連維良

近日，國務院印發(fā)了《關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發(fā)〔2016〕33號）。這是我國社會信用體系建設方面的一個重要文件，是全面深化改革，特別是深化放管服改革的一項重要舉措。

黨中央、國務院高度重視社會信用體系建設。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會均對社會信用體系建設提出了明確要求，強調(diào)要“加強社會誠信建設，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒揚機制和違法失信行為懲戒機制”。國務院專門發(fā)布了社會信用體系建設規(guī)劃綱要。這次印發(fā)的《指導意見》是落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會精神和國務院社會信用體系建設規(guī)劃綱要的具體舉措。

《指導意見》制訂出臺的目的，是有效治理失信行為高發(fā)問題，使失信者付出足夠的代價，并通過實施正面激勵讓守信者受益，做到讓守信者一路綠燈、失信者處處受限，從而形成引導社會成員誠實守信的正確導向。守信激勵和失信懲戒機制是社會信用體系建設的核心機制，對于弘揚社會主義核心價值觀，構(gòu)建以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制，進一步推動簡政放權和政府職能轉(zhuǎn)變，營造公平誠信的市場環(huán)境，提高社會治理能力，都將發(fā)揮重要的支撐作用。

第一，這是第一部關于信用聯(lián)合獎懲的規(guī)范性文件。國內(nèi)外實踐表明，完善的市場經(jīng)濟體制離不開信用體系的支撐。而信用體系之所以能發(fā)揮作用，最重要的就是從經(jīng)濟社會各個方面對守信者予以激勵，對失信者進行懲戒。在許多發(fā)達國家，人們一般不愿失信、不敢失信。因為一旦失信，讀書、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、信貸、保險、租房、租車、出入境等都會受到影響，可以說是“處處受限”，在社會上很難立足，形成了使人們自覺守信的倒逼機制。實踐證明，這種做法是十分管用和有效的，值得我們學習借鑒?！吨笇б庖姟烦浞挚偨Y(jié)借鑒了國內(nèi)開展的試點探索和國外行之有效的經(jīng)驗，對激勵懲戒對象、可采用的激勵懲戒措施、協(xié)同運行機制等做出了規(guī)范。

第二，《指導意見》體現(xiàn)了激勵與懲戒并重的原則?！吨笇б庖姟烦浞煮w現(xiàn)了十八屆三中全會關于“褒揚誠信，懲戒失信”的要求，在加大對嚴重失信主體懲戒力度的同時，充分運用多種措施對誠實守信主體進行激勵。對誠實守信者進行聯(lián)合激勵，重在褒揚，重在提供優(yōu)先機會，重在減輕社會負擔，比如，優(yōu)先辦理行政審批，優(yōu)先享受優(yōu)惠政策，優(yōu)先提供公共服務，減少審批環(huán)節(jié)，減少監(jiān)管頻次，降低市場交易成本，使守信者在市場中獲得更多機會和實惠，讓信用成為市場配置資源的重要考量因素。

對違法失信者進行聯(lián)合懲戒，《指導意見》提出的措施包括行政性、市場性、行業(yè)性、社會性四大類，重在約束，重在限制，重在提高失信成本，包括降低信用等級，在行業(yè)內(nèi)公開，面向社會公開，依法依規(guī)限制行政許可，限制市場準入，限制新增項目審批核準，限制擔任法定代表人和董事、監(jiān)事、高級管理人員，限制股票上市，限制發(fā)行債券，限制銀行信貸，限制發(fā)起設立或參股金融機構(gòu)、類金融機構(gòu)，限制從事互聯(lián)網(wǎng)信息服務，限制申請財政性資金項目，限制參與招標投標、政府采購等公共資源交易活動，限制參與基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，限制評先評優(yōu)，限制出境，限制購買不動產(chǎn)，限制乘坐飛機和高等級列車，限制旅游度假，限制入住星級以上賓館等?？梢哉f是一處失信、處處受限，一時失信、長期受限，失信將付出巨大代價。

第三，《指導意見》既明確了聯(lián)合懲戒的重點，也明確了必須將懲戒措施落實到人。受到聯(lián)合懲戒的嚴重失信行為主要包括四個方面：一是嚴重損害人民群眾身體健康和生命安全的行為，包括食品藥品、生態(tài)環(huán)境、工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、消防安全、強制性產(chǎn)品認證等領域的嚴重失信行為。二是嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序的行為，包括逃稅騙稅、惡意逃廢債務、惡意拖欠貨款或服務費、惡意欠薪、非法集資、合同欺詐、傳銷、無證照經(jīng)營、制售假冒偽劣產(chǎn)品和故意侵犯知識產(chǎn)權、出借和借用資質(zhì)投標、圍標串標、虛假廣告、侵害消費者或證券期貨投資者合法權益、破壞網(wǎng)絡空間傳播秩序、聚眾擾亂社會秩序等嚴重失信行為。三是拒不履行法定義務，嚴重影響司法機關、行政機關公信力的行為，包括當事人在司法機關、行政機關作出判決或決定后，有履行能力但拒不履行、逃避執(zhí)行等嚴重失信行為。四是拒不履行國防義務、危害國防利益的行為，包括拒絕、逃避兵役，拒絕、拖延民用資源征用或者阻礙對被征用的民用資源進行改造，破壞國防設施等行為。

