胡小飛

關(guān)鍵詞：備案 監(jiān)管 職能轉(zhuǎn)變

行政備案，或簡稱備案，是行政主體在自己行政管理的范圍內(nèi)，根據(jù)工作需要制定的某種行政管理方式的概稱。《行政許可法》實施后，特別是黨的十八大以來，按照建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的基本要求，中央和地方各級政府大力推行簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能，行政審批事項過多過濫、審批過程冗長復(fù)雜等現(xiàn)象得到明顯改觀。在此背景下，作為一種相對緩和的政府規(guī)制手段，行政備案被廣泛使用于日常行政管理領(lǐng)域，成為行政機(jī)關(guān)實現(xiàn)外部管理的一種重要途徑和手段。例如，中央和地方政府在編制行政權(quán)力清單中，明確將備案劃入“其他行政權(quán)力”類別。雖然備案作為一種常見的管理手段，在我國法律法規(guī)中的出現(xiàn)頻率很高，但目前法律法規(guī)尚未對其概念和屬性作出明確界定，在具體實踐中，存在諸多設(shè)置不科學(xué)、邊界不清晰、管理不規(guī)范之處。因此，與行政審批前置中介服務(wù)類似，行政備案領(lǐng)域也很容易成為公共管理服務(wù)領(lǐng)域的“灰色地帶”，如果管理不當(dāng)，就會引發(fā)降低政府行政效能、提供權(quán)力尋租土壤、增加行政相對人負(fù)擔(dān)等一系列嚴(yán)重問題，亟需各級政府引起高度重視并認(rèn)真加以解決。

一、存在問題及根源分析

（一）存在的問題。威海市通過查閱法律法規(guī)文件和相關(guān)資料、召開座談會、進(jìn)企業(yè)走訪、到政務(wù)服務(wù)中心與服務(wù)對象現(xiàn)場交流等形式，對行政備案領(lǐng)域的基本情況進(jìn)行了調(diào)查分析，將存在問題歸納為“濫”、“亂”、“散”、“慢”四個方面。

一是“濫”，即備案設(shè)立隨意，事項過多過濫。由于法律法規(guī)沒有對設(shè)定行政備案的主體權(quán)限、行政備案的定位要求和程序規(guī)范作出明確界定，行政備案事實上成了一個什么都可以往里裝的大“筐”：首先，目前各個層級、各個部門的行政機(jī)關(guān)都事實上“有權(quán)”在各自領(lǐng)域設(shè)定備案事項；其次，《行政許可法》明確要求將一些不適宜用許可方式管理的事項，規(guī)范為以備案等方式管理；此外，對經(jīng)濟(jì)社會管理中出現(xiàn)的一些新事務(wù)，受法律限制不能設(shè)定為行政許可的，一些行政機(jī)關(guān)傾向于采取備案形式變相實施。隨著時間推移，各類行政備案事項不斷膨脹。據(jù)有關(guān)資料顯示，截至2009年1月，我國共有涉及備案的法律170部，行政法規(guī)481部，法規(guī)性文件372部，地方性法規(guī)6554部。從我市情況看，目前列入市級行政權(quán)力清單的行政備案事項共101項，涉及26個市直部門、單位。除此之外，由于目前行政機(jī)關(guān)對備案的理解比較混亂，一些部門、單位僅憑工作經(jīng)驗和直覺，簡單發(fā)個內(nèi)部通知就可以設(shè)定備案，直接或間接為相對人設(shè)定義務(wù)、限制權(quán)利，顯得非常任性。

二是“亂”，即事項邊界模糊，錯位越位嚴(yán)重。行政備案角色混亂、功能雜糅的問題非常突出，行政機(jī)關(guān)以備案之名行審批或認(rèn)定之實的事例屢見不鮮。例如前面提到的“宗教教職人員備案”，實際上是一種純粹的審批，只是在外表上披上了一層備案外衣。再如，《商標(biāo)法》第四十條規(guī)定：“商標(biāo)使用許可合同應(yīng)當(dāng)報商標(biāo)局備案?！弊罡呷嗣穹ㄔ?002年10月頒布的《關(guān)于審理商標(biāo)民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十九條規(guī)定：“商標(biāo)使用許可合同未在商標(biāo)局備案的，不得對抗善意第三人。”這種備案雖不具有強(qiáng)制性，但實際是對已有權(quán)利、資格或行為進(jìn)行承認(rèn)、確定或否認(rèn)，實質(zhì)上是一種行政確認(rèn)。此外，有的法律法規(guī)和規(guī)范性文件對相對人規(guī)定了“報告”、“報送”義務(wù)，雖未明確采用“備案”字眼，但具體分析起來仍是設(shè)定了一種備案要求。例如，《勞動法》第二十七條規(guī)定：“用人單位瀕臨破產(chǎn)進(jìn)行法定整頓期間或者生產(chǎn)經(jīng)營狀況發(fā)生嚴(yán)重困難，確需裁減人員的，應(yīng)當(dāng)提前三十日向工會或者全體職工說明情況，聽取工會或者職工的意見，經(jīng)向勞動行政部門報告后，可以裁減人員”；第三十四條規(guī)定：“集體合同簽訂后應(yīng)當(dāng)報送勞動行政部門”，等等。

