單雙號限行常態(tài)化的合憲性審查

【摘要】單雙號限行從2007年北京測試奧運測試賽事至今，單雙號限行的措施隨著實際情況的改變而有所調(diào)整。至2014年APEC會議，單雙號限行措施的繼續(xù)實施又發(fā)生了重大作用，使得北京出現(xiàn)了APEC藍的效果。至此，單雙號限行常態(tài)化被提上日程，同時也引來了各方論證以及激烈的討論。

【關(guān)鍵詞】常態(tài)化；論證

一、單雙號限行的現(xiàn)狀

單雙號制度是國家為了緩解城市交通壓力而實施的一種行政措施。單號日期，車號的末尾數(shù)字是單號的私家車可以上路；雙號日期，只能車號末尾數(shù)字是雙號的私家車可以上路。以目前北京市機動車保有量320多萬輛計算，9月20日，北京每天就有約150萬輛車停駛。措施實施以后對城市交通擁堵起到一定的緩解作用。北京市政府決定自2014年4月11日至2015年4月10日，繼續(xù)實施工作日高峰時段區(qū)域限行交通管理措施。隨著單雙號限行措施實施的效果，限行常態(tài)化的聲音不斷涌現(xiàn)。北京市政府官員日前提出，政府部門正在對單雙號限行常態(tài)化進行論證。單雙號限行常態(tài)化有很多法律障礙，關(guān)系到政府是否依法行政，是否具有法律依據(jù)至關(guān)重要。

二、單雙號限行常態(tài)化中的利益沖突：公共利益與公民財產(chǎn)權(quán)的沖突

單雙號限行措施在奧運期間使北京的交通問題和環(huán)境保護問題得到一定緩解，針對于北京單雙號限行常態(tài)化是否實行，成為公眾熱議的話題：一方面，限行措施在使環(huán)境改善，交通得到緩解的同時，會給頻繁開車出行的北京市民造成極大的不便，也侵害了公民的財產(chǎn)權(quán)；另一方面，如若放任原來擁堵的交通狀況不管，全體市民都將支付高昂的交通、環(huán)境和時間的成本，這不利于經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。

實施車號限行，作為一項臨時交通管理措施，限號出行能得到廣大車主的理解。但若作為一種長期制度規(guī)定下來，就會面臨合法性的挑戰(zhàn)。在法理上很簡單，因為它限制了財產(chǎn)的使用價值。但道路交通安全法中的限行是指短時間的局部交通管理手段，如果長時間、大范圍、而且涉及絕大多數(shù)私家車時，這對私有財產(chǎn)的使用就造成了侵害。由此可見，這項行政措施帶來了公共利益與個人利益（公民財產(chǎn)權(quán)）的巨大沖突。公共利益的維護固然很重要，但是不能為了保全公共利益，而一味地犧牲個人利益。因此，在考慮將單雙號限行這一臨時措施作為一種長期實行的政策時，應(yīng)當盡量平衡利益的沖突，不能一味地侵害為憲法所保護的公民財產(chǎn)權(quán)。

三、單雙號限行常態(tài)化的合憲性審查

財產(chǎn)權(quán)作為一項基本的權(quán)利，對于基本權(quán)利限制的合憲性審查，需要從形式要素和實質(zhì)要素兩個方面著手，即法律保留原則和比例原則的審查。

1、單雙號限行常態(tài)化違背法律保留原則和明確性原則

根據(jù)憲法民主正當性和法治原則規(guī)定，對基本權(quán)利的限制要符合法律保留的要求，也就是國家公權(quán)力只能通過法律來限制基本權(quán)利。財產(chǎn)權(quán)限制作為一項基本權(quán)利，是法律保留的事項。那么，機動車限行是否具有法律上的依據(jù)呢？

