馮乾　侯合心

[內(nèi)容摘要]行為監(jiān)管是一國金融監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為提出的規(guī)范性要求和實(shí)施的監(jiān)督管理。本文從產(chǎn)品和機(jī)構(gòu)兩個(gè)不同維度探討了行為監(jiān)管的四種基本選擇及六種主要模式，其中，重點(diǎn)對(duì)基于“雙峰”理論的澳大利亞、荷蘭、英國和美國模式作了比較分析。中國在行為監(jiān)管理論和實(shí)踐上均落后于國際先進(jìn)國家，這種落后直接表現(xiàn)為對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)明顯不足。本文首次研究和比較了行為監(jiān)管國際模式問題，并提出：在建立與微觀審慎監(jiān)管相分離的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和完善行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作機(jī)制方面，我國有必要借鑒“雙峰”理論。

[關(guān)鍵詞]行為監(jiān)管；國際模式；雙峰理論；金融消費(fèi)者保護(hù)

一、引言

從國際金融監(jiān)管領(lǐng)域看，無論是各國金融體制安排還是監(jiān)管立法，甚至包括《巴塞爾資本協(xié)議》及其他國際監(jiān)管規(guī)則，都偏向于審慎監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)或金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范，而忽視了行為監(jiān)管對(duì)于確保金融系統(tǒng)穩(wěn)定的實(shí)際意義。2007年，美國次貸危機(jī)爆發(fā)并向全球蔓延而演變成為金融海嘯，國際金融監(jiān)管界開始意識(shí)到，行為監(jiān)管缺失所引致的金融市場(chǎng)公平、公正內(nèi)涵缺失和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不足，同樣是金融危機(jī)產(chǎn)生的重要根源。從行為監(jiān)管的視角來看，次貸危機(jī)之前一些金融機(jī)構(gòu)向收入較低和信用程度較差的客戶放寬條件提供住房貸款，實(shí)際上是對(duì)其他客戶的不公平，違反了行為監(jiān)管關(guān)于維護(hù)市場(chǎng)公平、公正的監(jiān)管目標(biāo)，如果行為監(jiān)管部門提前介入并遏制風(fēng)險(xiǎn)，那么危機(jī)問題可能不至于發(fā)展到失控。

近幾年，隨著中國金融市場(chǎng)不斷發(fā)展、金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新意識(shí)的增強(qiáng)、金融產(chǎn)品日益豐富以及金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭壓力的加大，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)及其員工的不良行為有所增多。例如，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)推介中的虛假宣傳、誤導(dǎo)銷售，對(duì)客戶信息保管不當(dāng)導(dǎo)致的信息泄露、融資公司和互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)跑路等，這些風(fēng)險(xiǎn)事件不僅損害了金融消費(fèi)者權(quán)益，也降低了其對(duì)金融市場(chǎng)的信心。2015年6～8月，中國股票市場(chǎng)大幅波動(dòng)釀成的“股災(zāi)”，說明了中國金融監(jiān)管體制及監(jiān)管部門協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)在缺陷，體現(xiàn)出中國對(duì)金融機(jī)構(gòu)行為研究和監(jiān)管的不足，亟須在今后的金融監(jiān)管體制改革中強(qiáng)化行為監(jiān)管。

二、行為監(jiān)管的起源、概念及研究進(jìn)展

“行為監(jiān)管”一詞最早于20世紀(jì)70年代由美國國家保險(xiǎn)協(xié)會(huì)在其發(fā)布的《市場(chǎng)行為檢查手冊(cè)》中正式提出，但它是以“市場(chǎng)行為監(jiān)管”來表述的。這僅僅是第一次關(guān)于行為監(jiān)管的描述，其本質(zhì)內(nèi)涵與現(xiàn)今的行為監(jiān)管內(nèi)涵存在一定區(qū)別，由于當(dāng)時(shí)金融市場(chǎng)自由主義理念的盛行，這一概念并沒有引起廣泛關(guān)注。一直到1995年，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家泰勒首次針對(duì)金融監(jiān)管提出“雙峰”（twin peaks）理論，他認(rèn)為金融監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)該由兩個(gè)平行且相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來加以貫徹，即一個(gè)負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，以維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定和金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營，而另一個(gè)負(fù)責(zé)行為監(jiān)管，以促進(jìn)金融市場(chǎng)誠信和保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，保障金融市場(chǎng)公平、公正和健康運(yùn)行?！半p峰”理論的提出，開啟了金融監(jiān)管理論界系統(tǒng)討論行為監(jiān)管問題的新時(shí)代。

