姚　智

西北政法大學(xué)公安學(xué)院，陜西　西安　710122

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西安市人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀與對(duì)策研究

姚智

西北政法大學(xué)公安學(xué)院，陜西西安710122

摘要：人民調(diào)解作為“東方經(jīng)驗(yàn)”，根植于中國(guó)的傳統(tǒng)調(diào)解文化，是明顯具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律制度，作為非訴訟途徑調(diào)處糾紛的主要形式，人民調(diào)解在解決基層矛盾和創(chuàng)新社會(huì)管理中發(fā)揮著重要的作用。本文以西安市基層人民調(diào)解工作為研究對(duì)象，整理近幾年來(lái)西安市人民調(diào)解工作的數(shù)據(jù)，以求掌握該市人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀并分析該市人民調(diào)解工作取得的成效及存在的問(wèn)題，結(jié)合當(dāng)今的新形勢(shì)，提出相關(guān)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：西安市；人民調(diào)解；現(xiàn)狀；對(duì)策研究

2011年，備受矚目的《人民調(diào)解法》正式實(shí)施，人民調(diào)解工作也有了強(qiáng)有力的法制保障。隨后西安市也不斷出臺(tái)一大批規(guī)章制度，讓人民調(diào)解工作中的諸多實(shí)踐問(wèn)題有了規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為如果全國(guó)是一個(gè)面，西安市可以是一個(gè)點(diǎn)，分析西安市人民調(diào)解工作情況能更好、更清晰地了解基層人民調(diào)解的現(xiàn)狀。

一、西安市人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀

近幾年來(lái)，西安市人民調(diào)解委員會(huì)的數(shù)量經(jīng)歷了逐年減少到逐步穩(wěn)定的過(guò)程，2005-2009年間，全市人民調(diào)解委員會(huì)數(shù)量呈逐年增加的趨勢(shì)，由于2010年西安市行政區(qū)劃進(jìn)行較大變動(dòng)，撤“村委會(huì)”改“居委會(huì)”，所以當(dāng)年調(diào)解委員會(huì)數(shù)量下降較多，2011年以后數(shù)量基本保持穩(wěn)定。(見(jiàn)圖1)

圖1　2005-2014年西安市人民調(diào)解組織數(shù)量變動(dòng)情況

2005年以來(lái)，人民調(diào)解員數(shù)量與人民調(diào)解委員會(huì)數(shù)量呈現(xiàn)基本相當(dāng)?shù)淖儎?dòng)走向2005-2010年人數(shù)保持在1.5萬(wàn)以上，2011年與人民調(diào)解委員會(huì)數(shù)量變動(dòng)一致，由于西安市行政區(qū)劃調(diào)整，人民調(diào)解員數(shù)量出現(xiàn)較大變動(dòng)，之后人員數(shù)量相對(duì)保持穩(wěn)定。

二、西安市人民調(diào)解工作的主要經(jīng)驗(yàn)

(一)建立矛盾糾紛預(yù)防化解工作機(jī)制

西安市為提升矛盾糾紛預(yù)防化解工作科學(xué)性和實(shí)效性，建立矛盾糾紛預(yù)防化解工作機(jī)制。在全市推行了人民調(diào)解“五步工作法”和“五位一體”工作機(jī)制，加強(qiáng)矛盾糾紛排查制度化、規(guī)范化建設(shè)。同時(shí)健全完善矛盾糾紛預(yù)防化解工作網(wǎng)絡(luò)體系。

(二)創(chuàng)新糾紛解決途徑

在西安市全力全面深化人民調(diào)解工作的背景下，西安市各區(qū)縣也不斷創(chuàng)新社會(huì)管理工作。新城區(qū)司法局探索建立了“十戶(hù)聯(lián)?！毙聶C(jī)制；未央?yún)^(qū)在區(qū)法院訴訟服務(wù)大廳設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解工作室；雁塔區(qū)司法局以機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)人民調(diào)解工作的發(fā)展，設(shè)立了“訴前調(diào)解室”、“個(gè)人調(diào)解工作室”。

(三)廣泛宣傳《人民調(diào)解法》

在落實(shí)和貫徹《人民調(diào)解法》的過(guò)程中，西安市組織開(kāi)展了關(guān)于《人民調(diào)解法》的一系列宣傳活動(dòng)。并且采用舉辦培訓(xùn)班、召開(kāi)調(diào)解案例分析會(huì)、懸掛宣傳橫幅、宣傳標(biāo)語(yǔ)等靈活多樣的方式和途徑，提高《人民調(diào)解法》社會(huì)知曉率，通過(guò)對(duì)調(diào)解案例講解，增強(qiáng)廣大群眾的法律意識(shí)，積極引導(dǎo)群眾。

三、西安市人民調(diào)解工作存在的問(wèn)題與不足

(一)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)缺乏必要保障

我國(guó)《人民調(diào)解法》明確規(guī)定，人民調(diào)解不得收費(fèi)。這決定了人民調(diào)解委員會(huì)的公益性質(zhì)。但是在具體調(diào)解工作的開(kāi)展離不開(kāi)必要的物質(zhì)保障。而調(diào)解經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足，在很大程度上已成為制約人民調(diào)解的一大瓶頸，更影響著人民調(diào)解更進(jìn)一步的深入發(fā)展。