在聯(lián)合懲戒的對象上，《指導意見》還明確，要完善個人信用記錄，推動聯(lián)合懲戒措施落實到人。對企事業(yè)單位嚴重失信行為，在記入企事業(yè)單位信用記錄的同時，記入其法定代表人、主要負責人和其他負有直接責任人員的個人信用記錄。在對失信企事業(yè)單位進行聯(lián)合懲戒的同時，依照法律法規(guī)和政策規(guī)定對相關責任人員采取相應的聯(lián)合懲戒措施。

第四，《指導意見》既明確了獎懲的落實機制，又明確了協(xié)同聯(lián)動的要求。為了將獎懲措施落到實處，《指導意見》明確了建立健全九個方面的落實機制，包括觸發(fā)反饋機制、部省協(xié)同和跨區(qū)域聯(lián)動機制、信用信息公示機制、信用信息歸集共享和使用機制、信用紅黑名單制度、激勵懲戒措施清單制度、信用修復機制、信用主體權益保護機制以及跟蹤問效機制等。

聯(lián)合獎懲的核心在“聯(lián)合”二字，沒有協(xié)同聯(lián)動，僅在某一個方面受到激勵或者懲戒，享受的利益或者付出的代價就不夠大，就不能產(chǎn)生足夠的激勵約束作用。因此，《指導意見》特別強調(diào)，要建立跨地區(qū)、跨部門、跨領域的聯(lián)合激勵與懲戒機制，形成政府部門協(xié)同聯(lián)動、行業(yè)組織自律管理、信用服務機構(gòu)積極參與、社會輿論廣泛監(jiān)督的社會共同治理格局。

第五，《指導意見》既體現(xiàn)了激勵約束，又體現(xiàn)了權益保護。明確提出要建立健全信用修復機制和信用主體權益保護機制的具體任務。要建立信用糾錯修復、自新修復、主動修復的機制。要建立健全信用信息異議、投訴制度，有效避免信息失實和“誤傷”等情況發(fā)生。一旦因錯誤采取聯(lián)合懲戒措施損害有關主體合法權益的，有關部門和單位應積極采取措施恢復其信譽、消除不良影響。

信用體系建設是全社會的共同事業(yè)，懲戒不是目的，目的是營造更加誠實守信的社會環(huán)境，讓守信內(nèi)化于心、外化于形，成為每一個法人和自然人的行為自覺。在建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度的同時，要大力培育誠信理念，大力弘揚誠信文化，大力加強誠信教育，通過文化建設和宣傳教育的方式，潛移默化，將誠信理念深植人心，真正以守信為榮、以失信為恥。

為了做好《指導意見》的貫徹落實，國家發(fā)改委還將會同有關部門制定更詳細的分領域具體措施。在此之前，有關部門和一些地區(qū)積極探索，已經(jīng)取得了比較成熟的經(jīng)驗。比如，稅務總局與有關金融機構(gòu)合作，開發(fā)“稅易貸”產(chǎn)品，對誠信的納稅人提供融資便利，有效緩解了小微企業(yè)融資難問題。共青團中央與保險機構(gòu)合作，對優(yōu)秀青年志愿者提供更加便利的保險服務。發(fā)改委、人民銀行會同稅務總局、工商總局、證監(jiān)會、最高人民法院、安監(jiān)總局，先后與40多個部門聯(lián)合簽署了針對重大稅收違法案件當事人、失信企業(yè)、違法失信上市公司、失信被執(zhí)行人、安全生產(chǎn)領域嚴重失信生產(chǎn)經(jīng)營單位的聯(lián)合懲戒合作備忘錄。據(jù)不完全統(tǒng)計，有關部門對失信主體，限制乘坐飛機411.5萬人次，限制乘坐列車101.6萬人次，阻止出境邊控443人次，限制申報政府性投資上百億元，限制擔任企業(yè)法定代表人、董事、監(jiān)事等職務2.7萬多人次，一些失信企業(yè)及其法人代表被取消“勞?！钡仍u先評優(yōu)資格，一批失信案例被媒體曝光引起社會強烈反響，這些懲戒措施對違法失信主體形成了強大威懾，大量失信納稅人補繳了稅款，約40萬失信被執(zhí)行人自動履行義務或者與申請執(zhí)行人協(xié)商達成和解協(xié)議。

當前，國家發(fā)改委聯(lián)合有關部門正在醞釀或組織簽署對優(yōu)秀青年志愿者、A級納稅人、海關高級認證企業(yè)等方面的守信聯(lián)合激勵備忘錄，以及食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護等領域的失信聯(lián)合懲戒備忘錄，在更多的領域推進信用聯(lián)合獎懲工作，營造更加濃厚的誠信氛圍，共同推動《指導意見》有效落實，共建共享人人守信的誠信社會。