■廖穎

高校檔案向社會開放：現(xiàn)狀及阻力分析

■廖穎

《普通高等學(xué)校檔案管理辦法》和《高等學(xué)校檔案管理辦法》等相關(guān)法規(guī)在不同時期為高校檔案向社會開放提供了主要依據(jù)，但目前我國高校檔案向社會開放的水平仍普遍低下，絕大多數(shù)高校檔案機(jī)構(gòu)均未開展過檔案向社會開放工作。究其原因，高校檔案向社會開放存在不少阻礙因素，主要包括以下四個方面：一是傳統(tǒng)檔案工作理念與模式帶來的負(fù)面影響；二是檔案開放法律體系內(nèi)部存在沖突；三是缺乏相應(yīng)的懲罰與免責(zé)機(jī)制；四是配套條件尚未成熟。

高等學(xué)校檔案開放阻礙因素

一、高校檔案向社會開放的依據(jù)

20世紀(jì)80年代，隨著我國開放歷史檔案相關(guān)政策的出臺，高校檔案向社會開放也被提上議程。1989年10月，原國家教育委員會發(fā)布施行《普通高等學(xué)校檔案管理辦法》（簡稱“6號令”），對高校檔案的開放主體、開放檔案的利用與公布、不宜開放的范圍等方面做了規(guī)定。其條文明確規(guī)定：高校檔案館應(yīng)按照規(guī)定向全校和社會開放檔案，高校綜合檔案室所保存的檔案，主要供本校利用；凡持有合法證明的單位或個人，在說明利用檔案的目的和范圍后，均可查閱利用屬開放范圍的檔案；涉及黨和國家秘密的、專利或技術(shù)秘密的、個人隱私的或檔案形成部門規(guī)定限制利用的檔案，均不屬于開放的范圍。［1］6號令的以上規(guī)定，在整體框架上確定了高校檔案向社會開放的原則。

1993年11月，原國家教育委員會發(fā)布《高等學(xué)校檔案工作規(guī)范》，在6號令的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對高校檔案開放工作作了更加具體的要求。如在開放主體方面明確規(guī)定：“已建館的學(xué)校，對館藏檔案，自形成之日起滿三十年的，除未解密或需要控制使用部分外，均應(yīng)按國家規(guī)定，報(bào)校長批準(zhǔn)后，分期分批向社會開放，未建館的不向社會開放”。［2］

2008年8月，教育部和國家檔案局聯(lián)合發(fā)布《高等學(xué)校檔案管理辦法》（簡稱“27號令”），對高校檔案向社會開放又作了新的規(guī)定。相較于6號令，27號令對高校檔案向社會開放方面的內(nèi)容所作的一個重要調(diào)整是：明確開展檔案的開放和利用工作是高校檔案機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)之一。［3］這意味著，高校檔案開放主體范圍從6號令規(guī)定的“高校檔案館”擴(kuò)展為“高校檔案機(jī)構(gòu)”（含高校檔案館和綜合檔案室），高校檔案開放范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大。

二、高校檔案向社會開放的現(xiàn)狀

自1989年6號令發(fā)布實(shí)施開始計(jì)算，我國高校檔案開放工作發(fā)展至今已有二十多年的歷史，但實(shí)際的開放實(shí)踐成效并不顯著。

從我國開放檔案的歷史來看，截至目前開放檔案仍主要限于各級國家檔案館保存的檔案，高校檔案機(jī)構(gòu)保存的檔案僅占少數(shù)。根據(jù)教育部相關(guān)部門的調(diào)查，2007年，72所教育部直屬高校開放檔案1432328卷（件），僅占館藏檔案總量的23.96%。［4］這僅是教育部直屬高校檔案開放的情況，如果將范圍擴(kuò)大到全國高校，其檔案開放程度必定遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個水平。另據(jù)有關(guān)調(diào)查，“我國高校僅有10%左右的教學(xué)與科研檔案能夠被社會公眾所利用，而這10%的檔案被社會公眾利用的途徑只有兩種：一種是教師與科研人員自行發(fā)表公開而被公眾獲知的成果；一種是教學(xué)或科研人員主動對外公開相關(guān)研究成果?！保?］這也從側(cè)面反映了我國高校檔案低水平向社會開放的現(xiàn)實(shí)。

據(jù)筆者2016年1月對上海地區(qū)高校檔案向社會開放情況的調(diào)查，在已經(jīng)設(shè)立檔案館的19所上海高校中，僅上海交通大學(xué)檔案館開展過檔案向社會開放工作（其開放檔案范圍主要包括大部分建國前的歷史檔案，以及一部分建國后的文書檔案），其余18所高校檔案館均未開展過該項(xiàng)工作。具體情況如表1：

