部門(mén)對(duì)一個(gè)領(lǐng)域行使的全部管理職責(zé)，相對(duì)分開(kāi)為審批、監(jiān)管和執(zhí)法，這同時(shí)對(duì)厘清審批、監(jiān)管、執(zhí)法三者職責(zé)界限提出了新的要求。在綜合執(zhí)法改革實(shí)踐中，由于各種主客觀(guān)原因，容易模糊監(jiān)管、執(zhí)法的邊界，出現(xiàn)三大問(wèn)題：一是將執(zhí)法等同于監(jiān)管。綜合執(zhí)法是將監(jiān)管最有力的手段——行政處罰權(quán)從原有管理結(jié)構(gòu)中予以剝離并重新組合，一些部門(mén)會(huì)有意無(wú)意地混淆了這一本質(zhì)問(wèn)題，在轉(zhuǎn)移行政處罰權(quán)時(shí)隨之轉(zhuǎn)移監(jiān)管職責(zé)，把部分或者全部行政管理嫁接到了綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。有的部門(mén)甚至認(rèn)為執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移后，原部門(mén)已缺乏有力抓手，也不必再履行監(jiān)管職能。二是以綜合執(zhí)法“包打天下”。一些部門(mén)和基層政府對(duì)綜合行政執(zhí)法的概念和邊界認(rèn)識(shí)比較模糊，認(rèn)為行政執(zhí)法工作是最末端、最有效的，通過(guò)處罰能解決大部分管理問(wèn)題，在實(shí)際工作中弱化了事前事中管理的作用，沒(méi)有從矛盾的形成期或者初期采取引導(dǎo)和管控手段，而是期望通過(guò)執(zhí)法手段最終解決。三是審批—監(jiān)管—執(zhí)法銜接不暢。審批、監(jiān)管、執(zhí)法職責(zé)分開(kāi)配置后，各自為政、各干各的，三方面的信息不共享、不聯(lián)通，形成“信息孤島”，缺乏部門(mén)聯(lián)動(dòng)。為此，建議應(yīng)在探索建立“集中高效審批—強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)—綜合行政執(zhí)法”的基層政府治理架構(gòu)下統(tǒng)籌推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，有條件的地區(qū)還可同步推進(jìn)綜合執(zhí)法改革和集中審批改革，聯(lián)動(dòng)實(shí)施大部門(mén)制改革，形成配套呼應(yīng)，集成放大改革效應(yīng)。在具體操作上應(yīng)抓住三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，努力避免綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)成為職責(zé)單純疊加的“物理整合”，力爭(zhēng)做到行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組的“化學(xué)融合”。首先，權(quán)力結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)職能再造。圍繞完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制，再造現(xiàn)有行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，重塑政府組織機(jī)構(gòu)形態(tài)，將政府部門(mén)的政策制定、行政審批等管理職能，與行政處罰、強(qiáng)制及相應(yīng)的執(zhí)法檢查職責(zé)相對(duì)分開(kāi)，把分散的執(zhí)法權(quán)從原有機(jī)構(gòu)職能中剝離出來(lái)，劃歸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一履行，原有機(jī)構(gòu)把更多的精力、人員和資源投入到管政策管規(guī)劃管標(biāo)準(zhǔn)等事務(wù)。積極探索理順綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門(mén)的職責(zé)關(guān)系，合理劃分綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，厘清政府管理職能與行政執(zhí)法職能的關(guān)系。原來(lái)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法履行其法定職責(zé)，不能因行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)而不落實(shí)主體責(zé)任，應(yīng)加強(qiáng)源頭監(jiān)管和協(xié)調(diào)指導(dǎo)，依法履行政策制定、審查審批、批后監(jiān)管、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等職責(zé)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。其次，管理信息公示共享。透明開(kāi)放、數(shù)據(jù)共享是職能部門(mén)與綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間銜接配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和監(jiān)督制約的基礎(chǔ)和前提。利用電子政務(wù)網(wǎng)上平臺(tái)，建立執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門(mén)的信息通道和共享平臺(tái)，兩者之間、單位與單位之間，不再是信息孤島。