“雙峰”理論雖然起源于英國，但國際監(jiān)管實(shí)踐中率先引入這一理論的國家并不是英國，最早依據(jù)“雙峰”理論而形成兩大平行機(jī)構(gòu)實(shí)施“雙峰”監(jiān)管的國家是澳大利亞，緊接著是荷蘭。當(dāng)然，這一理論提出后也得到英國、美國監(jiān)管當(dāng)局的認(rèn)同和采納?？傮w而言，“雙峰”理論并未得到廣泛實(shí)踐，在過去幾十年的監(jiān)管實(shí)踐中，各國仍然以審慎監(jiān)管為主，直到2008年國際金融危機(jī)后，強(qiáng)化行為監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)才成為國際金融變革的新趨勢(shì)。

從行為監(jiān)管的目標(biāo)和職責(zé)來看，行為監(jiān)管與金融消費(fèi)者保護(hù)并非等同概念，行為監(jiān)管的內(nèi)涵包含了金融消費(fèi)者保護(hù)。例如，英國金融行為監(jiān)管局對(duì)其監(jiān)管職責(zé)簡要概括為三大目標(biāo)：一是保護(hù)金融消費(fèi)者；二是促進(jìn)有效競(jìng)爭；三是確保市場(chǎng)誠信。由于保護(hù)金融消費(fèi)者占據(jù)了行為監(jiān)管的大量工作內(nèi)容，所以在很多情況下，行為監(jiān)管常常與金融消費(fèi)者保護(hù)概念等價(jià)或替換使用。廣義上的行為監(jiān)管，是指監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為提出的規(guī)范性要求和實(shí)施的監(jiān)督管理，不僅包括零售市場(chǎng)上的金融消費(fèi)者保護(hù)，還包括批發(fā)市場(chǎng)上對(duì)金融機(jī)構(gòu)之間（比如銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)）、金融機(jī)構(gòu)與非金融機(jī)構(gòu)之間的交易行為實(shí)行監(jiān)管。

從研究進(jìn)展來看，國內(nèi)外對(duì)行為監(jiān)管的研究都非常有限。國際文獻(xiàn)中通常把行為監(jiān)管作為一個(gè)體現(xiàn)監(jiān)管手段的政策術(shù)語或者概念已知的特定詞匯來對(duì)待，這一詞匯較多出現(xiàn)在政策文本中，而國內(nèi)文獻(xiàn)整體上多是從認(rèn)識(shí)層面初步的論述行為監(jiān)管框架內(nèi)容。相關(guān)研究主要集中在以下幾個(gè)方面：一是關(guān)于行為監(jiān)管的認(rèn)識(shí)，如廖岷分析了行為監(jiān)管的概念、政策目標(biāo)、監(jiān)管方法等問題，王華慶論述了行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管的聯(lián)系和沖突問題。二是行為監(jiān)管的理論基礎(chǔ)，如Llewellyn認(rèn)為信息不對(duì)稱引發(fā)客戶對(duì)金融市場(chǎng)信心喪失，孫天琦認(rèn)為行為經(jīng)濟(jì)學(xué)是行為監(jiān)管的理論基礎(chǔ)之一。三是討論行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，如Warren主張建立獨(dú)立的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但經(jīng)合組織和世界銀行都對(duì)此持中立態(tài)度。四是分析國際行為監(jiān)管趨勢(shì)對(duì)中國的啟示，如劉鵬、高田甜和陳晨認(rèn)為要積極借鑒國際成熟行為監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)做法，推動(dòng)我國金融消費(fèi)者保護(hù)工作。

雖然上述研究基本上已經(jīng)深入到行為監(jiān)管的概念邊界、理論依據(jù)、政策目標(biāo)、監(jiān)管工具和方法等方面，但還沒有專門文獻(xiàn)探索和研究國際上行為監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ奖容^問題，以及發(fā)掘?qū)χ袊鹑诒O(jiān)管體制改革的借鑒經(jīng)驗(yàn)。本文將以“理論依據(jù)”和“實(shí)踐特性”這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為前提，首次從模式機(jī)制上認(rèn)識(shí)和討論行為監(jiān)管模式適應(yīng)金融發(fā)展需要的最佳模式選擇。這一討論對(duì)于包括中國在內(nèi)的大多數(shù)金融現(xiàn)代化水平發(fā)展較高，對(duì)行為監(jiān)管有一定認(rèn)識(shí)而又未在體制實(shí)踐上引入“雙峰”理論的國家，如何在行為監(jiān)管體系構(gòu)建中借鑒他國經(jīng)驗(yàn)以及做出什么樣的必然選擇等，顯然是具有重要意義的。

