被打臉的國(guó)際仲裁和判決

任小愚

“南海仲裁庭”是個(gè)什么鬼？

在所謂南海仲裁結(jié)果公布后，聯(lián)合國(guó)官方微博隨即于7月13日聲明表示，常設(shè)仲裁法院與聯(lián)合國(guó)沒(méi)有任何關(guān)系。海牙國(guó)際法院同時(shí)發(fā)表聲明指出，國(guó)際法院作為完全不同的另一機(jī)構(gòu)，自始至終未曾參與所謂的南海仲裁案。15日，國(guó)際海洋法法庭也表示，南海臨時(shí)仲裁庭與海牙國(guó)際法院、國(guó)際海洋法法庭都是“互不隸屬”的關(guān)系，國(guó)際海洋法法庭既沒(méi)有在仲裁案件中扮演任何角色，也不會(huì)“對(duì)其他國(guó)際性質(zhì)法院或是法庭所作出的裁決發(fā)表評(píng)論”。

國(guó)際法院、聯(lián)合國(guó)、國(guó)際海洋法法庭紛紛與南海仲裁案撇清關(guān)系，均聲明未參與南海仲裁，不為其結(jié)果背書(shū)。很多人才發(fā)現(xiàn)，“南海仲裁庭”并沒(méi)有想象中那么權(quán)威。

這里牽涉到四個(gè)機(jī)構(gòu)，國(guó)際法院、海洋法法庭、常設(shè)仲裁法院，以及對(duì)南海仲裁案做出裁決的南海仲裁庭。這四個(gè)聽(tīng)起來(lái)“高大上”的機(jī)構(gòu)究竟有沒(méi)有隸屬關(guān)系？我們先來(lái)梳理一下。

在國(guó)際法院官網(wǎng)上，關(guān)于南海仲裁案的表述是這樣的，“國(guó)際法院（ICJ）在此希望媒體和公眾注意，南海仲裁案（菲律賓共和國(guó)與中華人民共和國(guó)）裁決結(jié)果由常設(shè)仲裁法院（PCA）下的一個(gè)特別仲裁庭做出?！币簿褪钦f(shuō)，南海仲裁案和國(guó)際法院沒(méi)有絲毫關(guān)系，那么和常設(shè)仲裁法院有什么關(guān)系？

首先來(lái)梳理一下常設(shè)仲裁法院的“出身”。二戰(zhàn)結(jié)束后成立了聯(lián)合國(guó)，國(guó)際法院（ICJ）是1946年2月根據(jù)聯(lián)合國(guó)《國(guó)際法院規(guī)約》成立的。而常設(shè)仲裁法院是1899年根據(jù)海牙和會(huì)通過(guò)的《關(guān)于和平解決國(guó)際爭(zhēng)端的公約》成立。

事實(shí)上兩個(gè)法院的功能大相徑庭。國(guó)際法院是聯(lián)合國(guó)下屬六大機(jī)構(gòu)之一，是具有明確權(quán)限的國(guó)際民事法院，其仲裁具有一定的法律約束力，并可向聯(lián)合國(guó)及其專門(mén)機(jī)構(gòu)提供法律方面的咨詢意見(jiàn)；而常設(shè)仲裁法院的權(quán)限卻是相對(duì)含糊的，并非通常意義上的法庭，只能在爭(zhēng)端當(dāng)事雙方的要求下才能介入爭(zhēng)端的調(diào)查、仲裁和調(diào)解，且究竟適用國(guó)際公法或私法也一直是爭(zhēng)議不絕的一件事。

2013年7月，也就是南海臨時(shí)仲裁庭成立的第二個(gè)月，它以人力和資源有限為由，把秘書(shū)服務(wù)正式“外包”給常設(shè)仲裁法院，具體服務(wù)內(nèi)容包括協(xié)助查找和指定專家，發(fā)布信息和新聞稿，組織在海牙和平宮舉行聽(tīng)證會(huì)，支付仲裁員和其他人員的費(fèi)用等。換句話說(shuō)，“南海仲裁庭”只是拉了常設(shè)仲裁法院的虎皮。