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)完善執(zhí)法信息共享機(jī)制，有效整合執(zhí)法信息資源，積極推進(jìn)跨地區(qū)、跨部門(mén)執(zhí)法信息共享、互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法程序網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、執(zhí)法活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法培訓(xùn)網(wǎng)上進(jìn)行，讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿，最大限度地用好用活執(zhí)法資源，著力形成管理合力。再次，審批與執(zhí)法雙向聯(lián)動(dòng)。建立行政審批與執(zhí)法監(jiān)管信息共享和雙向推送機(jī)制通道，實(shí)現(xiàn)審批部門(mén)與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的審批監(jiān)管信息實(shí)時(shí)交互、無(wú)縫對(duì)接，每條審批或執(zhí)法信息的推送都要做到“往來(lái)有痕跡、責(zé)任可追溯”。審批部門(mén)將審批信息通過(guò)信息庫(kù)及時(shí)告知執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以利于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)將監(jiān)管中實(shí)施行政處罰、信用懲戒等情況，通過(guò)信息庫(kù)及時(shí)反饋審批管理部門(mén)，審批管理部門(mén)根據(jù)執(zhí)法監(jiān)管信息建立警示名單。同時(shí)按照有權(quán)必有責(zé)的要求明確執(zhí)法責(zé)任，嚴(yán)格確定不同部門(mén)及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，建立實(shí)行依據(jù)監(jiān)管和服務(wù)責(zé)任清單追責(zé)制度。

四、針對(duì)傳統(tǒng)執(zhí)法方式粗放低效的問(wèn)題，要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)執(zhí)法、社會(huì)共治

傳統(tǒng)的執(zhí)法監(jiān)管模式有2大問(wèn)題比較突出：一是行政執(zhí)法單純依靠人力投入為主，地毯式檢查、拉網(wǎng)式排查等執(zhí)法做法屢見(jiàn)不鮮；二是執(zhí)法人員的監(jiān)管領(lǐng)域、對(duì)象相對(duì)固定，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題。在大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和商事制度改革持續(xù)推進(jìn)的大背景下，我國(guó)市場(chǎng)主體數(shù)量不斷增加，全國(guó)現(xiàn)在每天新增市場(chǎng)主體超過(guò)1萬(wàn)家，而且活躍度明顯增加，企業(yè)新業(yè)態(tài)和經(jīng)營(yíng)新形式越來(lái)越多樣化。依靠傳統(tǒng)執(zhí)法方式顯然難以為繼，更不可能管出秩序管出活力，迫切需要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制、改進(jìn)執(zhí)法方式，不能再“單打一”、要多打“組合拳”。

為此，建議圍繞構(gòu)建以信息公示共享為基礎(chǔ)、以信用監(jiān)管為核心的新型執(zhí)法體系，抓緊推動(dòng)建立雙隨機(jī)抽查、信用監(jiān)管、分類(lèi)監(jiān)管等執(zhí)法機(jī)制。一是雙向隨機(jī)、抽查執(zhí)法。制定統(tǒng)一的執(zhí)法檢查表格、隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單、簡(jiǎn)政放權(quán)事中事后監(jiān)管責(zé)任清單，建立隨機(jī)抽查對(duì)象庫(kù)、執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)和統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管信息平臺(tái)，隨機(jī)滾動(dòng)抽取確定執(zhí)法對(duì)象和執(zhí)法人員。江蘇各地開(kāi)發(fā)應(yīng)用了市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法雙隨機(jī)抽取系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)被檢企業(yè)和檢查人員的雙隨機(jī)，并可根據(jù)企業(yè)信用等級(jí)設(shè)置抽查比例，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的公正公平。以泰州市姜堰區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)349戶(hù)市場(chǎng)主體雙隨機(jī)抽查情況為例，合計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題78戶(hù)，占比22%，而該局此前完成的4次公示信息常規(guī)檢查中，總共才發(fā)現(xiàn)問(wèn)題41戶(hù)。雙隨機(jī)抽查如同懸在市場(chǎng)主體頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，既可保證抽查覆蓋面，又能防止執(zhí)法擾民，還通過(guò)加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用，形成有效震懾，能有效根治“任性執(zhí)法、人情執(zhí)法、執(zhí)法擾民”等問(wèn)題，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，確保執(zhí)法行為的公平、公正、公開(kāi)。二是重獎(jiǎng)舉報(bào)、社會(huì)共治。