完善我國政府采購制度的研究

汪冬霞

完善我國政府采購制度的研究

汪冬霞

近年來，我國的政府采購工作獲得了較大的發(fā)展，在各界人士的共同努力下，政府采購制度由原來的起步階段逐步過渡到基本成熟階段，取得了很大的進展。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府采購制度在調(diào)控市場經(jīng)濟有效運轉(zhuǎn)、強化財政公共資金支出監(jiān)管、推動社會經(jīng)濟增長等方面彰顯出重要作用。本文主要對我國政府采購制度的形成及發(fā)展進行研究，及其在發(fā)展的過程中產(chǎn)生的不足之處進行具體分析。然后，結(jié)合我國當前的政府采購現(xiàn)狀，闡述了我國政府采購制度在法律體系、人員體制和團隊素質(zhì)建設(shè)、采購監(jiān)管及預算編制等方面仍存在問題，針對這些問題，提出了相應的解決措施，如：健全政府采購法律體系、加強采購工作相關(guān)人才隊伍的建設(shè)、完善采購制度的監(jiān)管體制、改進預算編制模式等，為完善我國政府采購制度的研究提出可供借鑒和參考的意見。

政府采購；制度研究；改善措施

一、引言

1.研究的背景

政府采購是指“國家各級政府為了日常的政務活動或滿足公共服務，利用國家財政性資金和政府借款購買貨物、工程及服務的行為”。政府采購是一種關(guān)系著國民大眾的活動，與人們?nèi)粘５纳钣兄蚨嗷蛏俚年P(guān)聯(lián)。有時，采購活動非常直觀化，人們可以切身體會或用感官感受到，不過，并不是所有的采購都顯得直觀化，它可能相對間接化地作用于社會各處，并為人們的公共所需保駕護航，為人民大眾謀利造福。政府采購將市場競爭法則引入到國家支出監(jiān)管體系里面，通過宏觀與微觀經(jīng)濟相結(jié)合，來影響政府的調(diào)控政策杠桿。

政府采購對推進國民經(jīng)濟的建設(shè)起著不可忽視的作用，財政資金運轉(zhuǎn)率的提升、社會資源的合理分配、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等諸多方面都離不開政府采購機制的正常運轉(zhuǎn)?；貧w我國的政府采購歷程，自1998年開始拓展到現(xiàn)在，我國的政府采購規(guī)模越來越大，范圍拓展到全國，深入到各個領(lǐng)域。當前，世界各國為了強化政府采購的作用，都在派專員進行探索更加完備的采購機制。政府采購制度的建立與完善不是一蹴而就的，許多社會專業(yè)人士就政府采購問題進行了積極的研究與長期的探索，獲得了大量有意義的實踐經(jīng)驗。

在政府采購方面，我國具有指導性意義的法律文件頒布實施較晚，相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善，在采購的具體實施過程中還凸現(xiàn)出很多細則的問題。采購工作在實踐中具有隨意性、無序性、盲目性等情況，這些問題嚴重的影響到政府采購工作的計劃性與科學性。如今，各國之間經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度愈發(fā)明顯，政府采購的國際合作也愈加密切，由于我國政府采購面寬、量大，這對我國以及世界其他國家的經(jīng)濟會產(chǎn)生直接或間接的影響，政府采購將越來越成為推動社會經(jīng)濟健康成長不可或缺的力量。因此，完善我國政府采購制度具有重大的理論意義和現(xiàn)實意義。

2.文獻回顧

近年來，伴隨著市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，我國的改革步伐也逐步加快，很多與社會經(jīng)濟發(fā)展相吻合的制度應運而生。其中，社會公共財政支出發(fā)揮的作用越來越明顯，其地位也在一步步提升，在這種情況下，公共支出的效率因而受到廣泛關(guān)注，推進政府采購制度的改革也被拉上日程。孫志忠、關(guān)慧君（2013）認為，政府采購的規(guī)模在不斷擴大，領(lǐng)域也在不斷的延伸，但是，采購制度中的問題也是非常突出的，解決好這些問題對建設(shè)服務型政府，建設(shè)政府新形象十分重要。丁文偉（2014）認為，政府采購是一種政府行為。它包含采購政策、采購程序、采購過程及采購管理多個方面的內(nèi)容，是國家公共財政管理的重要方法。高珊珊（2013）認為，政府是國內(nèi)市場最大的用戶，政府采購市場龐大而穩(wěn)定，是政府調(diào)控經(jīng)濟的重要手段。羅勇、李厚喜（2014）認為，與國外成熟的政府采購制度、現(xiàn)代財政制度目標相比，我國政府采購還存在突出問題，一些深層次體制機制障礙亟待破解。周挺（2013）認為，在改革開放中，我們必須在堅持“集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合”、“具體問題具體分析”、“職責清晰”和“權(quán)力制衡”等原則的前提下，從法律法規(guī)、采購規(guī)模、管理體制、監(jiān)管機制、政策功能、人員隊伍、信息化建設(shè)和采購國際化應對等八個方面深化政府采購改革。

