◎ 鄧源 羅瑋（中國建設(shè)銀行重慶市分行，重慶40010）

新政策形勢下土地開發(fā)建設(shè)融資模式思考

◎ 鄧源 羅瑋（中國建設(shè)銀行重慶市分行，重慶40010）

2016年財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（以下簡稱：“財(cái)綜［2016］4號文”）明確提出“自2016 年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款”，標(biāo)志著“土地儲備貸款”這一銀行傳統(tǒng)貸種將退出歷史舞臺。該文件的實(shí)質(zhì)新意還在于推動(dòng)建立新的土地儲備投融資體制，區(qū)分了土地收儲政府管理與土地市場開發(fā)的邊界。

1　土地儲備項(xiàng)目融資政策演進(jìn)

1.1傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式的弊端逐步顯現(xiàn)

土地儲備是城市土地出讓制度的配套制度，指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，

本文對歷年土地儲備項(xiàng)目融資政策進(jìn)行了梳理研究，提出了在新政策形勢下，以政府服務(wù)購買等模式為切入點(diǎn)，商業(yè)銀行通過創(chuàng)新金融服務(wù)支持土地開發(fā)項(xiàng)目融資的對策和建議。

土地整治儲備 融資 政府購買金融創(chuàng)新依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為，現(xiàn)行土地儲備制度在地方政府實(shí)施城市土地供應(yīng)、調(diào)節(jié)市場供求等方面發(fā)揮了重要作用。

在“經(jīng)營城市”的大潮中，各級政府曾經(jīng)將大量待開發(fā)土地注入政府平臺公司，土地儲備業(yè)務(wù)從無到有、急劇膨脹。由于土地收購儲備中征地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施改造與建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)都需要強(qiáng)有力的資金支持，在近10多年的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中，融資主要來源于銀行貸款，利用土地儲備機(jī)構(gòu)融資也成為地方政府?dāng)U充債務(wù)的重要途徑，兩者具有不可分割的關(guān)系。土地儲備經(jīng)營雖然可獲得超額級差地租收益，但是對土地財(cái)政的過度依賴，收益分配不公、“水漲船高”推動(dòng)房價(jià)以及農(nóng)地強(qiáng)制征收的社會問題較突出，日益顯現(xiàn)出傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式的弊端。

1.2近年來土地儲備融資政策逐漸收緊

再來需要強(qiáng)調(diào)的是在繁雜的場景中選擇突出的焦點(diǎn)非常關(guān)鍵。畫面前景可以加入一些樹樁、巖石，或者林間小路這樣的線條來引導(dǎo)觀眾的視線。

自2012年以來，土地儲備融資監(jiān)管政策逐步趨嚴(yán)，整體上與國家行政管理體制和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的進(jìn)程一致。在經(jīng)歷逐步建立規(guī)范、強(qiáng)化管理，平臺公司剝離土地儲備職能等變遷后，設(shè)立融資規(guī)?？刂瓶ā⑸鲜招刨J審批權(quán)至商業(yè)銀行總行、納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理、執(zhí)行地方政府性債務(wù)管理的統(tǒng)一政策。

2　土地儲備新規(guī)影響分析

2.1進(jìn)一步規(guī)范土地儲備和資金管理行為

財(cái)綜［2016］4號文的核心是規(guī)范土地儲備和資金管理行為，實(shí)質(zhì)不僅僅是要求“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款”，更深層次意義在于區(qū)分政府土地收儲與土地市場開發(fā)的邊界，政策、法律風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，通過規(guī)范政府采購模式將項(xiàng)目建設(shè)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)交由市場承擔(dān)。

2.1.1體現(xiàn)了規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，“修明渠、堵暗道”的核心要義。十八屆三中全會以來加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的政策規(guī)定以“修明渠、堵暗道”為重點(diǎn)，一是剝離融資平臺公司政府融資職能，明確政府和企業(yè)責(zé)任承擔(dān)，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；二是完善政府預(yù)算體系，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府購買服務(wù)資金管理，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；三是新“預(yù)算法”賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，大力推廣PPP模式，并推進(jìn)融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型和融資。

從政策延續(xù)性上看，財(cái)綜［2016］4號文是對《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等前述一系列加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理文件精神的延續(xù)和細(xì)化，核心是規(guī)范土地儲備和資金管理行為。

2.1.2推動(dòng)土地收儲業(yè)務(wù)模式由政府壟斷轉(zhuǎn)為政府服務(wù)購買，是政府管理方式的重大轉(zhuǎn)變。

政府加強(qiáng)土地管控，全面規(guī)范土地供應(yīng)的渠道；徹底剝離土地儲備機(jī)構(gòu)以及各類城投公司的土地融資職能，土地儲備資金最終來源于財(cái)政預(yù)算安排，從根本上保障了土地儲備機(jī)構(gòu)回歸公益一類事業(yè)單位的政府服務(wù)本質(zhì)。