維護(hù)市場(chǎng)正常秩序是全社會(huì)的共同責(zé)任。依據(jù)社會(huì)舉報(bào)而啟動(dòng)調(diào)查，是美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家最為傳統(tǒng)也最為有效的監(jiān)管手段之一。與執(zhí)法部門(mén)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違法行為相比，社會(huì)舉報(bào)成本低、成效好。建議將建立依社會(huì)舉報(bào)而啟動(dòng)調(diào)查的執(zhí)法機(jī)制作為雙隨機(jī)抽查機(jī)制的有效補(bǔ)充，動(dòng)員發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與執(zhí)法監(jiān)管，堅(jiān)持有舉報(bào)必查、有投訴必查，對(duì)查實(shí)的舉報(bào)者予以重獎(jiǎng)，讓失信主體、違法企業(yè)沉沒(méi)在人民群眾監(jiān)管的汪洋大海之中，提高執(zhí)法的成本效益，解決執(zhí)法監(jiān)管中的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，增強(qiáng)政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等其他主體的有效銜接和良性互動(dòng)。三是分類(lèi)監(jiān)管、信用懲戒。利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，整合抽查抽檢、網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)定向監(jiān)測(cè)、違法失信、投訴舉報(bào)、行政執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管信息，對(duì)不同類(lèi)型的市場(chǎng)主體、市場(chǎng)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)加以評(píng)估，將監(jiān)管對(duì)象分為不同類(lèi)別，發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)區(qū)域性、行業(yè)性及系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，確?！昂娩撚迷诘度猩稀保瑢⒂邢薜膱?zhí)法資源，優(yōu)先配置到對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體、市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)管。對(duì)投訴舉報(bào)多、列入經(jīng)營(yíng)異常名錄、有失信行為、有嚴(yán)重違法違規(guī)記錄等情況的市場(chǎng)主體，增加抽查頻次，加強(qiáng)協(xié)同執(zhí)法，加大檢查力度。對(duì)抽查發(fā)現(xiàn)的違法行為，依法依規(guī)加大懲處力度，并及時(shí)向社會(huì)公布抽查情況和結(jié)果，將失信記錄納入信用信息監(jiān)管平臺(tái)，加大失信行為的懲戒力度，增強(qiáng)市場(chǎng)主體守法的自覺(jué)性。在具體執(zhí)法活動(dòng)中，還可以探索根據(jù)執(zhí)法事項(xiàng)不同性質(zhì)采取不同方式的做法。如對(duì)事關(guān)人民群眾生命健康安全和影響較大的秩序管理事項(xiàng)，執(zhí)法部門(mén)應(yīng)主動(dòng)出擊，努力做到全天候、全覆蓋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違法；對(duì)一般性秩序管理事項(xiàng)，主要實(shí)行隨機(jī)抽查檢查方式，加大處罰力度，增強(qiáng)對(duì)違法的威懾力，用盡可能少的執(zhí)法資源發(fā)揮較大效益；對(duì)一些涉及利益攸關(guān)方的事項(xiàng)，實(shí)行不告不理方式，對(duì)違法行為在行政制裁同時(shí)加重應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任，加大當(dāng)事人違法行為成本。通過(guò)分類(lèi)監(jiān)管、信用懲戒，可大大降低執(zhí)法成本，便利創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)有效監(jiān)管、精準(zhǔn)執(zhí)法。四是執(zhí)法協(xié)同、即時(shí)聯(lián)動(dòng)。執(zhí)法工作特別是需要設(shè)立隊(duì)伍開(kāi)展執(zhí)法的，執(zhí)法的面廣量大、信息分散、即時(shí)性要求高，這是區(qū)別于一般行政機(jī)關(guān)工作的最大不同。適應(yīng)執(zhí)法工作的這一特點(diǎn)，建議在縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)中，要有效整合各類(lèi)執(zhí)法資源，進(jìn)一步聚焦執(zhí)法熱點(diǎn)區(qū)域、頑癥問(wèn)題、多頭管理、推諉扯皮等任務(wù)瓶頸，推動(dòng)執(zhí)法活動(dòng)向信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化方向發(fā)展。充分發(fā)揮執(zhí)法指揮平臺(tái)的作用，建立快速反應(yīng)機(jī)制，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法，有條件的配備執(zhí)法記錄儀，推動(dòng)執(zhí)法工作由突擊型向長(zhǎng)效型、粗放型向精細(xì)型、單一型向互動(dòng)型的轉(zhuǎn)變。指揮平臺(tái)應(yīng)整合各類(lèi)投訴舉報(bào)信息，匯集各類(lèi)在線(xiàn)監(jiān)測(cè)信息，綜合各類(lèi)日常巡查信息，在對(duì)各類(lèi)信息進(jìn)行分析研判后快速處置。