于清峰

(鞍山市國土資源勘測設(shè)計(jì)院，遼寧鞍山114002)

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城市土地集約利用評價(jià)實(shí)證研究
——以鞍山為例

于清峰

(鞍山市國土資源勘測設(shè)計(jì)院，遼寧鞍山114002)

摘要以鞍山為例，從利用強(qiáng)度、增長耗地、用地彈性和管理績效4個(gè)方面建立城市土地集約利用評價(jià)指標(biāo)體系，采用定量評價(jià)方法，對城市土地的集約利用水平進(jìn)行綜合分析與評價(jià)。結(jié)果表明，鞍山市鐵東區(qū)、鐵西區(qū)土地利用屬于集約度高的Ⅰ型；市轄區(qū)、立山區(qū)、海城市土地利用屬于集約度較高的Ⅱ型；千山區(qū)、臺安縣和岫巖滿族自治縣土地利用屬于集約度中等的Ⅲ型。為提高城市土地節(jié)約集約利用水平，提出了控制新增建設(shè)用地規(guī)模、盤活存量建設(shè)用地、加強(qiáng)土地利用監(jiān)管、提高用地準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等對策建議。

關(guān)鍵詞城市；土地集約利用；評價(jià)；鞍山

城市土地集約利用是在合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展的前提下，通過增加存量土地投入、改善經(jīng)營管理、充分發(fā)揮土地使用潛力等途徑，促進(jìn)城市土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能提升的過程與狀態(tài)。其核心內(nèi)容是對建成區(qū)現(xiàn)有土地進(jìn)行再開發(fā)和挖潛改造，實(shí)現(xiàn)用地的合理布局、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化完善、良好的生態(tài)環(huán)境，走內(nèi)涵發(fā)展的道路[1-4]。開展城市土地集約利用評價(jià)，建立和完善城市土地集約利用評價(jià)的指標(biāo)體系及評價(jià)方法，對城市現(xiàn)有土地的集約利用水平進(jìn)行綜合分析與評價(jià)，摸清土地集約利用現(xiàn)狀水平、動態(tài)變化規(guī)律和空間分異特征，提出城市建設(shè)用地規(guī)模挖潛、結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化的政策措施，是建立集約高效的城市建設(shè)用地模式，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的必然要求。筆者以遼寧省鞍山市為例，通過構(gòu)建土地集約利用評價(jià)指標(biāo)體系，對該市土地集約利用情況進(jìn)行評價(jià)，提出了促進(jìn)城市土地節(jié)約集約利用的對策建議，為政府制定集約用地政策提供理論依據(jù)及技術(shù)支持。

1數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1研究區(qū)概況鞍山市地處遼東半島中部，是我國最大的鋼鐵工業(yè)基地，總面積925 266 km2，總?cè)丝?48.2 萬?，F(xiàn)轄鐵東區(qū)、鐵西區(qū)、立山區(qū)、千山區(qū)、海城市、臺安縣、岫巖滿族自治縣。2014年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2 385.9億元，固定資產(chǎn)投資總額1 906.7億元，進(jìn)出口總額46.1億美元，建筑業(yè)總產(chǎn)值596.5億元，公共財(cái)政預(yù)算收入241.7億元。

1.2數(shù)據(jù)來源該研究中各類數(shù)據(jù)主要來源于《鞍山統(tǒng)計(jì)年鑒》，結(jié)合實(shí)地調(diào)研結(jié)果進(jìn)行計(jì)算分析。

1.3研究方法鞍山市土地集約利用評價(jià)采用多因素綜合評價(jià)法，通過建立評價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)行指標(biāo)理想值標(biāo)準(zhǔn)化，分別計(jì)算鞍山市轄區(qū)及其下轄的鐵東區(qū)、鐵西區(qū)、立山區(qū)、千山區(qū)、海城市、臺安縣、岫巖滿族自治縣的建設(shè)用地集約利用分指數(shù)、指數(shù)和總指數(shù)，反映鞍山市區(qū)域建設(shè)用地集約利用總體水平、區(qū)域差異特征及動態(tài)變化趨勢等。

1.3.1評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建。城市土地集約利用是一個(gè)土地價(jià)值穩(wěn)定攀升、不斷挖掘土地使用潛能的動態(tài)過程，而不是一個(gè)靜態(tài)的終極目標(biāo)[5]，因此，在評價(jià)指標(biāo)構(gòu)建時(shí)要針對不同類型地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和用地特征[6]，并與周邊城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村形成有機(jī)整體。該研究根據(jù)鞍山市轄區(qū)及7個(gè)區(qū)、縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點(diǎn)，確定利用強(qiáng)度、增長耗地、用地彈性和管理績效等4個(gè)一級指數(shù)，人口密度、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度等7個(gè)二級分指數(shù)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度、建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資、建設(shè)用地地均地區(qū)生產(chǎn)總值等11個(gè)三級指標(biāo)。采用特爾斐法確定權(quán)重[7-10]，結(jié)果見表1。