國(guó)際仲裁和判決多次被打臉

值得一提的是，國(guó)際仲裁必須遵循“雙方共同委托”的大前提。只有當(dāng)雙方共同委托，且對(duì)仲裁結(jié)果雙方都接受，裁決才能生效。只要有一方不接受，裁決就是一紙空文。所以歷年來(lái)，成功仲裁的案子寥寥無(wú)幾。

1993年，為管理和養(yǎng)護(hù)南方金槍魚(yú)種群，三個(gè)捕撈國(guó)新西蘭、澳大利亞和日本締結(jié)了《養(yǎng)護(hù)南方金槍魚(yú)公約》，以適度捕撈和公平分配。但日本堅(jiān)持實(shí)驗(yàn)性捕撈，即所謂的為了確定南方金槍魚(yú)的種群現(xiàn)狀而大量捕撈，無(wú)視三國(guó)協(xié)議。因此澳新兩國(guó)對(duì)國(guó)際海洋法法庭提出訴訟，1999年國(guó)際海洋法法庭裁定要求日本停止實(shí)驗(yàn)性捕撈，并履行協(xié)議。然而，日本拒不執(zhí)行，并訴稱其沒(méi)有管轄權(quán)。最終，2000年仲裁庭在最初裁決中推翻了國(guó)際海洋法法庭關(guān)于管轄權(quán)的初步裁定。

從歷史來(lái)看，對(duì)仲裁案持不接受、不參與態(tài)度的國(guó)家比比皆是。2013年，荷蘭向國(guó)際海洋法法庭提起訴訟，起因是9月18日綠色和平組織積極分子搭載“極地曙光”號(hào)破冰船，試圖在伯朝拉海登上俄羅斯天然氣工業(yè)石油大陸架公司的鉆井平臺(tái)，以抗議在北極開(kāi)采石油。第二天俄邊防人員登上“極地曙光”號(hào)，將30名積極分子帶到科拉灣并被扣留，對(duì)他們提起海盜行為指控，后來(lái)指控被改為“流氓行為”。

荷蘭要求在該案實(shí)質(zhì)審理階段之前采取四點(diǎn)保護(hù)措施，即允許破冰船離開(kāi)俄羅斯水域，釋放其船員，停止在俄羅斯各級(jí)司法機(jī)關(guān)的行政及法院審理，避免任何可能加重圍繞該案局勢(shì)的措施。國(guó)際海洋法法庭裁定，“極地曙光”號(hào)破冰船以及在俄羅斯被被控犯有流氓罪的船組人員應(yīng)當(dāng)獲釋，荷蘭方面交付360萬(wàn)歐元的保釋金。

但俄羅斯抵制了國(guó)際海洋法法庭召開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)。在“極地曙光”號(hào)案中，俄羅斯堅(jiān)持不接受、不參與荷蘭針對(duì)其提起的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》附件七項(xiàng)下的仲裁案，也沒(méi)有參與荷蘭就該案向國(guó)際海洋法法庭提起的臨時(shí)措施案。

即便是管轄權(quán)大于國(guó)際海洋法法庭的國(guó)際法院，也總是因?yàn)閳?zhí)行力困境而陷入尷尬。

1986年，國(guó)際捕鯨委員會(huì)發(fā)布禁令，禁止商業(yè)捕鯨，但日本以用于科研目的為理由，繼續(xù)捕鯨活動(dòng)，鯨魚(yú)肉大多都被擺上了當(dāng)?shù)厝说牟妥馈?010年，澳大利亞政府向國(guó)際法院提起訴訟，控告日本在南極海域進(jìn)行的調(diào)查捕鯨實(shí)質(zhì)為商業(yè)捕鯨，從而有違《國(guó)際禁止捕鯨公約》，并要求日本停止上述捕鯨活動(dòng)。

2014年3月，國(guó)際法庭裁定，日本的南極捕鯨活動(dòng)并非出于“科研目的”，應(yīng)當(dāng)停止，今后不得進(jìn)行該活動(dòng)，而日本認(rèn)為海牙國(guó)際法庭不具有裁判權(quán)。2015年12月2日，日本無(wú)視國(guó)際法院禁令，派出船隊(duì)赴南極海域，恢復(fù)捕鯨活動(dòng)。澳大利亞、新西蘭、美國(guó)等33個(gè)國(guó)家和地區(qū)聯(lián)名向日本政府提出抗議，甚至考慮派船監(jiān)視日方行動(dòng)。