對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，指派執(zhí)法人員迅速出動(dòng)，及時(shí)處理；對(duì)需要相關(guān)部門(mén)協(xié)助的執(zhí)法事項(xiàng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，聯(lián)合行動(dòng)；對(duì)屬于其他領(lǐng)域的執(zhí)法事項(xiàng)，按規(guī)定程序移交有權(quán)部門(mén)處理。綜合執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)打造成為一支“快速反應(yīng)部隊(duì)”，實(shí)現(xiàn)“有效出擊、即時(shí)糾查、精確處置”，避免盲目性和遲滯性，改變?nèi)嫒鼍W(wǎng)、人海戰(zhàn)術(shù)、嚴(yán)防死守等傳統(tǒng)做法，提升執(zhí)法工作的精準(zhǔn)性和有效性。

五、針對(duì)基層執(zhí)法力量薄弱、配置分散的問(wèn)題，要同步整合資源、下移重心

江蘇作為經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，近年來(lái)市場(chǎng)主體大量增加，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨頻繁，監(jiān)管對(duì)象更加復(fù)雜，客觀(guān)上面臨著各條線(xiàn)執(zhí)法人員不足的突出矛盾。但按照中央關(guān)于財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增、嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的要求，執(zhí)法力量不可能同步增長(zhǎng)。從江蘇省情況看，全省行政執(zhí)法人員總體規(guī)模不小，有8萬(wàn)多人，但單個(gè)看又顯得人手不足，平均到每支隊(duì)伍還不到30名，總量雖大但分工太碎。除市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理等少數(shù)領(lǐng)域外，其他都沒(méi)有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍，“條強(qiáng)塊弱”、基層執(zhí)法力量不足的問(wèn)題較為突出。特別是行政執(zhí)法的重點(diǎn)在基層一線(xiàn)，也要求下移執(zhí)法重心、下沉執(zhí)法力量，讓基層直接執(zhí)法更加方便有效。因此，為適應(yīng)繁重的執(zhí)法任務(wù)需要，建議抓緊建立扁平高效的執(zhí)法體制，強(qiáng)化塊的作用，使執(zhí)法隊(duì)伍由散到綜、執(zhí)法力量由分到合，形成資源整合的拳頭優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大合力，為網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)法奠定人員基礎(chǔ)。同時(shí)，推進(jìn)改革時(shí)必須堅(jiān)持整合資源和下移重心同步、職責(zé)整合與編制劃轉(zhuǎn)同步、隊(duì)伍設(shè)立與人員移交同步，防止部門(mén)放責(zé)不放權(quán)、給事不給人，努力解決執(zhí)法力量分散薄弱和基層“看得見(jiàn)、管不著”等問(wèn)題。江蘇省在推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法時(shí)，明確市級(jí)不再保留執(zhí)法隊(duì)伍，原有執(zhí)法隊(duì)伍人員編制充實(shí)加強(qiáng)到區(qū)，由區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在整合原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門(mén)和部分衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量的基礎(chǔ)上組建執(zhí)法隊(duì)伍，行使執(zhí)法職責(zé)。縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)機(jī)關(guān)人員編制統(tǒng)一精簡(jiǎn)20%，用于充實(shí)基層執(zhí)法力量。改革中，全省13個(gè)省轄市工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門(mén)共撤銷(xiāo)31支執(zhí)法隊(duì)伍，共有1225名人員充實(shí)到區(qū)。在原有的784個(gè)基層工商所（分局）基礎(chǔ)上，共設(shè)置913個(gè)基層市場(chǎng)監(jiān)督管理分局，增加了129個(gè)，增加比例為16%，基層工作人員總數(shù)由9127名增加到11040名，增加了1927名，增加比例達(dá)21%，基層分局平均人數(shù)達(dá)到12人。通過(guò)改革，構(gòu)建了清晰的執(zhí)法職責(zé)體系，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法重心下移，做到了市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域一座城市一支隊(duì)伍執(zhí)法，提升了執(zhí)法效率，方便了服務(wù)對(duì)象。以對(duì)一家大型超市的監(jiān)管執(zhí)法為例，執(zhí)法人員從超市的亮證亮照經(jīng)營(yíng)、電梯登記檢測(cè)到食品質(zhì)量查驗(yàn)，從電子計(jì)量器具校驗(yàn)到超市宣傳海報(bào)真假，從保健食品存放到進(jìn)銷(xiāo)貨臺(tái)帳，實(shí)施全面而立體的檢查，形成“一次出動(dòng)、全面體檢”的檢查新模式，做到全流程、高效率、無(wú)盲區(qū)。