20世紀(jì)60—70年代非政府環(huán)保組織對(duì)美國(guó)環(huán)保立法的推動(dòng)作用

劉婷

【摘要】公眾參與在環(huán)境保護(hù)和治理中作用重大。美國(guó)的公眾參與是通過(guò)參加環(huán)保組織開(kāi)展的，這在20世紀(jì)60-70年代表現(xiàn)得尤為明顯。60-70年代美國(guó)非政府環(huán)保組織如雨后春筍般涌現(xiàn)，他們對(duì)推動(dòng)環(huán)保立法起了巨大的推動(dòng)作用。本文將介紹20世紀(jì)60-70年代非政府環(huán)保組織的基本概況，探索其在這一時(shí)期快速發(fā)展的原因，分析其對(duì)政府環(huán)保立法的推動(dòng)作用，借以為我國(guó)的環(huán)保事業(yè)提供某種歷史借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】非政府環(huán)保組織 美國(guó) 環(huán)保立法

【Abstract】public participation plays an important role in environment protection and governance. The enterprise of environment protection and governance in any country can not succeed without participation and support of the public. American people participate in environment protection through joining nongovernmental environment organizations， which is a prominent phenomenon in 60-70s of twenties century. During this period， environmental organizations sprung up and pushed the government to enact a series laws on environment protection. This paper will give a brief introduction to these organizations， explore the causes for their rapid development and analyze their promotive role in environment legislation， in a hope to provide some reference for the environment protection in China.

【Key words】nongovernmental environment organization； America； environment legislation

20世紀(jì)60-70年代是美國(guó)的社會(huì)大變革時(shí)代。這個(gè)時(shí)期非政府環(huán)保組織活躍在歷史的舞臺(tái)，在整個(gè)六十年代美國(guó)新成立了3200多個(gè)環(huán)保組織。他們的快速發(fā)展與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活質(zhì)量和教育水平的提高、公眾觀念的改變以及社會(huì)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)有密切聯(lián)系。這些環(huán)保組織，如塞拉俱樂(lè)部、奧杜邦協(xié)會(huì)、荒野協(xié)會(huì)、綠色和平組織，積極宣傳生態(tài)思想，傳達(dá)公眾心聲，推動(dòng)環(huán)保立法。在這一時(shí)期美國(guó)出臺(tái)了上百部環(huán)保法律法規(guī)，形成了較為健全的環(huán)境法律體系，成為世界各國(guó)環(huán)境法的典范。

一、20世紀(jì)60-70年代非政府環(huán)保組織迅速發(fā)展的原因

在20世紀(jì)60-70年代，環(huán)保組織的活動(dòng)空前活躍。這與“戰(zhàn)后生活與教育水平的提高、公眾的觀念變化和社會(huì)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)有密切關(guān)系”。

首先，在后凱恩斯主義的政策下，美國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，生活水平明顯提高，“60年代的美國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了長(zhǎng)達(dá)106個(gè)月的持續(xù)增長(zhǎng)，成為戰(zhàn)后美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的時(shí)期”。但經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生活富足是以資源浪費(fèi)和環(huán)境污染為代價(jià)的。人口增長(zhǎng)和城市化一方面加速了對(duì)自然資源的掠奪，另一方面產(chǎn)生了大量的生產(chǎn)和生活垃圾，造成了嚴(yán)重的空氣、水源、森林和土壤污染。在戰(zhàn)后到60年代這段時(shí)期各種“公害事件”，如1943年的洛杉磯化學(xué)煙霧事件層出不窮，成千上萬(wàn)人因此生病喪命。公害事件的不斷發(fā)生，范圍和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，越來(lái)越多的人意識(shí)到自己生活在一個(gè)不安全的環(huán)境中。

其次，美國(guó)逐漸步入豐裕社會(huì)，整個(gè)社會(huì)也日益中產(chǎn)階級(jí)化。隨著社會(huì)日益中產(chǎn)階級(jí)化、文化素養(yǎng)的提高、工作時(shí)間的減少，人們不再滿足于單純的物質(zhì)享受，而是更加關(guān)注和在意的生活質(zhì)量，對(duì)周圍環(huán)境的觀念也發(fā)生了根本的改變。美國(guó)環(huán)境史學(xué)家塞繆爾·海斯把這種新的環(huán)境價(jià)值觀概括為“清新干凈的空氣和水、良好的健康條件、開(kāi)放的空間、娛樂(lè)”。