（2）土地儲備業(yè)務(wù)由政府壟斷經(jīng)營轉(zhuǎn)為探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。區(qū)分政府土地收儲與土地市場開發(fā)的邊界，通過規(guī)范政府采購模式將土地拆遷和一級開發(fā)工作交給市場，開發(fā)投資和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)由市場承擔(dān)。拆遷安置補(bǔ)償和與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)探索政府購買有償服務(wù)，上述原屬于各級政府壟斷的業(yè)務(wù)將按照《預(yù)算法》、《政府采購法》、《政府采購法實(shí)施條例》、《政府購買服務(wù)管理辦法》等法規(guī)通過政府采購、公開選擇項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商，按合同義務(wù)履約的項(xiàng)目管理方式實(shí)施，從而構(gòu)建新型的土地一級開發(fā)市場。

“十三五”期間新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建投資帶來巨量融資需求，土地整治、棚戶區(qū)改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等涉及土地項(xiàng)目開發(fā)仍將是其中不可或缺的重要內(nèi)容。

2.2.1土地收儲和一級市場開發(fā)融資需求和融資模式將發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。以地方土儲中心為融資人、依托土地抵押借款——預(yù)期出讓收入還款的“以地生財(cái)”模式將徹底終結(jié)。新的土地收儲管理方式下，土地儲備機(jī)構(gòu)僅限于“熟地”的儲備，土地拆遷和開發(fā)工作將交給市場辦理。融資需求來自于征地補(bǔ)償、拆遷安置和與儲備宗地相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中各個(gè)環(huán)節(jié)，政府采購承接主體或供應(yīng)商成為融資主體。

2.2.2與儲備宗地相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為市場化項(xiàng)目。土地儲備機(jī)構(gòu)作為政府部門制定項(xiàng)目管理辦法，并向社會公布項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、承接主體或供應(yīng)商條件、績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、最終結(jié)果、取得成效等相關(guān)信息。項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬。項(xiàng)目融資的還款來源將不再直接對應(yīng)該宗土地的出讓收入，而是納入預(yù)算管理的財(cái)政支出。土地儲備機(jī)構(gòu)作為政府采購主體代行土地收儲的政府職能，土地收儲服務(wù)及項(xiàng)目合同執(zhí)行按照預(yù)算法、合同法、政府采購法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)，納入政府采購預(yù)算和政府購買服務(wù)預(yù)算管理。

［小貼士］

生地是指土地已經(jīng)繳納土地出讓金或者取得土地的合法使用手續(xù)后未經(jīng)任何額外投資的未開發(fā)的土地。熟地是指取得上述手續(xù)后，對土地進(jìn)行了拆遷，整理，對土地進(jìn)行以及開發(fā)后開發(fā)程度達(dá)到了n通一平，這里的n通是指當(dāng)?shù)赝恋夭块T要求的：“3通”、“5通”、“7通”，包括通電、上水、下水、訊、燃?xì)狻⒙?、供暖等。平是指土地整平。達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)才能稱為熟地。

2.2.3推動(dòng)原城投公司等政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，或引入社會資本組建PPP項(xiàng)目公司，作為土地開發(fā)項(xiàng)目承建主體及融資主體。一是在符合相應(yīng)法律法規(guī)的前提下推動(dòng)原城投公司等政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型成為承接土儲機(jī)構(gòu)或政府發(fā)包的征地補(bǔ)償和土地一級開發(fā)項(xiàng)目的承接主體或供應(yīng)商。二是繼續(xù)推進(jìn)PPP模式，以委托經(jīng)營、管理合同等“政府付費(fèi)”服務(wù)外包PPP模式吸引更多實(shí)力較強(qiáng)的社會資本推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

3　商業(yè)銀行的機(jī)遇

從傳統(tǒng)土地儲備業(yè)務(wù)內(nèi)涵看，如果管理職能與業(yè)務(wù)內(nèi)容相分離，即將政府壟斷“生地”收儲和“熟地”出讓的管理職能除外，征地補(bǔ)償、拆遷安置和與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等構(gòu)成了土地開發(fā)項(xiàng)目的主要建設(shè)內(nèi)容，上述每一個(gè)環(huán)節(jié)均需要大量的資金投入。適應(yīng)新型政府采購模式的融資模式將成為商業(yè)銀行土地開發(fā)項(xiàng)目融資的重要切入點(diǎn)和轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大機(jī)遇。

3.1合理確定土地儲備總體規(guī)模、規(guī)范土地儲備資金使用管理、為金融服務(wù)支持新型城鎮(zhèn)化提供了根本保障

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資是商業(yè)銀行中長期信貸的傳統(tǒng)領(lǐng)域，創(chuàng)建與新機(jī)制相適應(yīng)的金融服務(wù)方案，積極支持國家重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目建設(shè)，有利于破解當(dāng)前外部實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長乏力、直接融資替代、同業(yè)間競爭加劇的困局，促進(jìn)資產(chǎn)業(yè)務(wù)穩(wěn)定持續(xù)增長。

3.2由規(guī)范政府采購合同支持的項(xiàng)目建設(shè)融資在業(yè)務(wù)合規(guī)性和付款能力保障性上均得到大幅提升

首先，原政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型后采用政府購買公共服務(wù)模式后的業(yè)務(wù)可被視作市場化項(xiàng)目，銀行在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估后自行做出的決策判斷，更符合銀監(jiān)會的平臺公司融資監(jiān)管政策。