三是“散”，即備案程序不清，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。目前行政備案未形成如行政許可、行政處罰那樣完備統(tǒng)一的法制程序，不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同機(jī)關(guān)對行政備案的理解和認(rèn)識各不相同，從而在工作實踐中各說各話、各自為戰(zhàn)。從現(xiàn)狀看，絕大多數(shù)備案僅就各自領(lǐng)域簡要規(guī)定了申請期限、需提供材料及基本流程，而對事項受理、審查期限、結(jié)果告知及后續(xù)監(jiān)督檢查等重要環(huán)節(jié)普遍缺乏完備的程序規(guī)定，對備案過程中行政主體及其工作人員的法律責(zé)任沒有具體明確，容易導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用或行政機(jī)關(guān)的不作為。以建設(shè)工程勘察設(shè)計合同備案為例，該事項的設(shè)立依據(jù)是2000年3月建設(shè)部、工商總局印發(fā)的《建設(shè)工程勘察設(shè)計合同管理辦法》第九條規(guī)定：“簽訂勘察設(shè)計合同的雙方，應(yīng)當(dāng)將合同文本送所在地省級建設(shè)行政主管部門或其授權(quán)機(jī)構(gòu)備案，也可以到工商行政管理部門辦理合同鑒證?！钡@個辦法并未對備案（鑒證）程序方法作出具體規(guī)定（從掌握的情況看，“到工商行政管理部門辦理合同鑒證”是一紙空文，各地基本未實施過），之后各地出臺的備案實施辦法五花八門，僅從規(guī)定的提交材料看，與江蘇省、煙臺市相比，威海市多出了“發(fā)改、土地、規(guī)劃部門等批準(zhǔn)文件”，在一定程度上確實存在“材料過多、要求不一、增加負(fù)擔(dān)”等問題。此外，這一領(lǐng)域還存在行政機(jī)關(guān)打著協(xié)會的旗號干預(yù)市場問題：2011年山東省勘察設(shè)計協(xié)會出臺了《工程勘察市場自律管理意見》，對省內(nèi)勘察市場最低成本價作出規(guī)定，并要求各市成立勘察市場自律管理委員會及其常設(shè)辦公室（省里將辦公室設(shè)在省住建廳下屬事業(yè)單位省建設(shè)工程勘察質(zhì)量監(jiān)督站）負(fù)責(zé)規(guī)范本市的勘察市場行為，接受和查證有關(guān)勘察單位違背市場行為的舉報，公開以協(xié)會的名義干預(yù)市場行為。由于目前省內(nèi)各市實際市場價格已大大低于這個“最低成本價”，勘察單位只得做陰陽合同以應(yīng)付“檢查”。

四是“慢”，即規(guī)矩意識不牢，辦事效率低下。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多服務(wù)對象的意見集中反映在行政機(jī)關(guān)及其工作人員的工作作風(fēng)上。例如，有的行政機(jī)關(guān)習(xí)慣把備案理解為審批設(shè)卡，強(qiáng)令不備案就不能從事后續(xù)相關(guān)活動；有的行政機(jī)關(guān)關(guān)起門來搞一套“土辦法”，把一些部門私利塞入其中，要求相對人一律都得照辦；有的行政機(jī)關(guān)以行業(yè)協(xié)會的名義出臺收費(fèi)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，違反了這個標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)就要干預(yù)甚至處罰；有的行政機(jī)關(guān)之間信息不通、壁壘森嚴(yán)，把部門之間能夠溝通解決的事情轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)和群眾身上；有的機(jī)關(guān)工作人員生冷橫硬、吹毛求疵，心情不好了這也不行、那也不行，雞蛋里挑骨頭；有的機(jī)關(guān)工作人員漫不經(jīng)心、敷衍塞責(zé)，沒有盡到首問負(fù)責(zé)和一次性告知義務(wù)，讓服務(wù)對象多跑了許多冤枉路，等等。