再者，美國(guó)的60-70年代是一個(gè)非常特殊的時(shí)期。各種社會(huì)思潮和社會(huì)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌。黑人民權(quán)運(yùn)動(dòng)、新左派運(yùn)動(dòng)、婦女運(yùn)動(dòng)、反正統(tǒng)文化運(yùn)動(dòng)等社會(huì)運(yùn)動(dòng)沖擊著美國(guó)社會(huì)的方方面面，動(dòng)搖了美國(guó)傳統(tǒng)的價(jià)值觀，比如反正統(tǒng)文化運(yùn)動(dòng)認(rèn)為科學(xué)技術(shù)扭曲了人性，主張回歸大自然，與自然共生共息。這些運(yùn)動(dòng)和思潮與環(huán)保主義者的觀點(diǎn)不謀而合，影響和推動(dòng)著環(huán)保運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。

人們也開(kāi)始重新認(rèn)識(shí)人和自然的關(guān)系，不斷反思過(guò)去對(duì)自然的所作所為。海洋生物科學(xué)家蕾切爾·卡森在《寂靜的春天》一書中歷數(shù)了濫用殺蟲劑對(duì)環(huán)境造成的災(zāi)難性后果。該書一出版就引起了社會(huì)的巨大反響和辯論，它預(yù)示著現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的開(kāi)始。從此轟轟烈烈的群眾性環(huán)保運(yùn)動(dòng)拉開(kāi)序幕，非政府環(huán)保組織也開(kāi)始活躍在歷史舞臺(tái)。

二、非政府環(huán)保組織的基本概況

環(huán)保組織是伴隨著環(huán)保運(yùn)動(dòng)而產(chǎn)生的。從100多年前自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)成立以來(lái)，美國(guó)的環(huán)保組織經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展。由于二戰(zhàn)而沉寂下來(lái)的環(huán)保組織重新在這一時(shí)期活躍起來(lái)。而由于環(huán)保運(yùn)動(dòng)的興起，新的環(huán)保組織也紛紛成立?！皳?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在整個(gè)六十年代美國(guó)新成立了3200多個(gè)環(huán)保組織，其中全國(guó)性和地方性環(huán)境保護(hù)組織有200個(gè)，其余的是規(guī)模較小的基層環(huán)保組織”。這些環(huán)保組織保護(hù)的內(nèi)容從荒野保護(hù)、野生動(dòng)物保護(hù)擴(kuò)展到反對(duì)空氣污染、水污染、固體垃圾等領(lǐng)域。這些環(huán)保組織可大致分為三類：主流環(huán)保組織、激進(jìn)環(huán)保組織和環(huán)境正義組織。

主流環(huán)保組織由老組織與新建立的組織聯(lián)合發(fā)展而來(lái)，擁有全國(guó)性的組織網(wǎng)絡(luò)。主流環(huán)保組織的會(huì)員和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)較多，“試圖通過(guò)政府的影響力來(lái)達(dá)到其目的”。著名的塞拉俱樂(lè)部、奧杜邦協(xié)會(huì)和荒野協(xié)會(huì)都屬于主流環(huán)保組織。這些傳統(tǒng)的自然保護(hù)組織為適應(yīng)新形勢(shì)和新要求，經(jīng)過(guò)內(nèi)部調(diào)整重新成為最活躍的環(huán)保力量。成立于1892年的塞拉俱樂(lè)部是20世紀(jì)60年代最引人注目和最積極的環(huán)保組織，其宗旨是謀取公眾和政府的支持與合作，保護(hù)內(nèi)華達(dá)山脈的森林及其他自然資源。其他的傳統(tǒng)自然保護(hù)組織也同樣面臨著轉(zhuǎn)變，如奧杜邦協(xié)會(huì)的活動(dòng)和宗旨和從最初單純的保護(hù)鳥類擴(kuò)大到保護(hù)所有的野生動(dòng)物甚至土壤、植物和水。