三、現(xiàn)代金融監(jiān)管體系中的行為監(jiān)管模式解析

（一）行為監(jiān)管的“兩個(gè)雛度”理論解析

從行為監(jiān)管的發(fā)展水平來劃分，評(píng)價(jià)功能分離或監(jiān)管實(shí)踐差異的維度主要有兩個(gè)：一是產(chǎn)品維度；二是機(jī)構(gòu)維度。如圖1分別標(biāo)識(shí)在縱軸和橫軸上的兩個(gè)代表不同行為監(jiān)管水平等級(jí)的方面。

1.產(chǎn)品維度。從產(chǎn)品維度來看，金融行為監(jiān)管作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管部分，其得以成立的經(jīng)濟(jì)或制度內(nèi)涵是：消費(fèi)者從市場(chǎng)獲取一系列的產(chǎn)品和服務(wù)（包括金融產(chǎn)品和服務(wù)）時(shí)，如果消費(fèi)者所獲得的金融產(chǎn)品和服務(wù)與其他產(chǎn)品與服務(wù)的差別足夠大，適用的法律和監(jiān)管工具不同，常規(guī)的消費(fèi)者保護(hù)性法規(guī)或規(guī)定，在廣度和深度上就無法確保產(chǎn)品和服務(wù)的提供者真正從消費(fèi)者合法與合理利益出發(fā)來約束自身的市場(chǎng)參與行為，進(jìn)而表明客觀上存在著市場(chǎng)特殊監(jiān)管的必要性。具體而言，基于消費(fèi)者公平利益保護(hù)的需要，將金融產(chǎn)品與服務(wù)從一般或廣義的產(chǎn)品和服務(wù)中獨(dú)立出來是有其客觀必要性的。

2.機(jī)構(gòu)維度。從機(jī)構(gòu)維度來看，在理論或監(jiān)管制度表述上僅僅體現(xiàn)審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的國家，本質(zhì)上行為監(jiān)管內(nèi)涵是始終存在的。因?yàn)閺膶?shí)踐意義上說，即使是以審慎監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)，在一定程度上也是通過對(duì)提供產(chǎn)品和服務(wù)主體的行為施以規(guī)范性、禁止性和約束性要求來實(shí)現(xiàn)的，差異僅僅在于其監(jiān)管視角并不是完全從消費(fèi)者利益出發(fā)，而是更多關(guān)注更為宏觀的社會(huì)負(fù)效應(yīng)控制（蝴蝶效應(yīng)）和金融領(lǐng)域本身的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制。所以，以審慎監(jiān)管為核心的監(jiān)管體制與依據(jù)“雙峰”理論而確立獨(dú)立或平行行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體制比較，不同之處主要在于：行為監(jiān)管并沒有以顯性的理論、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)形式從以審慎監(jiān)管為核心的監(jiān)管機(jī)構(gòu)中分離出來而已。世界各國的監(jiān)管實(shí)踐中較為普遍的表現(xiàn)為審慎監(jiān)管常常處于強(qiáng)勢(shì)地位，而行為監(jiān)管常被納入審慎監(jiān)管框架，金融消費(fèi)者保護(hù)問題沒有上升到獨(dú)立監(jiān)管的層面，消費(fèi)者公平利益得不到足夠重視或者僅僅是一個(gè)潛在或間接政策目標(biāo)。但兩種職能合一的監(jiān)管制度安排會(huì)帶來潛在沖突問題，這種沖突主要體現(xiàn)在監(jiān)管目標(biāo)的不一致和監(jiān)管手段的差異性，行為監(jiān)管注重于“主動(dòng)介入式”的提前監(jiān)測(cè)，關(guān)注產(chǎn)品和業(yè)務(wù)分析、注重監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)行為規(guī)范以及糾正金融消費(fèi)者行為偏差等；而審慎監(jiān)管側(cè)重要求金融機(jī)構(gòu)遵循審慎經(jīng)營原則所提出的各種監(jiān)管指標(biāo)和要求。如果監(jiān)管者考慮兩者的內(nèi)在差異和沖突，圖1中的機(jī)構(gòu)維度在理論上就有另一個(gè)選擇，即審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)相分離的情形。

（二）行為監(jiān)管的“四種基本選擇”

根據(jù)圖1，一國金融業(yè)行為監(jiān)管模式可以在兩個(gè)維度上做出四種基本選擇，而各種選擇的優(yōu)劣判斷關(guān)鍵在于對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的特殊性與金融市場(chǎng)公正性綜合利益的認(rèn)識(shí)。