（二）原因分析。通過對以上問題的具體分析，原因可概括為以下幾個方面：

一是受傳統(tǒng)管理理念束縛，行政機(jī)關(guān)審批意識濃厚。雖然《行政許可法》已經(jīng)頒布實施十一年，但不少領(lǐng)導(dǎo)干部和機(jī)關(guān)工作人員思想意識深處仍未完成由全能政府到有限政府、管理政府到服務(wù)政府、權(quán)力政府到責(zé)任政府的轉(zhuǎn)換，仍然認(rèn)為社會公共事務(wù)只有政府才能解決好，在管理方式上更多地強(qiáng)調(diào)相對人的義務(wù)，強(qiáng)調(diào)政府事前審批把關(guān)。在制定政策、采取措施過程中，會自覺不自覺地出現(xiàn)“以事前審批代替事中事后監(jiān)管”、“以備案名義實施審批”、“以服務(wù)名義實施管理”、“以協(xié)會名義實施管理”等問題。

二是受法制建設(shè)滯后影響，清理規(guī)范缺乏理論支撐。行政備案是一項程序性公務(wù)行為，我國至今尚未完成行政程序法立法工作，而且缺乏對行政備案行為的系統(tǒng)專業(yè)研究，各地對此也鮮有實際探索，導(dǎo)致備案概念不清、程序不明、定位不準(zhǔn)，出現(xiàn)了大量“偽備案”事實。由于法律對行政備案的設(shè)定主體沒有作出統(tǒng)一規(guī)定，一些部門、單位可以以“紅頭文件” 隨意設(shè)定行政備案，導(dǎo)致行政備案設(shè)定事實上處于失控狀態(tài)，出現(xiàn)了一些不合法、不合理問題。此外，對備案事項的清理規(guī)范，也因為缺乏法律支撐和政策依據(jù)，難以全面有效開展，一些早就不合時宜的“霸王條款”和“僵尸條款”仍然存在，需要自上而下引起高度重視。

三是受“信息孤島”現(xiàn)狀制約，行政備案壓力難以紓解。由于行政機(jī)關(guān)上下之間、左右之間存在條塊分割事實，各類行政活動的情況和資料收集、整理、分析等處于分散管理狀態(tài)，各部門、單位之間尚未真正建立起制度化、暢通的信息交流機(jī)制和共享機(jī)制，從而形成了一個個“信息孤島”。在此情況下，若乙部門在受理某件審批申請時，需要以獲得甲部門的審批信息為先決條件，最省心省力的選擇辦法就是通過增設(shè)行政備案，把有關(guān)成本轉(zhuǎn)嫁到申請人身上。如果申請事項涉及的審批鏈條越長，相關(guān)審批部門的備案要求則會越多，轉(zhuǎn)嫁到申請人的壓力則會越大。

四是受部門和個人利益侵蝕，政府執(zhí)行力和公信力被削弱。馬克思說過，一切問題都是人的問題。客觀地看，近期開展的黨的群眾路線教育實踐活動和領(lǐng)導(dǎo)干部“三嚴(yán)三實”專題教育活動在加強(qiáng)和改進(jìn)黨風(fēng)政風(fēng)方面取得了明顯實效，但一些行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員宗旨意識淡化、紀(jì)律觀念松弛和服務(wù)理念不牢固、制度要求不嚴(yán)格、責(zé)任履行不到位等問題仍然存在，影響了政府部門形象。

二、加強(qiáng)和改進(jìn)行政備案工作的思路設(shè)想

行政備案領(lǐng)域存在的問題具有普遍性，其根源首先在于法制建設(shè)滯后和體制機(jī)制不健全，因此需要從全局角度加強(qiáng)頂層設(shè)計，明確改革指導(dǎo)思路和基本方法。

（一）推進(jìn)依法行政，予以正本清源。一是加快推進(jìn)法制建設(shè)，及時提供法律法規(guī)指導(dǎo)。深入貫徹落實黨的十八屆四中關(guān)于全會推進(jìn)依法治國的部署要求，組織加強(qiáng)理論研究，從法律層面上厘清審批、備案、登記之間的邊界關(guān)系，指導(dǎo)各級行政機(jī)關(guān)及時消除模糊認(rèn)識。從國家層面加快推進(jìn)對《行政程序法》的立法研究，構(gòu)建公正行政程序制度，進(jìn)一步完善行政權(quán)力清單和政府部門責(zé)任清單制度，規(guī)范包括備案在內(nèi)的各項行政權(quán)力運(yùn)行。二是合理設(shè)置備案權(quán)限，還原備案真實屬性。行政備案作為一種較行政審批更為柔性、更為靈活的管理方式，其設(shè)定方式除法律、法規(guī)外，還需考慮其時效性、專業(yè)性和便利性等因素，應(yīng)允許以地方政府規(guī)章形式設(shè)定行政備案事項，除此之外，嚴(yán)禁地方各級部門、單位以“紅頭文件”形式作出設(shè)立備案事項的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，從法律法規(guī)角度明確行政備案的功能特征，解決好“什么是備案、如何設(shè)定備案、怎么管理備案”三個關(guān)鍵問題，真正讓“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”。三是完善法制審查機(jī)制，嚴(yán)格把關(guān)界定。一方面，行政機(jī)關(guān)新設(shè)定行政許可、行政備案事項必須按照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的權(quán)限、范圍、條件和程序進(jìn)行，并由專業(yè)機(jī)構(gòu)予以把關(guān)審查；另一方面，應(yīng)及時組織對現(xiàn)有備案事項進(jìn)行清理審查，對錯位越位問題根據(jù)管理權(quán)限提出修改建議，認(rèn)真解決這一領(lǐng)域存在的不合法、不合理問題。