1.3.2評價(jià)模型的建立。鞍山市土地集約利用類型采用數(shù)軸法對指數(shù)值進(jìn)行區(qū)段劃分。其中，分值區(qū)間[85，100]為Ⅰ型(集約度高)；分值區(qū)間[70，85)為Ⅱ型(集約度較高)；分值區(qū)間[55，70)為Ⅲ型(集約度中等)；分值區(qū)間[40，55)為Ⅳ型(集約度較低)；分值區(qū)間[0，40)以下為Ⅴ型(集約度低)。各級指數(shù)從不同角度反映土地利用狀況，因此采用多目標(biāo)線性加權(quán)函數(shù)法計(jì)算開發(fā)區(qū)在某一時(shí)刻土地利用水平為：

(1)

表1　鞍山市土地集約利用評價(jià)指標(biāo)體系

采用主成分分析法對區(qū)段劃分確定的土地利用狀況類型進(jìn)行校核，校核過程借助SPSS軟件，以各評價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值為變量，在因子分析模塊中輸出各成分的特征值和因子得分矩陣，選取特征值大于1的成分為主成分，其綜合得分為：

(2)

式中，Zi為第i項(xiàng)主成分特征值所占各主成分總特征值的比重；βi為第i項(xiàng)主成分得分；n為主成分個(gè)數(shù)。

2結(jié)果與分析2.1綜合評價(jià)結(jié)果根據(jù)上述評價(jià)模型、方法，計(jì)算研究區(qū)的土地集約利用各級指標(biāo)評價(jià)指數(shù)，判定評價(jià)對象土地集約利用類型，結(jié)果見表2。由表2可知，從綜合得分情況看，鞍山市鐵東區(qū)、鐵西區(qū)土地利用屬于集約度高的Ⅰ型；市轄區(qū)、立山區(qū)、海城市土地利用屬于集約度較高的Ⅱ型；千山區(qū)、臺安縣和岫巖滿族自治縣土地利用屬于集約度中等的Ⅲ型。

表2　鞍山市土地集約利用類型

2.2 評價(jià)結(jié)果分析

2.2.1城市土地集約利用現(xiàn)狀水平分析。鞍山市轄區(qū)利用強(qiáng)度指數(shù)(UII)值為90.28，屬于I型，土地集約利用現(xiàn)狀水平整體較優(yōu)，呈現(xiàn)土地投入狀況較好、土地產(chǎn)出效益及土地承載經(jīng)濟(jì)總量尚可、土地承載人口總量的能力較強(qiáng)的特點(diǎn)。

2.2.2城市土地集約利用動態(tài)變化趨勢分析。鞍山市轄區(qū)增長耗地指數(shù)(GCI)值為67.10，用地彈性指數(shù)(EI)值為62.04，均屬于Ⅲ型，反映單位人口增長消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量相對較好，在消耗一定建設(shè)用地的同時(shí)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，但增長耗地下降速率偏低，導(dǎo)致其集約利用動態(tài)變化趨勢不容樂觀。

2.2.3城市土地集約利用管理績效分析。鞍山市轄區(qū)管理績效指數(shù)(API)值為78.50，屬于Ⅱ型，反映鞍山市對閑置土地的開發(fā)利用狀況總體較好，但存量用地盤活管理有待加強(qiáng)。

2.2.4城市土地集約利用空間分異特征分析?；诳傊笖?shù)分布趨勢，鞍山市土地集約利用總體水平一般，處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的地區(qū)建設(shè)用地集約利用水平差異顯著。千山區(qū)土地集約利用水平最低，呈現(xiàn)利用粗放的趨勢。立山區(qū)土地集約利用水平較高，呈現(xiàn)集約發(fā)展趨勢。而鐵東區(qū)、鐵西區(qū)土地集約水平最高，其內(nèi)涵挖潛的發(fā)展模式對鞍山經(jīng)濟(jì)社會增長貢獻(xiàn)最大。3個(gè)縣級城市中，海城市的土地利用集約優(yōu)勢較大，臺安縣和岫巖滿族自治縣同樣顯現(xiàn)土地集約利用趨勢，發(fā)展空間和潛力較大；基于用地彈性指數(shù)分布趨勢，人口發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化匹配程度呈現(xiàn)由周邊縣(市、區(qū))向中心城區(qū)集約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)用地變化匹配程度總體呈現(xiàn)集約特征，建設(shè)用地消耗與其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度較好；基于利用強(qiáng)度指數(shù)分布趨勢，城市土地集約利用現(xiàn)狀水平呈現(xiàn)由中心城區(qū)向周邊縣(市、區(qū))降低的分布趨勢；基于增長耗地指數(shù)和用地彈性指數(shù)分布趨勢，城市土地集約利用動態(tài)變化趨勢呈現(xiàn)由城區(qū)向周邊縣(市)降低的分布趨勢；基于管理績效指數(shù)分布趨勢，城市土地集約利用管理績效呈現(xiàn)由周邊縣(市)向外圍城區(qū)降低的分布趨勢。