從表1可以看出，我國高校檔案向社會開放水平是非常低的。無論建館時間和館藏檔案形成時間有多早，都沒有直接促成高校檔案向社會開放工作的開展。如果按照檔案“自形成之日起滿30年向社會開放”的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)館藏檔案最早形成時間判斷，表1中所有高校檔案館均有部分館藏檔案滿足向社會開放的條件。然而，這些高校檔案館絕大多數(shù)都還未開展過檔案向社會開放工作。

表1　上海地區(qū)部分高校檔案向社會開放情況一覽表

三、高校檔案向社會開放的阻力分析

表2　相關(guān)檔案法律法規(guī)對檔案開放的規(guī)定

1.傳統(tǒng)檔案工作理念與模式帶來的負(fù)面影響

一是傳統(tǒng)檔案工作理念的束縛。長期以來，“重藏輕用”的檔案工作理念一直占據(jù)主導(dǎo)地位，在檔案工作實(shí)踐中體現(xiàn)為：重視檔案的收集和保管，輕視檔案的開放和利用，反映在高校檔案工作中就體現(xiàn)為限制高校檔案的利用，而拒絕向社會開放檔案則是限制高校檔案利用的重要途徑之一。

多年來，在“重藏輕用”理念的支配下，高校檔案機(jī)構(gòu)非常謹(jǐn)慎地保護(hù)著館（室）藏檔案，把高校自身產(chǎn)生的各類檔案作為“獨(dú)享”的內(nèi)部資源，不對社會開放使用。其理由是：“檔案是由高校自身所產(chǎn)生，與社會公眾和其他社會組織無關(guān)，因此，其所保存的檔案資源不具備對外開放使用的條件。”［6］“重藏輕用”的理念在無形中束縛了高校檔案向社會開放工作。

二是傳統(tǒng)檔案工作模式的慣性阻力。高校檔案向社會開放，意味著檔案利用范圍的擴(kuò)大，需要高校檔案機(jī)構(gòu)具有開放的檔案意識。但是從現(xiàn)實(shí)情況看，高校檔案部門普遍以保守態(tài)度對待檔案開放工作。在筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，檔案向社會開放主要是國家檔案館的事情，與高校關(guān)系不大，高校檔案主要還是對校內(nèi)提供利用，甚至有人質(zhì)疑高校檔案向社會開放的必要和意義。這種潛意識下對高校檔案向社會開放的排斥，主要源于高校檔案工作長期以來形成的固有模式及其帶來的慣性。一直以來，高校檔案工作基本上都是在學(xué)校范圍內(nèi)開展，在檔案利用方面也主要是面向校內(nèi)提供利用，除了學(xué)生利用與本人相關(guān)的檔案（如成績單）之外，一般不對校外提供利用。這種工作模式將高校檔案的社會利用拒之門外，而且不會給高校檔案機(jī)構(gòu)帶來任何不利影響。在這種慣性力量的推動下，高校檔案機(jī)構(gòu)必然產(chǎn)生惰性，不會對任何破壞其穩(wěn)定性的創(chuàng)新或變革行為抱有積極的態(tài)度，包括向社會開放檔案在內(nèi)。

2.檔案開放法律體系內(nèi)部存在沖突

如前文所述，6號令和27號令在不同時期為高校檔案向社會開放提供了主要依據(jù)。作為部門規(guī)章，這兩者似乎已經(jīng)為高校檔案開放工作提供了充分的依據(jù)。但如果將這兩部規(guī)章納入檔案開放法律體系中進(jìn)行更深入細(xì)致的觀察，我們不難發(fā)現(xiàn)，它們對檔案開放的規(guī)定與上位法（含檔案法律和行政法規(guī)）并非一致。具體如表2。