美國(guó)口口聲聲敦促中國(guó)“執(zhí)行仲裁，尊重國(guó)際法”，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人柯比在當(dāng)?shù)貢r(shí)間7月12日答記者問(wèn)時(shí)，還舉出1984年國(guó)際法院對(duì)美國(guó)和加拿大對(duì)緬因?yàn)车暮Ｑ筮吔鐒澏ㄗ龀龅呐袥Q，兩國(guó)都選擇了服從，但他卻忽略了這個(gè)判決是經(jīng)過(guò)美加政府協(xié)商同意后進(jìn)行的仲裁。

更何況，美國(guó)在30年前就對(duì)國(guó)際法院的判決耍過(guò)流氓。1984年1月，美國(guó)在尼加拉瓜多個(gè)港口布下水雷，在國(guó)際法中相當(dāng)于封鎖。到3月底，水雷已破壞或摧毀9艘船只，打亂了尼加拉瓜的出口——每年11月到第二年的4月是尼國(guó)玉米的出口旺季。荷蘭的挖泥船，載著食品、醫(yī)藥的巴拿馬船都因水雷受損。

1984年4月9日，盛怒下的尼加拉瓜將美國(guó)告到國(guó)際法院，控告美國(guó)在其港口布雷、出動(dòng)飛機(jī)襲擊尼加拉瓜石油設(shè)施和港口，以及武裝和培訓(xùn)反抗軍，請(qǐng)求法院宣布美國(guó)的行為構(gòu)成非法使用武力和以武力相威脅、干涉其內(nèi)政和侵犯其主權(quán)的行為，請(qǐng)求法院責(zé)令美國(guó)立即停止上述行為，及對(duì)其本身和其國(guó)民所受損害予以賠償。

而里根政府在3天前即“先發(fā)制人”，通知聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)說(shuō)，對(duì)于1946年美國(guó)發(fā)表的接受?chē)?guó)際法院強(qiáng)制管轄的聲明，在兩年內(nèi)不適用于“與任何中美洲國(guó)家的爭(zhēng)端或由中美洲發(fā)生的事件引起，或同中美洲事件有關(guān)的爭(zhēng)端”，該通知立即生效，排除國(guó)際法院對(duì)美國(guó)的管轄權(quán)。

1984年5月10日，國(guó)際法院通過(guò)保護(hù)尼加拉瓜的臨時(shí)措施，要求美國(guó)立即停止向尼加拉瓜港口布雷。美國(guó)參與了管轄權(quán)部分的聽(tīng)證，并不遺余力地論證國(guó)際法庭對(duì)此案沒(méi)有管轄權(quán)。11月26日，國(guó)際法院拒絕美國(guó)的辯解，堅(jiān)持稱國(guó)際法院對(duì)此案具有審判權(quán)。次年1月18日，美國(guó)退出國(guó)際法院，指責(zé)該案件是“出于政治和宣傳目的錯(cuò)誤利用國(guó)際法院”。

美國(guó)退出國(guó)際法院并未阻止案件審理。1986年6月27日，國(guó)際法院對(duì)案件作出判決，要求美國(guó)立即停止侵害行為，并對(duì)造成的損害予以賠償，賠償總價(jià)為3.7億美元。時(shí)任美國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表柯克帕特里克說(shuō)，國(guó)際法院不過(guò)是個(gè)“半司法、半政治”的機(jī)構(gòu)，一國(guó)可以接受其裁決，也可以不接受。

尼加拉瓜曾想到聯(lián)合國(guó)安理會(huì)說(shuō)理，但美國(guó)作為常任理事國(guó)連續(xù)5年行使否決權(quán)，拒絕執(zhí)行。1990年代初，尼加拉瓜在美國(guó)壓力下決定撤訴，并表示將來(lái)也不會(huì)追究此案。