在行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管未分離前提下，第1種選擇是，存在一個(gè)大一統(tǒng)式的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)或多個(gè)分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管體系外存在一般消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，但立法和監(jiān)管規(guī)則中都沒有明確提出金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)；第2種選擇是，同樣存在一個(gè)大一統(tǒng)式的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)或多個(gè)分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，金融產(chǎn)品和服務(wù)與其他產(chǎn)品和服務(wù)監(jiān)管在制度及職能上已相互區(qū)分，金融消費(fèi)者保護(hù)職能和規(guī)則相對(duì)獨(dú)立，但僅僅屬于監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部分工的性質(zhì)。在行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管分離的前提下也有兩種選擇：一國可以采取的第3種選擇是，將金融消費(fèi)者保護(hù)納入一般消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)之中，因而金融監(jiān)管者只需要專注于審慎監(jiān)管。也就是說，金融產(chǎn)品的消費(fèi)者保護(hù)與一般產(chǎn)品的消費(fèi)者保護(hù)都是體現(xiàn)在金融監(jiān)管體系以外的。第4種選擇是，在廣義金融監(jiān)管范圍內(nèi)，建立一個(gè)獨(dú)立于審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)出在金融產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)上進(jìn)行規(guī)制的必要性與特殊性，這也就是Taylor提倡的“雙峰”模式。

（三）行為監(jiān)管的“六種主要模式”

1.行為監(jiān)管模式的類別劃分。本文依據(jù)上述“兩個(gè)維度”和“四種基本選擇”的解析基礎(chǔ)，結(jié)合不同國家的監(jiān)管實(shí)踐，將監(jiān)管要素或監(jiān)管功能組合下所形成的行為監(jiān)管模式分成6類，如表1所示。

就監(jiān)管實(shí)踐而言，不同國家的不同模式選擇所包含的要素與內(nèi)容，相比表1中所歸納的模式要復(fù)雜得多，尤其是模式機(jī)制歸納部分。這里需要進(jìn)一步說明的是，反映在表中的簡要?dú)w納，其語言表述主要建立在模式形成的理論依據(jù)與實(shí)踐特性上。如果僅僅從行為監(jiān)管視角出發(fā)，所謂的模式選擇或模式分類是由具體國家的歷史、體制或習(xí)慣形成的，而真正因引入理論而建立的監(jiān)管某種模式，應(yīng)該是出現(xiàn)在“雙峰”理論提出之后，也就是今天少數(shù)發(fā)達(dá)國家依據(jù)這個(gè)理論而建立起的“行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)與審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)并行的模式”。

圖2統(tǒng)計(jì)了目前世界主要國家在金融業(yè)行為監(jiān)管方面的模式分布情況，從“兩個(gè)維度”來看，產(chǎn)品和機(jī)構(gòu)維度上都未出現(xiàn)分離的國家，占所統(tǒng)計(jì)國家的26%；產(chǎn)品和機(jī)構(gòu)維度之一出現(xiàn)分離的國家占比最大，為67.5%；而引入“雙峰”理論的國家僅為3.5%，但實(shí)行這一模式的國家均為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家。這種“中間大、兩頭小”的分布，實(shí)際上反映了兩個(gè)問題：一是各國對(duì)行為監(jiān)管認(rèn)識(shí)水平存在顯著差異性；二是在要不要設(shè)立獨(dú)立性的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)問題上，國際范圍內(nèi)暫時(shí)沒有形成共識(shí)。

2.行為監(jiān)管模式的機(jī)制內(nèi)涵。從模式機(jī)制內(nèi)涵分析，根據(jù)監(jiān)管功能及要素組合來劃分的6個(gè)模式分類，其基本經(jīng)濟(jì)學(xué)判斷在于，一國監(jiān)管體制是否將行為監(jiān)管提升到適應(yīng)現(xiàn)代金融業(yè)監(jiān)管的重要位置。具體可表達(dá)為兩個(gè)反映：一是“金融消費(fèi)者保護(hù)特殊性”反映，是指基于維護(hù)市場(chǎng)公平本質(zhì)的社會(huì)利益需要，作為社會(huì)商品和服務(wù)消費(fèi)者保護(hù)之一種的“金融消費(fèi)者保護(hù)”，是否需要基于金融產(chǎn)品和服務(wù)的特殊性而與一般消費(fèi)者保護(hù)有所區(qū)別，尤其是在金融具有顯著壟斷性的國家如中國；二是“行業(yè)特殊性”反映，是指與一般產(chǎn)品和服務(wù)交易比較，金融市場(chǎng)交易具有顯著信息不對(duì)稱特性，監(jiān)管者是否要基于這個(gè)行業(yè)特性，突出利用監(jiān)管“提前介入”而獲得“預(yù)防行為發(fā)生”而形成的潛在利益。