3對策與建議

3.1控制新增建設(shè)用地規(guī)模，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)用地增速當(dāng)前，鞍山經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長。因此，應(yīng)把握住經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度變化規(guī)律，依法編制和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，控制好新增建設(shè)用地供應(yīng)，統(tǒng)籌管控各類建設(shè)用地規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，促進(jìn)建設(shè)用地增長與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2盤活存量建設(shè)用地，提高土地利用率鞍山整體管理績效分析凸顯存量建設(shè)用地盤活不足的問題。因此，應(yīng)深度挖掘潛力[11]，把獨(dú)立工礦區(qū)搬遷試點(diǎn)、舊城舊村改造、清理閑置土地、低效用地再開發(fā)、城市地下空間開發(fā)利用和新區(qū)開發(fā)有機(jī)結(jié)合起來，突出單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值、土地供應(yīng)率、存量土地利用率等指標(biāo)，優(yōu)化土地利用空間和布局。探索建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采取獎勵(lì)、補(bǔ)助(補(bǔ)償)等方式收回空閑、多余的宅基地，提高土地利用率。

3.3加強(qiáng)土地利用監(jiān)管，建立責(zé)任績效制度建立土地開發(fā)利用監(jiān)測與監(jiān)督機(jī)制，利用遙感和地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代科技手段，以縣(市、區(qū))為單位建立監(jiān)測點(diǎn)，對規(guī)劃實(shí)施情況特別是建設(shè)用地開發(fā)、占用、整理和復(fù)墾等情況進(jìn)行全面全程監(jiān)測。結(jié)合日常地籍管理，定期組織開展建設(shè)用地利用情況調(diào)查和節(jié)約集約用地評價(jià)，建立土地開發(fā)利用動態(tài)信息公開制度，接受社會監(jiān)督。政府部門要完善土地征用、農(nóng)轉(zhuǎn)非、內(nèi)部會審等工作制度，層層簽定目標(biāo)責(zé)任書，建立檢查驗(yàn)收責(zé)任制和獎懲制度。

3.4提高用地準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮市場配置作用在執(zhí)行新增建設(shè)用地投資強(qiáng)度約束性指標(biāo)基礎(chǔ)上，實(shí)行單位面積效益審核管理，將企業(yè)年產(chǎn)出效益與供地面積相掛鉤，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定最低年稅收標(biāo)準(zhǔn)，對單位面積土地上預(yù)期稅收達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的不予批準(zhǔn)用地、開工建設(shè)，并以稅收年審的方式加強(qiáng)對企業(yè)生產(chǎn)回報(bào)利潤的跟蹤管理。市、縣政府應(yīng)逐步擴(kuò)大土地有償使用范圍，各類有償使用的土地供應(yīng)應(yīng)充分反映供求關(guān)系、資源稀缺程度，通過運(yùn)用價(jià)格杠桿，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

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作者簡介于清峰(1969- )，男，遼寧鞍山人，高級工程師，碩士，從事土地資源管理研究。

收稿日期2016-04-22

中圖分類號S 29；F 301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611(2016)15-213-03

Empirical Study on the Evaluation of Urban Land Intensive Use—A Case Study of Anshan City

YU Qing-feng

(Anshan City Land Resources Survey and Design Institute, Anshan, Liaoning 114002)

AbstractWith Anshan City as an example, the evaluation index system of urban land intensive use was established from 4 aspects of utilization intensity, growing land consumption, land use elasticity and management performance. By using quantitative evaluation method, urban land intensive use level was comprehensively analyzed. The results showed that land use of Tiedong Region and Tiexi Region belong to high intensive degree I type; municipal district, Lishan Region and Haicheng City belong to relative high intensive degree Ⅱtype; Qianshan Region, Taian County and Xiuyan Manchu Autonomous County belong to medium intensive degree Ⅲ type. In order to improve urban land intensive use level, several suggestions were proposed, such as controlling the scale of new construction land, revitalizing stock construction land,strengthening the supervision of land use, improving land admission standard.

Key wordsCity; Land intensive use; Evaluation; Anshan