其次，融資方式及工具多樣化?？删C合運(yùn)用傳統(tǒng)貸款、信托、投資理財(cái)、產(chǎn)業(yè)基金等多層次、系列化產(chǎn)品，滿足客戶投融資需求，建立新型銀政合作關(guān)系。

最后，融資工具流動(dòng)性趨于合理。傳統(tǒng)土地儲備貸款期限相對較短，如果貸款期內(nèi)土地出讓進(jìn)度不能達(dá)到評估預(yù)測進(jìn)度，有可能引發(fā)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。采用政府購買服務(wù)模式后，根據(jù)未來年度政府按協(xié)議所支付的現(xiàn)金流確定信貸產(chǎn)品期限及還款計(jì)劃，還款現(xiàn)金流更加匹配。

4　推動(dòng)新型土地開發(fā)融資模式的建議

4.1創(chuàng)新“政府購買服務(wù)”融資機(jī)制

土地收儲從政府壟斷轉(zhuǎn)為政府服務(wù)購買，是公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)的重大舉措。在承接主體和供應(yīng)商選擇上，政府管理部門依托政府采購信息平臺，綜合評估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信的合作伙伴，并向社會公布項(xiàng)目采購信息；付款資金來源不再與具體宗地的預(yù)期出讓收入掛鉤，而是按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬。

從具體的業(yè)務(wù)模式和資金籌措上與傳統(tǒng)收儲、整治、賣地模式有著本質(zhì)上的區(qū)別，商業(yè)銀行應(yīng)配合地方政府推進(jìn)政府采購和購買服務(wù)工作，以各級政府的購買服務(wù)管理流程制度為依托，創(chuàng)新“政府購買服務(wù)”融資機(jī)制，支持適用的工程建設(shè)、服務(wù)供給領(lǐng)域中社會力量參與政府購買服務(wù)的融資需求。

還款來源從預(yù)期土地預(yù)期收益轉(zhuǎn)為評估綜合判斷政府預(yù)算支出的可行性，即據(jù)政府購買服務(wù)所簽署的采購合同協(xié)議等要件中明確政府購買服務(wù)的邊界，特別是雙方協(xié)議中的購買量、價(jià)格以及產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)等要素，政府支出部分應(yīng)明確其支付金額、支付方式、支付路徑和支付時(shí)間等因素，以及中長期財(cái)政規(guī)劃的統(tǒng)籌平衡能力。

4.2探索購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益質(zhì)押等擔(dān)保方式創(chuàng)新

創(chuàng)新信貸服務(wù)，支持購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益質(zhì)押等擔(dān)保方式創(chuàng)新。改變銀行信貸以土地、房產(chǎn)抵押等為擔(dān)保方式的傳統(tǒng)，抓住“政府購買服務(wù)”融資的關(guān)鍵要素，即政府采購合同項(xiàng)目應(yīng)收賬款的價(jià)值確認(rèn)和還款現(xiàn)金流，創(chuàng)立應(yīng)收賬款質(zhì)押等預(yù)期收益質(zhì)押擔(dān)保方式，有效降低授信業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)資本占用水平。結(jié)合開立資金監(jiān)管專戶等風(fēng)控措施，對合同項(xiàng)目下的政府采購資金實(shí)現(xiàn)全周期的封閉運(yùn)行，保障資金安全。

4.3建立地方政府土地收儲項(xiàng)目償債能力評價(jià)方法

政府采購和服務(wù)購買的本質(zhì)要求是從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長期財(cái)政規(guī)劃，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。土地收儲與項(xiàng)目直接收入脫鉤，由“政府付費(fèi)”的根本保障在于有可持續(xù)發(fā)展的中長期財(cái)政規(guī)劃為基礎(chǔ)，以及政府部門對項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出進(jìn)行財(cái)政承受能力論證和績效評估后的合理決策。這就需要政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、上年度地方財(cái)力狀況、近三年土地供應(yīng)量、上年度地方政府債務(wù)限額、地方政府還款能力等因素，首先從總量上控制土地收儲項(xiàng)目投資總額，其次具體項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容基本條件、績效標(biāo)準(zhǔn)有清晰的約定，信息向社會透明公開。此外，新預(yù)算法賦予省級政府發(fā)行地方政府債券籌集資金的權(quán)限，在推行分級政府性債務(wù)限額管理基礎(chǔ)上，由省級政府將或有負(fù)債納入負(fù)債總規(guī)模進(jìn)行上限控制，避免區(qū)縣土地開發(fā)投資沖動(dòng)，最終影響政府履約能力。

[1] 蘇朋，賈西津，孫潔，韓俊魁.中國政府購買公共服務(wù)研究.財(cái)政研究，2010（1）.

[2] 何翔舟，王琰.政府購買公共服務(wù)研究的重點(diǎn)和主題.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（3）.

[3] 閔義.棚戶區(qū)改造貸款現(xiàn)狀及難點(diǎn)分析.現(xiàn)代金融，2015（9）.

[4] 趙然.PPP模式下的土地一級開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)用研究.中國房地產(chǎn)，2015（30）.