從第一個(gè)反映的顯著水平來分析，上述6類模式還可大致劃分為認(rèn)識(shí)進(jìn)化的3個(gè)階段：（1）定義含混階段。金融消費(fèi)者保護(hù)沒有形成相對(duì)明確的立法或監(jiān)管定義，對(duì)應(yīng)表1中的模式1和模式2，在圖2中占比為26%。（2）定義明確階段。在監(jiān)管內(nèi)涵上已形成明確的金融消費(fèi)者保護(hù)定義，但它仍然是涵蓋在一般消費(fèi)者保護(hù)之內(nèi)的一個(gè)部分（模式5，占比為3.5%），或者被納入審慎監(jiān)管框架內(nèi)（模式3和模式4，占比為64%），沒有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來體現(xiàn)其專門的行為監(jiān)管定位。（3）借鑒“雙峰”理論階段（模式6，占比為3.5%）。金融消費(fèi)者保護(hù)不僅在監(jiān)管內(nèi)涵上形成明確和獨(dú)立的定義，而且還在實(shí)踐上表現(xiàn)為有專門的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這個(gè)專門機(jī)構(gòu)作為反映監(jiān)管獨(dú)立要求的組織載體己取得與審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)平等的社會(huì)監(jiān)管地位。

很顯然，對(duì)于一個(gè)致力于提升監(jiān)管有效性和緩解監(jiān)管目標(biāo)沖突，同時(shí)還在金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管制度構(gòu)建方面有較高自覺意識(shí)的國家來說，基于“雙峰”理論的行為監(jiān)管模式，是提高其金融監(jiān)管體系與金融市場(chǎng)發(fā)展適應(yīng)水平的最佳模式選擇。

四、基于“雙峰”理論的行為監(jiān)管模式比較

上述第6種模式，即行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)與審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)并行（雙峰）模式，代表了當(dāng)今發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管變革的最新趨勢(shì)。澳大利亞、荷蘭、英國、美國秉承的金融監(jiān)管理念以及實(shí)施的金融監(jiān)管框架改革，都在一定程度吸收了“雙峰”理論的內(nèi)容，盡管這4個(gè)國家監(jiān)管模式的理論基礎(chǔ)均源自“雙峰”理論，但是各國基于其自身金融傳統(tǒng)和宏觀環(huán)境建立起來的行為監(jiān)管體系也并不是完全一致的。從借鑒意義上來考慮，我們有必要針對(duì)理論借鑒和體系構(gòu)建特點(diǎn)，對(duì)這些國家的行為監(jiān)管模式進(jìn)行更為具體的比較和解析（見表2）。

（一）行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管完全分離模式一一標(biāo)準(zhǔn)的“雙峰”監(jiān)管

澳大利亞和荷蘭被認(rèn)為是最接近標(biāo)準(zhǔn)“雙峰”監(jiān)管的國家。1998年7月，澳大利亞對(duì)其金融監(jiān)管框架進(jìn)行了調(diào)整，由澳大利亞儲(chǔ)備銀行專門負(fù)責(zé)制定并實(shí)施貨幣政策以及充當(dāng)“最后貸款人”角色，并新成立職能上獨(dú)立于央行的澳大利亞審慎監(jiān)管局，主要負(fù)責(zé)銀行、信用社、保險(xiǎn)公司、退休養(yǎng)老金和房屋互助協(xié)會(huì)等金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管，著重關(guān)注被監(jiān)督機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定和安全。2001年，澳大利亞頒布《證券投資委員會(huì)法案》，此前存在10年之久的澳大利亞證監(jiān)會(huì)被更名為澳大利亞證券和投資委員會(huì)。ASIC作為行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)定期發(fā)布市場(chǎng)行為準(zhǔn)則、最佳實(shí)踐、指導(dǎo)方針和政策，以此促進(jìn)整個(gè)金融服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)公正有序，提高金融體系運(yùn)作效率以及保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。為了交流金融監(jiān)管信息和避免監(jiān)管重疊或真空，上述三大機(jī)構(gòu)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)定期召開會(huì)議，形成一個(gè)監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)關(guān)系。