從表2可以看出，部門規(guī)章、行政法規(guī)及法律對檔案開放主體的規(guī)定存在矛盾。從法律層面看，1987年《檔案法》和1996年《檔案法》均明確規(guī)定檔案向社會開放的主體是“國家檔案館”。換句話說，檔案開放的法定主體是國家檔案館，只有國家檔案館才具有向社會開放檔案的法定職責(zé)。從行政法規(guī)層面看，1990年《檔案法實(shí)施辦法》規(guī)定檔案開放主體為“各級各類檔案館”，而1999年《檔案法實(shí)施辦法》規(guī)定檔案開放主體為“各級國家檔案館”。兩者雖然僅二字之差，但內(nèi)涵卻發(fā)生了變化，后者僅為前者的一部分。從部門規(guī)章層面看，6號令規(guī)定高校檔案的開放主體為“高校檔案館”，27號令規(guī)定高校檔案的開放主體為“高校檔案機(jī)構(gòu)”。根據(jù)法制統(tǒng)一的要求，作為下位法的檔案行政法規(guī)和檔案部門規(guī)章應(yīng)與作為上位法的檔案法律保持一致，下位法的內(nèi)容細(xì)化與上位法不能有相互抵觸的地方。也就是說，表2中三個法律層次所涉及的檔案開放主體即“國家檔案館”、“各級各類檔案館”和“高校檔案館”（或“高校檔案機(jī)構(gòu)”）之間應(yīng)構(gòu)成一種隸屬關(guān)系。但事實(shí)并非如此，其中主要存在兩處矛盾：其一，“高校檔案館”（或“高校檔案機(jī)構(gòu)”）不屬于“國家檔案館”的范疇，不在檔案開放的法定主體范圍內(nèi)；其二，“各級各類檔案館”包含“國家檔案館”，超出了檔案開放的法定主體范圍。1999年《檔案法實(shí)施辦法》將檔案開放主體“各級各類檔案館”改為“各級國家檔案館”，因而解決了第二種矛盾，但是第一種矛盾卻依然存在。

由于檔案部門規(guī)章的法律位階低于檔案法律，如果6號令和27號令對檔案開放的規(guī)定與《檔案法》之間存有不一致，根據(jù)法制統(tǒng)一原則應(yīng)適用《檔案法》的規(guī)定。這樣一來，“高校檔案館”或“高校檔案機(jī)構(gòu)”向社會開放檔案就變成了一種虛無的職責(zé)。事實(shí)上，檔案法律法規(guī)對檔案開放主體規(guī)定的不一致，導(dǎo)致了檔案業(yè)界對高校檔案向社會開放的認(rèn)識一直存在差異，主要集中在：高校檔案館作為高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)，是否應(yīng)像各級國家檔案館那樣對社會開放檔案。這種認(rèn)識上的不統(tǒng)一，直接影響了高校檔案向社會開放工作的開展。

3.缺乏相應(yīng)的懲罰與免責(zé)機(jī)制

檔案法律法規(guī)對檔案開放主體規(guī)定的不一致性，本來就使高校檔案是否應(yīng)向社會開放存在爭議，而缺乏相應(yīng)的懲罰與免責(zé)機(jī)制則進(jìn)一步削減了高校檔案機(jī)構(gòu)向社會開放檔案的意愿。

一方面，按照現(xiàn)有檔案法律法規(guī)的規(guī)定，一般只有對檔案安全造成威脅的行為才會受到懲罰，如損毀、丟失或者擅自銷毀屬于國家所有的檔案，擅自提供、抄錄、公布屬于國家所有的檔案，涂改、偽造檔案等。而針對檔案的開放利用，檔案法律法規(guī)只是提出了相應(yīng)的要求，“并沒有對檔案館在檔案開放利用檔案中應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)以及在履行義務(wù)過程中出現(xiàn)的違法行為作出強(qiáng)制性條款規(guī)定?！保?］即便是直接針對高校檔案工作的現(xiàn)行法規(guī)27號令，也沒有任何提及與檔案開放問題相關(guān)的處罰事項(xiàng)。與檔案開放相關(guān)法律責(zé)任的缺失，使高校檔案向社會開放缺少了外部壓力。

另一方面，由于缺乏相應(yīng)的免責(zé)機(jī)制，高校檔案機(jī)構(gòu)向社會開放檔案可能會給自身帶來麻煩。在我國，開放檔案的利用權(quán)與公布權(quán)分屬不同的主體。公民或組織只要持有介紹信或者工作證、身份證等合法證明，在表明利用目的之后，就可以利用已開放的檔案。而檔案的公布權(quán)卻屬于國家檔案館或檔案保管單位所有。開放檔案的利用權(quán)與公布權(quán)的分離，給檔案開放工作本身帶來了隱患。根據(jù)各級國家檔案館開放檔案的經(jīng)歷，任何開放檔案的不當(dāng)利用（如擅自公布檔案）都可能會帶來糾紛。檔案館在提供檔案利用時，“對利用者的利用目的只能進(jìn)行形式審查，其利用檔案的真實(shí)目的是什么，利用以后是否會公布或者公布以后產(chǎn)生的法律責(zé)任就不是檔案館可以溯及到的”。［8］這種不可控性給檔案館帶來了風(fēng)險，一旦發(fā)生糾紛，檔案館往往會因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的法律保障而難以擺脫責(zé)任。各級國家檔案館開放檔案所帶來的現(xiàn)實(shí)教訓(xùn)，使高校檔案機(jī)構(gòu)對開放檔案的態(tài)度是慎之又慎。