18世紀后期，政府采購制度就開始在歐美發(fā)達國家發(fā)展起來，歐美發(fā)達國家政府采購制度能夠取得今天的成就，在很大程度上得益于健全的政府采購法律法規(guī)體系。Arie Reich（2013）認為，政府采購是一種與公眾簽下的合約，是考慮到公眾利益而為公眾服務的有效政策，而并非一種完全依靠市場手段而自由融資的經(jīng)濟工具。Simon J.Evenett,Bernard M.Hoekman（2011）認為，WTO《政府采購協(xié)議》包括基本目標和原則、適用范圍、采購方式和采購程序、透明度原則及信息披露、質(zhì)疑和爭端解決機制、例外條款等內(nèi)容。Ann Arbor（2012）認為，在提供經(jīng)濟、社會、政治活動的法律框架外，政府則主要從事三類活動：即收入分配、物品和服務的生產(chǎn)、物品和服務的購買。

二、我國政府采購制度的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)代政府采購制度的開始，可以追溯到1995年。1995年上海創(chuàng)建了我國第一個政府采購管理條例。從1995年到1998年，全國部分省市進行試點的推廣，這個階段是我國現(xiàn)代政府采購制度的試點初創(chuàng)階段。自1998年政府采購工作陸續(xù)在全國開展實施，2003年1月1日我國正式實施《政府采購法》，到2003年底，政府采購工作社會認同日益增強，己經(jīng)在全國全面推行。這標志著我國政府采購制度基本形成，已經(jīng)基本形成了一套規(guī)范的政府采購法規(guī)體系，政府采購工作正式踏入法制化軌道。

首先，政府采購水平不斷的向縱深方向延伸。自1998年我國政府采購工作的全面推廣至今，我國的政府采購面持續(xù)增大，我國政府采購制度在一步步向前發(fā)展，也在不斷的自我完善。近年來，我國政府采購的效率在大幅度提高，同時，我國財政資金的使用效率也有很大的提升。從2003年至今，政府采購的樣式逐步豐富起來，雖然主體的采購方式依舊為公開招標，但采購需求在不斷變化與重組，從起初簡單的政府實物型采購過度到工程型和服務型采購，采購項目結(jié)構(gòu)不平衡的局面也得到了明顯突破。

其次，政府采購進入制度化階段?！墩少彿ā窞槲覈少弻用娴闹笇苑?，它要求政府采購部門管理與執(zhí)行相分離，設(shè)置合理的管理機制，并要求職責清晰、歸屬明確。從正式實施至今，一方面取得了重大的成就，另一方面也體現(xiàn)出不夠完善的情況。就現(xiàn)狀而言，我國頒布了《政府采購法》來規(guī)范政府的采購行為，制定了《中華人民共和國政府采購法實施條例》來指導實施細則，初步形成了相對完整的正規(guī)化法律條文。因為缺乏明確的執(zhí)行標準，一些規(guī)章執(zhí)行起來會比較困難，隨著實踐的深入，管理體制和監(jiān)督體制也顯現(xiàn)出一些困境，這一現(xiàn)狀阻礙了我國政府采購效率的迅速提升，間接的影響了采購的制度化管理。因此，完善當前《政府采購法》及相應的政府采購條例，不斷探索政府采購管理機制的有效途徑和辦法，建立更加法制化、規(guī)范化的采購管理制度是社會發(fā)展所需。

三、我國政府采購制度存在的問題

我國政府采購制度自實施以來有了很大的進步，為我國公共利益、市場良好運行帶來了積極作用。采購制度已基本建立，但由于建立時間不長，基于我國具體國情來看，我國政府采購制度仍顯現(xiàn)出不夠成熟不夠完善的局面，特別是與西方發(fā)達國家相比，在管理機制、有效運作上還存在較大差距，其具體問題主要體現(xiàn)在以下方面。