與澳大利亞一樣，荷蘭也是行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管完全分離的國家，由荷蘭金融市場(chǎng)管理局和荷蘭中央銀行組成“雙峰”監(jiān)管的兩個(gè)部分。荷蘭中央銀行自1814年成立以來一直負(fù)責(zé)貨幣政策，并在1999年加入歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟，現(xiàn)隸屬于歐洲央行體系。荷蘭中央銀行在2004年兼并養(yǎng)老金及保險(xiǎn)監(jiān)管局后，負(fù)責(zé)荷蘭整個(gè)金融體系的審慎監(jiān)管，旨在維護(hù)金融穩(wěn)定。自2002年以來，作為“雙峰”另一部分的AFM負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)的行為實(shí)施監(jiān)管，其目的是促進(jìn)這些市場(chǎng)的有效運(yùn)行。AFM主要通過檢查、執(zhí)法和傳遞市場(chǎng)行為準(zhǔn)則進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于任何違規(guī)行為，AFM都可以發(fā)出指示和公開警告甚至處以罰單。

荷蘭與澳大利亞都是銀行業(yè)占主導(dǎo)地位的國家，行為監(jiān)管模式極為相似，但荷蘭的監(jiān)管模式卻有著自身的特點(diǎn)：除市場(chǎng)行為監(jiān)管全部交由AFM承擔(dān)外，貨幣政策和審慎監(jiān)管職能都由DNB這一家機(jī)構(gòu)來施行；DNB還與歐洲央行體系中的其他央行一起維護(hù)歐元區(qū)的價(jià)格穩(wěn)定和平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在這樣的體制下缺點(diǎn)可能是明顯的，即難以確保政策之間的獨(dú)立性。

（二）行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)兼具審慎監(jiān)管職能模式——“準(zhǔn)雙峰”監(jiān)管

全球金融危機(jī)后，英國通過2012年《金融服務(wù)法案》，對(duì)英國金融監(jiān)管體系進(jìn)行了徹底改革，撤銷了原來的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)局，建立了一個(gè)“準(zhǔn)雙峰”的金融監(jiān)管框架。屬于英格蘭銀行的審慎監(jiān)管局主要負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、投資公司和保險(xiǎn)公司的微觀審慎監(jiān)管，避免金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；而直接對(duì)財(cái)政部和英國議會(huì)負(fù)責(zé)的金融行為監(jiān)管局（Finan-eial Conduct Authority，F(xiàn)CA）則主要承擔(dān)對(duì)英國整個(gè)金融市場(chǎng)及金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管。FCA的核心戰(zhàn)略目標(biāo)是保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益、促進(jìn)有效競(jìng)爭和確保金融市場(chǎng)誠信，其職責(zé)范圍包含：對(duì)全部金融行業(yè)從事批發(fā)或零售的2.6萬家金融機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行監(jiān)管；對(duì)PRA監(jiān)管以外的約2.3萬家金融機(jī)構(gòu)采取審慎監(jiān)管。此外，在英格蘭銀行理事會(huì)內(nèi)設(shè)金融政策委員會(huì)。FPC作為宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，確保整個(gè)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行。鑒于英國原有金融監(jiān)管體制由于協(xié)調(diào)機(jī)制缺位曾經(jīng)在危機(jī)中暴露出巨大風(fēng)險(xiǎn)，《金融服務(wù)法案》對(duì)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，既包括PRA和FCA之間的協(xié)調(diào)，也包括PRA（或FCA）與FPC及英格蘭銀行之間的協(xié)調(diào)。

英國的行為監(jiān)管模式與澳大利亞和荷蘭的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)有著顯著不同。澳大利亞證券和投資委員會(huì)的基本職能在于維護(hù)市場(chǎng)誠信（防止市場(chǎng)操縱、欺詐和不公平競(jìng)爭）和保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，荷蘭金融市場(chǎng)管理局負(fù)責(zé)對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)施行為監(jiān)管，而英國FCA還負(fù)責(zé)對(duì)不在PRA職責(zé)范圍內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管，因而FCA還存在一部分綜合監(jiān)管的特征。

（三）行為監(jiān)管之上加“傘式”總監(jiān)管者模式——“傘+雙峰”監(jiān)管

美國“雙層多頭”的金融監(jiān)管體制一直被視為成功的典范，但這一體制存在的缺陷卻在次貸危機(jī)中被充分暴露。危機(jī)后美國采取了一系列措施加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)，2010年的《多德一弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》創(chuàng)設(shè)了消費(fèi)者金融保護(hù)局，把原來多部門負(fù)責(zé)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職能進(jìn)行了合并，這使監(jiān)管機(jī)構(gòu)在保護(hù)消費(fèi)者方面的監(jiān)管重疊和監(jiān)管套利得以克服，同時(shí)也減少了監(jiān)管真空，更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)金融消費(fèi)者的目標(biāo)。CFPB雖然設(shè)在美聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)部，但其治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)可以使其作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)來履行職能。