在60年代中后期主流環(huán)保組織愈來(lái)愈趨向于體制化。體制化改變了環(huán)保組的斗爭(zhēng)方式，使其越來(lái)越推崇按華盛頓政治世界的規(guī)則行事，這就導(dǎo)致一些激進(jìn)的環(huán)保主義者的不滿。他們?cè)谑裁词亲钣行У沫h(huán)保方法上產(chǎn)生了分歧。激進(jìn)環(huán)保組織采取了更為直接的方式，利用抗議活動(dòng)宣傳環(huán)境問(wèn)題。

綠色和平組織和地球之友是較為突出的兩個(gè)激進(jìn)的環(huán)境保護(hù)組織。綠色和平組織成立于1969年，前身是“不要搗蛋委員會(huì)”。該組織最初致力于挽救海鯨活動(dòng)，后來(lái)擴(kuò)大到保護(hù)其他海洋生物?，F(xiàn)在，綠色和平已經(jīng)成為世界上最大的國(guó)際環(huán)境組織。地球之友也是一個(gè)頗具國(guó)際影響力的環(huán)保組織，其宗旨植根于與自然和諧共存的社會(huì)和一個(gè)和平永續(xù)的世界。

環(huán)境正義組織往往以弱勢(shì)群體為主體，旨在爭(zhēng)取平等環(huán)境權(quán)益。這些組織和全國(guó)性的主流環(huán)保組織不同，具有地方性和分散性，規(guī)模較小，以社區(qū)為單位，主要解決如有毒垃圾、發(fā)電站污染、公園等具體問(wèn)題。據(jù)估計(jì)“超過(guò)2500萬(wàn)公民加入了這些環(huán)境保護(hù)組織”，成為美國(guó)環(huán)境革命中的中流砥柱。

三、非政府環(huán)保組織推動(dòng)環(huán)保立法

非政府環(huán)保組織大力宣傳教育，向公眾普及環(huán)保知識(shí)，加強(qiáng)公眾的環(huán)保意識(shí)。另一方面，他們也起到了立法訴訟作用。這些環(huán)保組織或通過(guò)宣傳教育對(duì)政府造成輿論壓力、或直接參與到政府決策的制定中。在民間環(huán)保運(yùn)動(dòng)和非政府環(huán)保組織的強(qiáng)大壓力下，美國(guó)政府開(kāi)始把環(huán)境保護(hù)作為政府工作的重心之一，并加大了環(huán)境立法和執(zhí)法力度。60-70 年代是美國(guó)環(huán)保立法最密集的時(shí)期，美國(guó)政府相繼出臺(tái)了上百部環(huán)保法律法規(guī)。

戰(zhàn)后美國(guó)人對(duì)荒野的熱情一方面有助于保護(hù)荒野，另一方面也給荒野造成了壓力。過(guò)多的游客本身就對(duì)荒野造成了壓力，再加上配套設(shè)施的建設(shè)，破壞了荒野的生態(tài)統(tǒng)一性。荒野保護(hù)者們繼承了梭羅、利奧波德等人的生態(tài)思想，積極投身于荒野保護(hù)運(yùn)動(dòng)之中。奧拉俱樂(lè)部、奧杜邦協(xié)會(huì)、荒野協(xié)會(huì)等非政府環(huán)保組織自1956年荒野法的起草開(kāi)始到1964年的通過(guò)，一直都支持荒野法?；囊皡f(xié)會(huì)的執(zhí)行秘書霍華德·扎尼澤的貢獻(xiàn)尤為突出。雖然重病纏身，扎尼澤一直奮戰(zhàn)在保護(hù)荒野的第一線，直到參加完荒野決議最后的國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)，于1964年5月5日在睡眠中去世。1964年9月3日約翰遜總統(tǒng)簽署了《荒野法案》。