1.政府采購法律制度存在的問題

《政府采購法》于2003年正式實施，標志著我國的政府采購制度已基本建立，經(jīng)過近年來的大力發(fā)展，我國的政府采購規(guī)模不斷擴大，在操作流程和資金管理上逐步走向合理化，在信息公開透明化方面也有質(zhì)的突破，初步形成了一套比較完整的法規(guī)指導體系。但我國政府采購制度相關(guān)法律法規(guī)不健全，不完備，立法層次較低，一些采購制度的法律法規(guī)不夠配套，缺乏實施細則，導致法律約束力受到削弱。目前，僅有《政府采購法》及《招標投標法》是經(jīng)由全國人大常委會頒布實施的，而地方性采購立法明顯不足，立法建設(shè)方面比較滯后。首先，我國缺少針對采購過程的評估、供應商監(jiān)管、相關(guān)采購人才的管理等具體的法令法規(guī)，各地區(qū)在采購實施過程中普遍具有隨意性。其次，政府采購制度法律體系規(guī)定的采購范圍模糊，在具體指導實踐時存在不同的處理方式，增加了科學、合理采購的難度。

2.政府采購人員體制和團隊素質(zhì)存在的問題

政府采購人員的個人素養(yǎng)、專業(yè)知識與采購活動息息相關(guān)，也直接影響到采購活動的質(zhì)量，因此，采購人員個人建設(shè)或團隊建設(shè)都顯得尤為重要。當前，我國政府采購專業(yè)化人才比較匱乏，隊伍建設(shè)無論是從理論水準還是從實踐水平來看都偏低。地方政府在設(shè)立政府采購機構(gòu)時，未能形成統(tǒng)一的人才選拔標準，對采購人員的選用標準不統(tǒng)一，部分采購人員專業(yè)化知識匱乏，對采購制度不能很好的理解并執(zhí)行。采購人員缺乏依法行政和合理有序采購的觀念，相關(guān)監(jiān)管能力和操作水平能力不足，導致他們在遇到項目對接、合同談判、組織招標等具體問題時不會處理，從而使得采購程序無法得到有效保障，采購效益也大大的降低。

3.當前政府采購監(jiān)管存在的問題

監(jiān)督管理機制是政府采購活動中不可缺少的一個部分。任何一個機制的有效運行都離不開監(jiān)督，政府采購制度規(guī)定，采購活動必需公開透明化、公正化，這不僅要求政府采購要做到按章辦事，同時要求其權(quán)利的實施需要得到監(jiān)督。目前，我國政府采購的監(jiān)管狀況還有相當大的提升空間：第一，我國監(jiān)督機構(gòu)沒有獨立出來，《政府采購法》中強調(diào)政府采購的監(jiān)管部門為各級對應財政部門。在采購實施時，易產(chǎn)生監(jiān)督管理具體職權(quán)不明確，權(quán)利行使不當?shù)木置?，或者是監(jiān)管機構(gòu)與被采購單位之間存在利害關(guān)系。第二，當前我國政府采購的監(jiān)督管理范圍不合理。我國政府采購制度的監(jiān)督管理還存在監(jiān)管不全面的現(xiàn)象，具有片面性和區(qū)域局限性。第三，缺乏第三方人民大眾的監(jiān)督。我國監(jiān)督主要是建立在采購部門與政府財政部門之間，雖然供應商也參入了監(jiān)督，但沒有建立廣泛性的人民大眾監(jiān)督的獨立機制，這樣容易造成內(nèi)部監(jiān)督失衡。

4.政府采購在預算編制過程中存在的問題

我國政府采購制度尚不完備。就全國而言，已經(jīng)基本形成了政府采購預算制度的局面，但到市、縣這個層面，還未完全達到科學規(guī)范的政府采購預算編制制度，采購預算編制中還存在較多的問題。首先，政府采購預算編制比較粗糙，采購計劃應如何科學編制沒有統(tǒng)一標準，省級對市級部門預算編制工作指導力度不夠，沒有形成硬性規(guī)定，造成下級部門在編制采購預算時不規(guī)范、不科學，為進一步規(guī)范政府采購工作加大了難度。其次，政府采購預算編制方式比較滯后，很多單位的預算編制比較傳統(tǒng)，內(nèi)容過于簡化，一些需要細化的項目沒有編制到位，缺乏全局的考慮。再次，受當?shù)刎斄ο拗?，沒有更多的資金達到政府采購支出的預算，這也間接的影響到預算準確性。