美國財(cái)政部在2008年宣布了《美國金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍(lán)圖》（以下簡稱《藍(lán)圖》），被譽(yù)為自20世紀(jì)30年代大蕭條以來美國最大的金融監(jiān)管體制變革計(jì)劃。《藍(lán)圖》的長期建議是建立一個(gè)類似澳大利亞和荷蘭式的監(jiān)管體制，實(shí)質(zhì)是在美聯(lián)儲(chǔ)作為“傘式”監(jiān)管者的模式基礎(chǔ)上吸收“雙峰”理論的特點(diǎn)，引入兩個(gè)不同監(jiān)管目標(biāo)的新監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融審慎監(jiān)管局和商業(yè)行為監(jiān)管局?！端{(lán)圖》的具體建議是：第一，擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)限，以美聯(lián)儲(chǔ)作為市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管者，其目標(biāo)為防控金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維持金融市場(chǎng)穩(wěn)定；第二，設(shè)立審慎金融監(jiān)管局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)有政府擔(dān)保的銀行業(yè)日常監(jiān)管事務(wù)；第三，建立商業(yè)行為監(jiān)管局以提供行業(yè)準(zhǔn)則，并負(fù)責(zé)規(guī)范所有金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)行為，包括注冊(cè)牌照、商業(yè)競(jìng)爭、消費(fèi)者保護(hù)及信息披露。

有別于澳大利亞、荷蘭和英國模式，美國金融監(jiān)管體制的長期改革目標(biāo)模式兼具“傘”和“雙峰”兩種監(jiān)管特征，既是依據(jù)美國自身特點(diǎn)和對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管模式的一種繼承，也是對(duì)“雙峰”理論的一種創(chuàng)新，相當(dāng)于在分離的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)之上加入了一個(gè)“傘”式總監(jiān)管者——美聯(lián)儲(chǔ)。通過美聯(lián)儲(chǔ)的定期協(xié)調(diào)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互磋商，有助于節(jié)約監(jiān)管成本和提高監(jiān)管效率。不論《藍(lán)圖》在美國能否得到實(shí)現(xiàn)，但作為強(qiáng)化行為監(jiān)管與保護(hù)金融消費(fèi)者趨勢(shì)下美國主動(dòng)調(diào)整自身監(jiān)管體制的現(xiàn)實(shí)訴求，是有其積極和現(xiàn)實(shí)意義的。

五、國際行為監(jiān)管模式比較對(duì)中國的借鑒意義

自2011年開始，中國在“一行三會(huì)”內(nèi)部分別設(shè)立了金融消費(fèi)者保護(hù)部門，初步形成了中國金融消費(fèi)者保護(hù)體系。2015年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》指出，“堅(jiān)持審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相結(jié)合，建立健全金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管機(jī)制和保障機(jī)制，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為，培育公平競(jìng)爭和誠信的市場(chǎng)環(huán)境，切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?！痹撘庖婋m然還不是立法意義的，但這是首次從國家最高行政層面就行為監(jiān)管及金融消費(fèi)者保護(hù)問題做出部署，這無疑是國內(nèi)金融監(jiān)管與國際金融監(jiān)管發(fā)展“認(rèn)識(shí)”接軌的一個(gè)里程碑。

（一）強(qiáng)化行為監(jiān)管認(rèn)識(shí)，矯正長于審慎監(jiān)管短于行為監(jiān)管的傳統(tǒng)做法

國際金融危機(jī)肇始于歐美發(fā)達(dá)國家，在此基礎(chǔ)上反思而形成的行為監(jiān)管理論、標(biāo)準(zhǔn)和模式更像是給歐美開出的“藥方”，這個(gè)認(rèn)識(shí)在中國金融市場(chǎng)國際化和現(xiàn)代化水平較低的時(shí)期無疑是無可厚非的。但是，自21世紀(jì)初國內(nèi)銀行業(yè)市場(chǎng)對(duì)外開放，尤其是我們的審慎監(jiān)管逐步與國際銀行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)接軌以后，如果我們?nèi)匀粓?jiān)持認(rèn)為“雙峰”理論不具有理論借鑒意義，行為監(jiān)管僅僅是開給西方發(fā)達(dá)國家的“藥方”，那么，這樣的認(rèn)識(shí)顯然就值得商榷了。