看了這么多案例，還有人認(rèn)為中國(guó)不執(zhí)行南海仲裁就會(huì)“被孤立”么？哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院創(chuàng)始院長(zhǎng)埃里森日前在《外交家》雜志撰文指出，中國(guó)無(wú)視南海仲裁是遵循一直以來(lái)的大國(guó)先例。沒(méi)有任何聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)遵循過(guò)涉及海洋法的國(guó)際仲裁，更沒(méi)有接受任何侵犯各國(guó)主權(quán)和國(guó)家安全利益的國(guó)際法庭裁決，美國(guó)也沒(méi)接受過(guò)。

領(lǐng)土爭(zhēng)議不歸國(guó)際仲裁管

2010年4月，英國(guó)外交部宣布，在查戈斯群島建立世界最大的海洋保護(hù)區(qū)，范圍覆蓋自該群島向外200海里的全部海域，禁止商業(yè)捕魚(yú)、深海采礦等行為。毛里求斯對(duì)此表示“憤怒”，2010年12月根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》就英國(guó)設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)合法性問(wèn)題提起國(guó)際仲裁。在訴訟請(qǐng)求中，毛里求斯不僅要求仲裁庭裁定英國(guó)設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的行為侵犯了毛里求斯的合法權(quán)利，還要求裁決英國(guó)不是有關(guān)海域“沿岸國(guó)”，無(wú)權(quán)劃設(shè)海洋保護(hù)區(qū)。

事實(shí)上，毛里求斯將其與英國(guó)之間圍繞查戈斯群島的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議“包裝”成了海洋管轄權(quán)問(wèn)題，和中菲南海問(wèn)題如出一轍。

查戈斯群島是英國(guó)在印度洋上的領(lǐng)地，位于印度洋中部。1814年，該群島被法國(guó)根據(jù)《維也納和約》正式割讓給英國(guó)，成為英屬毛里求斯的一部分。1965年，作為獲得獨(dú)立的附加條件，毛里求斯“同意”該群島從英屬毛里求斯的領(lǐng)土中分離出去，成為英屬印度洋領(lǐng)地，英國(guó)則承諾毛里求斯仍可在該海域享有捕魚(yú)權(quán)，當(dāng)該群島不再具備軍事作用時(shí)，英國(guó)將向毛里求斯歸還該群島。毛里求斯獨(dú)立后，一直通過(guò)各種渠道催促英國(guó)歸還該群島，英國(guó)不僅置若罔聞，還驅(qū)逐了島上原住民以建設(shè)軍事基地。

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第15部分第3節(jié)第298條規(guī)定，如果當(dāng)事方之間的爭(zhēng)端涉及到大陸或島嶼主權(quán)，可以不接受強(qiáng)制仲裁。締約國(guó)有權(quán)在任何時(shí)候做出書(shū)面說(shuō)明，表明不接受?chē)?guó)際海洋法法庭的強(qiáng)制仲裁。

當(dāng)時(shí)有仲裁員認(rèn)為，國(guó)際司法和仲裁機(jī)構(gòu)不是一般的國(guó)際機(jī)構(gòu)，應(yīng)在行使職權(quán)過(guò)程中承擔(dān)更多的謹(jǐn)慎義務(wù)，即“司法節(jié)制”原則。國(guó)際司法機(jī)構(gòu)在傳統(tǒng)上都傾向于拒絕審理那些由嚴(yán)重政治矛盾或軍事對(duì)立引發(fā)的爭(zhēng)端。

最終，審理查戈斯案的仲裁員投票結(jié)果是，拒絕受理可能對(duì)群島領(lǐng)土主權(quán)作出裁定的訴訟請(qǐng)求，也沒(méi)有對(duì)英國(guó)在非殖民化過(guò)程中相關(guān)主權(quán)行為的合法性問(wèn)題作出評(píng)判。

查戈斯案對(duì)中國(guó)具有直接的現(xiàn)實(shí)借鑒意義。菲律賓于2013年單方面將南海爭(zhēng)議提交國(guó)際仲裁，本質(zhì)上就是把中菲之間的南海島礁主權(quán)爭(zhēng)議“包裝”成海洋管轄權(quán)問(wèn)題，對(duì)此中國(guó)政府一直反對(duì)仲裁庭行使管轄權(quán)。