四、完善我國政府采購制度的建議

1.健全政府采購法律體系

加快法制建設(shè)，推動政府采購制度法制化。政府采購制度的規(guī)范化、制度化有利于我國社會主義事業(yè)的發(fā)展，有利于我國民眾公共利益的實現(xiàn)。健全政府采購制度的法律體系，應結(jié)合我國具體的社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和實際需求，各地應結(jié)合實踐需求，不遺余力的推進政府采購法制體系的完善與完備。以《政府采購法》為核心，以《政府采購法實施條例》為輔助，加快完善政府采購招標、政府采購監(jiān)督管理辦法等細則。針對我國政府采購的薄弱環(huán)節(jié)，應加緊制定一些補充性的法律法規(guī)，來填補一些政策漏洞。各地的政府，應處理好不同法律效應之間的層次性關(guān)系，理解好每一部法律法規(guī)的內(nèi)在精神。完善并細化現(xiàn)存的有關(guān)政府采購制度的法律法規(guī)，設(shè)立鼓勵特殊地區(qū)、特殊企業(yè)的政府采購法律政策，抓好采購程序，規(guī)范采購當事人及相互關(guān)聯(lián)的政府采購監(jiān)督機制等。

2.加強采購機構(gòu)和相關(guān)人才隊伍的建設(shè)

在市場經(jīng)濟體制下，采購實施機構(gòu)應逐步走向市場，可以由目前政府部門的事業(yè)單位擴展到社會上其他中介服務機構(gòu)上來，破除行業(yè)壟斷地位，可以先開展試點，試點成熟后再一步步向外界推廣。這樣，有利于政府采購機構(gòu)多元化的發(fā)展。

同時，與政府采購相關(guān)的人才隊伍建設(shè)問題也是急需解決的。首先，對政府采購專員實行選拔制度。我國應結(jié)合自身國情，加快從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度認證的研究，制定出相應的實施細則，嚴格把控好每一位從業(yè)人員，實行持證上崗和執(zhí)業(yè)考試相結(jié)合制度，在選任人才時推行統(tǒng)一的制度標準。其次，大力提升采購人員的業(yè)務技能。對政府采購人員實行定期教育和定期考核，對國內(nèi)最新變動的政府采購制度，第一時間要求相關(guān)采購人員掌握，建立完善的培訓機制。

3.完善政府采購制度的監(jiān)管機制

為了保障政府采購制度更有效合理的實施，使其在管理公共財政支出、調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟運行、推動國民經(jīng)濟健康發(fā)展等方面更規(guī)范化、法制化，我們必需建立更加完善的關(guān)于采購制度的監(jiān)督管理機制。

首先，建立獨立的采購監(jiān)督機制，完善政府內(nèi)部的監(jiān)督。采購機構(gòu)與管理機構(gòu)必需實行權(quán)責分離，監(jiān)督主體應該多樣化，不僅僅局限于某單方機構(gòu)。完善監(jiān)督、審核環(huán)節(jié)，保證政府采購質(zhì)量，確保每一環(huán)節(jié)都監(jiān)督管理良好。其次，政府外部監(jiān)督部門應統(tǒng)一監(jiān)督。外部監(jiān)督部門應一致來保障政府采購的過程，確保采購的公開透明化，引導有序參入競爭。最后，完善第三方監(jiān)督管理機制。各地區(qū)應依據(jù)“權(quán)責分開、共同監(jiān)督、公正無私”的要求，將監(jiān)督管理與采購操作相分離，禁止讓同一個部門負責有利害關(guān)系的兩個職權(quán)。

4.完善政府采購的預算編制

完善政府采購預算編制是政府采購管理的重要環(huán)節(jié)之一，首先，應做到細化政府采購預算編制，根據(jù)市場調(diào)研，科學合理的編制預算，在預算編制中全面地考慮政府采購的管理要求，把握好每一環(huán)節(jié)，提高采購預算編制的可行性，全方位的反映政府采購需求，提高政府采購預算編制的全面性。同時，采購預算的編制也應遵循一些基本的原則，比如：結(jié)合國庫集中支付制度編制政府采購預算的原則，以及“以收定支、以支定購”原則等。適應政府預算體系發(fā)展的要求，參照資產(chǎn)配置標準和政府采購實際情況來編制政府采購預算，提升政府采購預算編制的可靠性、合理性。

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（作者單位：浙江工商大學）