就中國的現(xiàn)實(shí)情況而言，由于社會(huì)管理體制和金融市場(chǎng)發(fā)展程度與西方國家有著巨大差異，國際行為監(jiān)管模式對(duì)于中國存在一個(gè)適用性問題。一方面，我們需要積極探索行為監(jiān)管理論、模式、工具和方法，同時(shí)充分考慮中國國情及現(xiàn)實(shí)情況；另一方面，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)相比金融消費(fèi)者是一個(gè)強(qiáng)大得多的利益集團(tuán)，更可能“俘獲”金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，中國金融監(jiān)管一直長于審慎監(jiān)管而短于行為監(jiān)管。將來需要提升行為監(jiān)管地位，既是保護(hù)金融消費(fèi)者和重拾金融市場(chǎng)信心的現(xiàn)實(shí)訴求，也將是中國金融監(jiān)管體制變革的長期努力方向。

（二）借鑒“雙峰”理論，建立與微觀審慎監(jiān)管相分離的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)

中國行為監(jiān)管目前采取的是表1中的多個(gè)分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式，這樣的行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管相結(jié)合的制度安排有著明顯的缺陷：一是行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管兩種職能目標(biāo)存在內(nèi)在不和諧問題。兩者在同一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)，由于機(jī)構(gòu)沿革和歷史沿革的原因，容易出現(xiàn)一個(gè)監(jiān)管目標(biāo)優(yōu)先于另一個(gè)監(jiān)管目標(biāo)的問題，必然導(dǎo)致監(jiān)管力度失衡。二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)“父愛主義”導(dǎo)致金融消費(fèi)者保護(hù)不足。由于大銀行和金融機(jī)構(gòu)主體與監(jiān)管機(jī)構(gòu)“所有制同源”“行政管轄同源”，很容易形成偏袒金融機(jī)構(gòu)而忽視金融消費(fèi)者利益，最終使得金融消費(fèi)者保護(hù)不足。三是機(jī)制許可制之下的監(jiān)管缺陷。盡管國內(nèi)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立了金融消費(fèi)者保護(hù)部門，但是從現(xiàn)時(shí)監(jiān)管立法地位看，這種機(jī)構(gòu)監(jiān)管效力無法企及已大量在市場(chǎng)上為金融消費(fèi)者提供金融或準(zhǔn)金融產(chǎn)品和服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)，近期爆發(fā)的一些非法集資大案（如泛亞、e租寶案件）以及引發(fā)的投資者群體事件也暴露出“誰家的孩子誰家抱”的監(jiān)管體制具有內(nèi)在缺陷。從國際監(jiān)管趨勢(shì)和國內(nèi)金融發(fā)展水平適應(yīng)角度來看，中國有必要合并“一行三會(huì)”的4個(gè)金融消費(fèi)者保護(hù)部門，在此基礎(chǔ)上建立與微觀審慎監(jiān)管完全分離的金融行為監(jiān)管局。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管部門間的溝通和信息共享，完善行為監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制

行為監(jiān)管作為整體監(jiān)管體系的一個(gè)組成部分，其實(shí)踐重要性需要得到監(jiān)管制度的認(rèn)同，監(jiān)管部門間的溝通和信息共享、協(xié)調(diào)與合作將會(huì)成為監(jiān)管實(shí)踐的重要現(xiàn)實(shí)問題。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，各國都注重建立行為監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)與宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)及微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間，行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)與一般消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)之間迅速、暢通的溝通和信息共享機(jī)制，例如，澳大利亞的金融協(xié)調(diào)委員會(huì)、英國的金融政策委員會(huì)、美國的聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)。中國可以借鑒這些成熟國際經(jīng)驗(yàn)，建立起一個(gè)金融監(jiān)管政策協(xié)調(diào)委員會(huì)，定期通過會(huì)議就金融監(jiān)管問題進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。這樣有助于統(tǒng)籌全局，減少多方監(jiān)管造成的監(jiān)管區(qū)域空白和重疊，提高監(jiān)管效率和降低金融體系風(fēng)險(xiǎn)。

上述監(jiān)管體制構(gòu)造的具體模式設(shè)想應(yīng)該是：在央行為牽頭的“傘式”總監(jiān)管者主導(dǎo)的“宏觀審慎評(píng)估體系”下，實(shí)現(xiàn)行為監(jiān)管部門與微觀審慎監(jiān)管部門的完全分離，同時(shí)建立一個(gè)協(xié)調(diào)各方關(guān)系的金融監(jiān)管政策協(xié)調(diào)委員會(huì)，這樣一套監(jiān)管體制建立以及行為監(jiān)管層次的提升和強(qiáng)化，不僅有助于加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)，實(shí)現(xiàn)行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管的有機(jī)平衡，還可以采取具有前瞻性意義的“介入式”行為監(jiān)管方法，從源頭上防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。