美國(guó)自上世紀(jì)五十年代起就已意識(shí)到空氣環(huán)境問(wèn)題，于是便開(kāi)始著手研究防治空氣污染問(wèn)題，并于1955年出臺(tái)了第一部針對(duì)空氣污染的法律《空氣防治法》。隨著關(guān)注的不斷升級(jí)，非政府環(huán)保組織也參與到防治空氣污染法律法規(guī)的制定和監(jiān)督中。很多主流的環(huán)保組織，如環(huán)境保衛(wèi)基金會(huì)和自然資源保衛(wèi)委員會(huì)，都加入到《清潔空氣法》的創(chuàng)制過(guò)程中，并監(jiān)督該法的執(zhí)行、參與之后的修正工作。國(guó)會(huì)于1963年頒布了《1963清潔空氣法》，于1967年頒布了《空氣質(zhì)量控制法》。在此基礎(chǔ)上，1970年對(duì)《空氣質(zhì)量控制法》進(jìn)行了修正。1977年國(guó)會(huì)又加入將“新源控制原則”和“視覺(jué)可視性指導(dǎo)原則”，形成了《清潔空氣法》1977年修正案。

環(huán)境保衛(wèi)基金會(huì)和自然資源保衛(wèi)委員會(huì)還積極參與到《清潔水法》的制定中。鑒于水污染的日趨嚴(yán)重，國(guó)會(huì)于1948年頒布了《聯(lián)邦水污染控制法》，經(jīng)過(guò)多次修訂，形成了至今仍發(fā)揮重要作用的《清潔水法》。《清潔水法》建立了美國(guó)水域的污染物排放規(guī)范的基本結(jié)構(gòu)和地表水的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。它是美國(guó)最成功的環(huán)境保護(hù)立法之一。此后，美國(guó)國(guó)會(huì)又陸續(xù)頒布了 《海岸區(qū)域管理法》、《海洋保護(hù)法》、《安全飲用水法》等有關(guān)水清潔法律。至此，美國(guó)水環(huán)境保護(hù)立法體系基本形成。

面對(duì)強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力和環(huán)保團(tuán)體的敦促與監(jiān)督，美國(guó)政府和國(guó)會(huì)還出臺(tái)了其他法律。1970年1月1日，聯(lián)邦政府頒布了《國(guó)家環(huán)境政策法》。這部法律把保護(hù)環(huán)境作為國(guó)家的基本國(guó)策，成為后來(lái)各國(guó)環(huán)境保護(hù)法的典范。此外，政府還頒布了《職業(yè)安全與健康法》（1970）、《美國(guó)工業(yè)污染控制法》（1970）、《聯(lián)邦殺蟲劑控制法》（1972）、《瀕危物種法》（1973）等環(huán)保法律。這一系列法律的出臺(tái)，使環(huán)境保護(hù)和治理有法可依。20世紀(jì)70年代美國(guó)已形成較完善和健全的環(huán)境法律體系，成為世界各國(guó)環(huán)境法的典范，這與非政府環(huán)保組織的努力是分不開(kāi)的。

四、結(jié)語(yǔ)

20世紀(jì)60-70年代美國(guó)的環(huán)保運(yùn)動(dòng)在美國(guó)環(huán)保史上具有轉(zhuǎn)折性的意義，這一時(shí)期是美國(guó)現(xiàn)代環(huán)保運(yùn)動(dòng)的開(kāi)端。其特點(diǎn)之一就是環(huán)保組織的空前活躍。發(fā)端于20世紀(jì)60年代的美國(guó)非政府環(huán)保組織及其倡導(dǎo)的環(huán)保理念，對(duì)于促進(jìn)民眾環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒和推動(dòng)美國(guó)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，尤其是在建立和完善環(huán)境法律體系方面。一方面，非政府環(huán)保組織本身沒(méi)有權(quán)利，所以只能通過(guò)輿論宣傳來(lái)制造壓力從而影響政府決策的制定；另一方面，這些環(huán)保組織向法院起訴、向議會(huì)呼吁和游說(shuō)，最終通過(guò)政府立法，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境污染的治理、控制和監(jiān)督。在非政府環(huán)保組織的推動(dòng)下，美國(guó)政府和國(guó)會(huì)相繼出臺(tái)了百余部環(huán)環(huán)境法律法規(guī)，如《荒野法案》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等，實(shí)現(xiàn)了美國(guó)立法史的一個(gè)飛躍。從此，美國(guó)的環(huán)保運(yùn)動(dòng)開(kāi)始踏入法制化軌道，環(huán)境法律法規(guī)成為保護(hù)環(huán)境的重要工具和手段。

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