以上兩個方面內(nèi)容實(shí)際上隱含了兩種假設(shè)：一是，如果不向社會開放檔案，高校檔案機(jī)構(gòu)不需承擔(dān)任何法律責(zé)任。二是，如果向社會開放檔案，則可能會給自身帶來麻煩。這是兩種完全可以預(yù)見的結(jié)果，高校檔案機(jī)構(gòu)在開展檔案開放工作之前勢必先衡量利弊。出于趨利避害的本能，高校檔案機(jī)構(gòu)為了規(guī)避風(fēng)險，自然更傾向于選擇不向社會開放檔案。

4.配套條件尚未成熟

檔案向社會開放，需要一系列的準(zhǔn)備工作，包括開放鑒定、整理、開放檔案目錄制作等一系列相關(guān)基礎(chǔ)工作，這些工作都需要有相應(yīng)的條件作為支撐，包括人財(cái)物及其他相關(guān)的配套條件。然而，目前大部分高校檔案機(jī)構(gòu)相應(yīng)的配套條件尚未成熟。

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有一部分業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，高校檔案確實(shí)有一部分可以向社會開放，但是人手太少，正常的日常工作都來不及應(yīng)付，更不要提開展檔案開放工作了。還有一部分人認(rèn)為，高校檔案向社會開放工作應(yīng)該有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)，但目前仍缺少可操作性的文件或細(xì)則，開展這項(xiàng)工作是有難度的。這實(shí)際上反映了高校檔案向社會開放普遍存在兩方面的難題：一是，高校檔案機(jī)構(gòu)普遍存在人力不足的現(xiàn)象。如果按照《地方各級檔案館人員編制標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（國檔聯(lián)發(fā)〔1985〕2號）的規(guī)定計(jì)算，目前大部分高校檔案機(jī)構(gòu)的人員配備都沒有達(dá)標(biāo)。隨著館（室）藏檔案的數(shù)量越來越大，檔案服務(wù)的工作量不斷增加，維護(hù)檔案安全等任務(wù)也不斷加大，高校檔案機(jī)構(gòu)人員編制偏少的問題愈顯突出。高校檔案工作人員疲于應(yīng)付日常工作，根本沒有時間和精力開展檔案開放工作。二是，缺乏檔案開放鑒定標(biāo)準(zhǔn)?！稒n案法》、《檔案法實(shí)施辦法》等法律法規(guī)僅就檔案開放作出原則性規(guī)定，對檔案開放鑒定沒有任何規(guī)定，至于“哪些人、哪些部門具有鑒定檔案的權(quán)利，鑒定工作的原則、組織和程序如何安排，沒有進(jìn)一步說明?！保?］以上兩方面難題的存在，導(dǎo)致了這樣一種情況的出現(xiàn)：有些高校檔案機(jī)構(gòu)雖有向社會開放檔案的意愿，但卻因缺乏相應(yīng)的配套條件而無法開展這項(xiàng)工作。

［1］《普通高等學(xué)校檔案管理辦法》，國家教育委員會令第6號，1989年10月10日.

［2］《高等學(xué)校檔案工作規(guī)范》，國家教育委員會，1993年11月16日.

［3］《高等學(xué)校檔案管理辦法》，中華人民共和國教育部、國家檔案局令第27號，2008年8月20日.

［4］藺海波.亟待加快發(fā)展步伐提高管理水平——關(guān)于高校檔案工作的調(diào)查與思考［N］.中國教育報(bào)，2008年6月18日第12版.

［5］［6］曹勤民.從“獨(dú)享”走向“共享”——論高校檔案信息資源社會價值的實(shí)現(xiàn)路徑［J］.檔案學(xué)通訊，2012（5）：50.

［7］楊丹娟.檔案開放利用制約因素分析之法制體系［J］.檔案學(xué)研究，2008（6）：37.

［8］謝君.從一起檔案文獻(xiàn)編纂案例看檔案開放利用工作［J］.云南檔案，2012（4）：57.

［9］劉鴻浩，鄒華.檔案開放鑒定芻議——困境和出路［J］.檔案學(xué)研究，2011（2）：47.

作者單位：上海理工大學(xué)檔案館