(二)司法行政機(jī)關(guān)管理工作難以落實(shí)

我國(guó)的人民調(diào)解委員會(huì)，大多是出于群眾自愿形成的自治管理機(jī)構(gòu)，在自治前提下應(yīng)受司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和管理。而在具體實(shí)踐過(guò)程中，司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)卻出現(xiàn)了兩級(jí)分化，一方面在村、居基層委員會(huì)中設(shè)置村、居人民調(diào)解組織體現(xiàn)了群眾性、自治性，由于司法所與村、居“兩委會(huì)”沒(méi)有任何的隸屬關(guān)系和考評(píng)關(guān)系。另一方面卻恰恰相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)作為非傳統(tǒng)形式的調(diào)委會(huì)，在運(yùn)行方面則行政化比較突出。

(三)基層人民法院對(duì)調(diào)委會(huì)的指導(dǎo)工作不到位

筆者也發(fā)現(xiàn)，法院雖然在立案大廳建立了“訴調(diào)對(duì)接”窗口，但是大多處理的還是訴內(nèi)調(diào)解。人民調(diào)解員與法官的交流溝通比較少，法官往往認(rèn)為人民調(diào)解員的素質(zhì)較低，不愿意為他們更新法律法規(guī)知識(shí)，導(dǎo)致有的調(diào)解協(xié)議最終被確認(rèn)無(wú)效。

四、完善西安市人民調(diào)解工作的建議與對(duì)策

(一)明確管理職責(zé)，健全指導(dǎo)制度

在現(xiàn)行的法律規(guī)定中，主要由基層人民政府和法院履行對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)職責(zé)，基層人民政府對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)主要由各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。這就要求我們?cè)谒痉ㄐ姓C(jī)關(guān)與人民調(diào)解委員會(huì)之間、基層人民法院與人民調(diào)解委員會(huì)之間合理劃分司法行政機(jī)關(guān)與人民法院的職責(zé)，清晰應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作、履行的義務(wù)。

嚴(yán)格區(qū)分司法行政機(jī)關(guān)與人民調(diào)解委員會(huì)之間的界限。一方面，要清楚指導(dǎo)人民調(diào)解和承擔(dān)人民調(diào)解的不同。另一方面，還需合理劃分司法行政機(jī)關(guān)各層級(jí)之間的職責(zé)權(quán)限?；鶎尤嗣穹ㄔ号c人民調(diào)解委員會(huì)之間的指導(dǎo)關(guān)系也應(yīng)通過(guò)司法局與人民法院之間的聯(lián)系與協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)。司法局與人民法院可以建立固定聯(lián)系制度，把相關(guān)業(yè)務(wù)聯(lián)系定期化、具體化。

(二)加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)，提升人員素質(zhì)

人民調(diào)解員是整個(gè)調(diào)解工作的主心骨和載體，是人民調(diào)解工作的靈魂①。人民調(diào)解不同于審判工作就在于它是將法律與情理相結(jié)合進(jìn)行的說(shuō)服工作。這就要求人民調(diào)解員不僅要具備優(yōu)秀的口才，還要具有豐富的人生經(jīng)驗(yàn)和一定的知識(shí)儲(chǔ)備。在加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的過(guò)程中，既要實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解員的專(zhuān)業(yè)化，還要發(fā)展調(diào)解員的綜合素質(zhì)。在基層人民司法機(jī)關(guān)或者基層人民法院對(duì)調(diào)解員進(jìn)行定期培訓(xùn)和日常案件培訓(xùn)的同時(shí)，還可以為社區(qū)人民調(diào)解員進(jìn)行諸如心理咨詢(xún)、家庭治療等培訓(xùn)。面對(duì)一些心理層面和能力層面引起非思想層面的因素的糾紛，就需要采取一些專(zhuān)業(yè)的辦法來(lái)解決，使之從難以解決的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或較為敏感的社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)檩^為技術(shù)性的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題可以有效地消除產(chǎn)生矛盾和糾紛的深層原因。

五、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)，調(diào)解是解決民間糾紛常用的方式之一。經(jīng)過(guò)法律化和制度化的人民調(diào)解糾紛解決方式，在現(xiàn)今的發(fā)展社會(huì)發(fā)揮著更加重要的作用，利用好人民調(diào)解這一具有中國(guó)特色的糾紛解決方式既符合了我國(guó)的具體國(guó)情，又可以切實(shí)為人民群眾帶來(lái)生活上的便利和經(jīng)濟(jì)上的效益。

[注釋]

①梅亞琴.基層社區(qū)人民調(diào)解的質(zhì)量研究[D].復(fù)旦大學(xué)碩士論文，2012

[參考文獻(xiàn)]

[1]劉江江.人民調(diào)解法治新論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2009.

[2]張英.我省首個(gè)區(qū)縣級(jí)綜合人民調(diào)解委員會(huì)西安成立[N].陜西日?qǐng)?bào)，2014-12-19.

[3]周旋.人民調(diào)解制度運(yùn)行狀況[D].南昌大學(xué)，2014.

中圖分類(lèi)號(hào)：D926

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)24-0131-02

作者簡(jiǎn)介：姚智(1995-)，男，內(nèi)蒙古烏海人，西北政法大學(xué)公安學(xué)院，2013級(jí)本科在讀。