（二）圍繞政府職能轉(zhuǎn)變核心，大膽改革創(chuàng)新。一是積極推行簡政放權(quán)，積極為各類服務(wù)對象減負(fù)松綁。深化行政管理體制改革，不斷改進(jìn)政府管理方式，研究推進(jìn)行政審批前置改后置、審批改備案、前置備案改后置等改革創(chuàng)新，組織清減備案事項中的繁文縟節(jié)和事實障礙，進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境。二是完善信息統(tǒng)籌共享機(jī)制，減少備案設(shè)置需求。加快推進(jìn)數(shù)字城市和電子政務(wù)建設(shè)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，加大政務(wù)服務(wù)信息統(tǒng)籌建設(shè)力度，建立跨部門、跨層級的開放式政務(wù)服務(wù)電子數(shù)據(jù)平臺，擴(kuò)大提高數(shù)據(jù)收集、整理、分析、發(fā)布范圍和效率，實現(xiàn)同一審批事項所涉及的不同層級、不同部門之間閉環(huán)信息共享，進(jìn)一步減輕申請人負(fù)擔(dān)。

（三）突出高效便民導(dǎo)向，實施流程再造。行政機(jī)關(guān)在制定實施行政備案中，一方面要降低行政成本，實施程序統(tǒng)一化、簡單化、標(biāo)準(zhǔn)化，追求行政效率最大化；另一方面要強(qiáng)化服務(wù)理念，盡量多地從保障相對人權(quán)利的角度去考慮問題，體現(xiàn)行政備案的便民化。要實現(xiàn)上述兩點(diǎn)目標(biāo)，需要建立健全一套科學(xué)規(guī)范的管理流程，對設(shè)立依據(jù)、實施主體、報送材料、處理程序、時限要求、后續(xù)監(jiān)督等內(nèi)容環(huán)節(jié)逐一進(jìn)行梳理，重點(diǎn)排查設(shè)立依據(jù)是否合法、報送材料是否繁瑣、處理程序是否得當(dāng)、時限要求是否模糊、后續(xù)監(jiān)督是否到位等等，對法律法規(guī)有明確規(guī)定的，按照規(guī)定進(jìn)行梳理；法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的，可結(jié)合實際作出探索創(chuàng)新。例如，目前許多有關(guān)行政備案的規(guī)定并未明確行政機(jī)關(guān)處理備案申請的時限要求，存在著漏洞缺陷。從調(diào)研所掌握的情況看，行政備案的技術(shù)程序要求明顯低于行政審批，很大一部分可以現(xiàn)場辦結(jié)，其他基本可在5個工作日辦結(jié)，個別工作量和難度較大的，時限可控制在15個工作日內(nèi)，可本著從嚴(yán)從緊原則，組織行政機(jī)關(guān)向相對人作出時限承諾，落實情況納入統(tǒng)一監(jiān)管。

（四）堅持公開公平公正原則，接受全面監(jiān)督。公開公平公正原則適用于一切行政管理活動中，具體到行政備案領(lǐng)域，“公開”就是要求行政備案過程與結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開與透明，保障相對人和社會公眾的知情權(quán)；“公平”就是要求備案機(jī)關(guān)辦事公道、不徇私情，平等對待；“公正”就是要求行政備案必須符合法定目的，必須客觀適度，必須出于良好動機(jī)，不得濫用職權(quán)刁難相對人。要保證備案機(jī)關(guān)和工作人員公開公平公正地履行職責(zé)，就必須打造陽光透明的政務(wù)服務(wù)環(huán)境，落實服務(wù)對象評價權(quán)和第三方監(jiān)督權(quán)，廣泛聽取各界的意見建議，全面主動接受社會監(jiān)督。要不斷提高公開透明程度，逐步將備案、登記、年檢等與企業(yè)和群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的行政權(quán)力事項納入各級政府政務(wù)服務(wù)大廳、網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系，統(tǒng)一搭建平臺，統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一實時監(jiān)管。要不斷加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的思想建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，堅決糾正服務(wù)和執(zhí)法過程中存在的“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”問題，對各類違法違紀(jì)行為要嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任。