據(jù)《道路交通安全法》第39條之規(guī)定，“公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā返?7條第3款規(guī)定：“未達到大氣環(huán)境質(zhì)量標準的大氣污染防治重點城市，應(yīng)當按照國務(wù)院或者國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部規(guī)定的期限，達到大氣環(huán)境質(zhì)量標準。該城市人民政府應(yīng)當制定限期達標規(guī)劃并可以根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定采取更加嚴格的措施按期實現(xiàn)達標規(guī)劃?！薄兜缆方煌ò踩ā返?9條《大氣污染防治法》第17條第3款討論的核心都在于單雙號限行是否可以作為一項長期的政策來實施。此外，還有一個應(yīng)當重視的層面，即法律的明確性原則?；谠撛瓌t，對于基本權(quán)利的限制性規(guī)定，在內(nèi)容和表達上必須是明確的；如果限制規(guī)定過于模糊，就會導致法律適用上的危險。因此，即使將《道路交通安全法》第39條和《大氣污染防治法》第17條第3款作為長期限行的法律依據(jù)，此依據(jù)也因其明確性不足而不具備形式合憲性。

2、單雙號限行常態(tài)化違背比例原則

比例原則是指國家在實施行政干預(yù)時，不得為了某個行政目的而不擇手段，在所欲實現(xiàn)的目的與所造成的損害之間要進行衡量。比例原則依審查順序包括對目的正當性、手段適當性、手段必要性。

首先，限行的目的是為了緩解交通與治理污染。這兩者是關(guān)乎公共利益的重大論題，這兩個目的是非常正當?shù)哪康?，限行措施因而可以通過目的正當性的審查。其次，應(yīng)當分析限行的手段是否具有適當性和必要性。適當性也稱為合目的性，即限行措施是否有助于緩解交通和治理空氣污染？這似乎是不言而喻的，但實際上卻需要更為精細的考察。然而，有學者的研究結(jié)論是：限行確實有助于暢通出行，但對空氣質(zhì)量幾乎沒有影響。應(yīng)當注意的是，目的不能全然為手段辯護“任何僅僅通過壞的手段而能達到的目的必須讓位于使用合適的目的而達到的較基本的目的”。再次，即使認為限行措施能夠緩解交通，也有助于治理污染仍然需要進一步分析其是否具有“必要性”。必要性原則要求，必須在能夠?qū)崿F(xiàn)目的的手段中選擇最溫和的手段，所謂最溫和的手段，也就是對基本權(quán)利干預(yù)最小、科以負擔最少的手段。那么，為了緩解交通、治理污染，是否還有其他同樣有效但更溫和的手段？事實上，對緩解交通而言就存在如下一些可能的手段，如設(shè)置私家車不可駛?cè)氲膮^(qū)域、征收高額的停車費或者擁堵費，進一步擴大公共交通基礎(chǔ)設(shè)施等。相對于單雙號限行，這些手段應(yīng)該是更溫和的，在此意義上，單雙號限行因缺乏必要性而違憲。

根據(jù)上述分析，我們大體可以得出這樣的結(jié)論：限行措施盡管出于正當之目的但卻在有其他手段的情況下不必要地過度限制了公民的財產(chǎn)權(quán)因而有違憲之虞。如果政策制定缺乏充分科學的基礎(chǔ)而又缺乏尊重基本權(quán)利的自覺，這樣的違憲情形就難以避免。

四、結(jié)論

單雙號限行措施的實行使得北京交通得到緩解，空氣質(zhì)量得到提升；但是，單雙號限行措施的長期實行，首先會造成個人利益與公共利益的巨大沖突。其次，單雙號限行措施缺乏法理和立法上的依據(jù)，違背了法律保留原則和明確性原則，也難以滿足比例原則的審查依據(jù)。因此，為了緩解交通和治理空氣污染，單雙號限行不能作為一項“懶人政策”，一限了之，車輛單雙號限行常態(tài)化必須慎行。

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【作者簡介】

饒艷（1991—），女，湖北咸寧人，漢族，華中師范大學法學院法律碩士專業(yè)2015級碩士研究生，主要研究方向：民事訴訟法。