孫杰萍（云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院昆明分院云南昆明650200）

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新平縣林地變更成果分析及林地保護利用建議

孫杰萍
（云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院昆明分院云南昆明650200）

根據(jù)新平縣林地資源現(xiàn)狀及林地變更調(diào)查成果，分析該縣林地動態(tài)變化情況及變化原因，表明其通過造林綠化、控制采伐、嚴格審批等措施，使林地保護利用取得了明顯成效，但也存在林地“一張圖”的使用和管理不夠重視、各部門規(guī)劃相互銜接不緊密、集體林地的管理難度較大和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)站管理體制不順且力量薄弱等問題，并提出了提高基層林業(yè)部門的管理能力、開展“多規(guī)合一”銜接工作、加強林業(yè)法律法規(guī)的普及宣傳和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站建設(shè)等建議。

林地；變更調(diào)查；保護利用

2011年，國家林業(yè)局組織開展了林地保護利用規(guī)劃林地落界工作，形成了國家、省、縣三級的林地“一張圖”。林地“一張圖”的形成，總攬了各級林地資源的區(qū)域格局，不但提高了林地動態(tài)監(jiān)管的效率，更重要的是它將林業(yè)決策置于可視化的現(xiàn)實場景，通過系統(tǒng)匯總及分析，可使決策前置，有針對性地進行預(yù)警［1］。為了保持林地“一張圖”的現(xiàn)勢性、準(zhǔn)確性和實用性，必須定期開展林地變更調(diào)查工作，對林地“一張圖”進行實時更新。新平縣根據(jù)國家和云南省的安排，從2014年8月開始了林地變更調(diào)查工作，并提交了變更調(diào)查成果。本文試圖對新平縣本輪的林地調(diào)查變更成果進行分析，總結(jié)其林地變化規(guī)律，為新平縣林地保護利用提出管理建議。

1　新平縣基本情況

1.1自然概況

新平縣位于云南省中部偏西南、玉溪市西南部，東鄰峨山縣，南連元江縣，東南與紅河州石屏縣接壤，西和西南分別接普洱市墨江縣、鎮(zhèn)沅縣，北與楚雄州雙柏縣隔江相望。地理位置介于東經(jīng)101°16′30″～101°16′50″，北緯23°38′15″～24°26′05″之間［2］。

新平縣境內(nèi)山脈分屬點蒼山分出的哀牢山脈和云嶺山脈蔥蒙山的支脈，元江干流沿哀牢山脈走向穿流全境，將全縣分割成兩大地域，形成兩山對峙、一水中分的地形特點，峰高谷深，河流縱橫，呈“V”型深切割山原地貌。受海拔高差影響，全縣形成河谷高溫區(qū)、半山暖溫區(qū)、高山寒溫區(qū)三個氣候類型，具有典型的“一山分四季，十里不同天”的立體氣候特征。

1.2森林資源

根據(jù)2011年《新平縣林地保護利用規(guī)劃（2010—2020年）》的林地落界成果［3］，2009年底，全縣林地面積321213.05hm2，占國土總面積的75.13%。其中：有林地257360.15hm2，占林地面積的80.12%；疏林地1012.03hm2，占0.32%；灌木林地58459.16hm2，占18.20%；未成林造林地2360.25hm2，占0.74%；苗圃地12.67hm2；無立木林地522.42hm2，占0.16%；宜林地1486.37hm2，占0.46%。

林地中，生態(tài)公益林面積169394.22hm2，占52.74%；商品林面積151818.83hm2，占47.26%。生態(tài)公益林中，國家公益林地52584.80hm2，占31.04%；地方公益林地116809.42hm2，占68.96%。

2　林地變更調(diào)查方法和結(jié)果

2.1林地變更調(diào)查方法

新平縣林地變更調(diào)查，是以新平縣林地保護利用規(guī)劃落界成果的數(shù)據(jù)庫和衛(wèi)星影像圖為基礎(chǔ)，經(jīng)與2013年度林地變更成像衛(wèi)星影像圖進行疊加對照分析［4］，初步篩選出產(chǎn)生的疑似圖斑3473個。在此基礎(chǔ)上，收集全縣范圍內(nèi)2010年到2013年底的林業(yè)經(jīng)營管理資料，主要包括人工造林（更新）設(shè)計（圖）和驗收資料，更新性采伐和低產(chǎn)（效）林改造的采伐設(shè)計（圖）和驗收成果資料，工程建設(shè)項目使用林地的可行性報告及相關(guān)審核審批資料，公益林修編成果（圖）、林地權(quán)屬發(fā)生變化的證明材料，森林火災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害、病蟲害等災(zāi)害調(diào)查資料等。

根據(jù)以上收集的可能引起林地范圍、林地管理屬性、林地利用狀況（地類）變化的相關(guān)資料，通過內(nèi)業(yè)的數(shù)據(jù)分析和遙感判讀，對變化區(qū)域進行區(qū)劃核實調(diào)查。對于通過內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)分析和遙感判讀不能完成變化圖斑區(qū)劃和屬性確定的，進行外業(yè)現(xiàn)地核實調(diào)查。根據(jù)數(shù)據(jù)對比分析、遙感判讀和現(xiàn)地調(diào)查核實結(jié)果，對原林地落界成果進行更新，形成林地變更調(diào)查成果。

2.2林地變更調(diào)查結(jié)果

根據(jù)本次林地變更調(diào)查成果，2013年底新平縣土地面積為427559.0hm2，其中：林地面積為326174.64hm2，占76.29%；非林地面積為101384.36hm2，占23.71%。

2.2.1林地構(gòu)成

林地面積中，有林地259498.64hm2，占79.56%；疏林地1071.71hm2，占0.33%；灌木林地58494.54hm2，占17.93%；未成林造林地3551.72hm2，占1.09%；苗圃地25.37hm2，占0.01%；無立木林地1797.65hm2，占0.55%；宜林地1734.76hm2，占0.53%；林業(yè)輔助生產(chǎn)用地0.25hm2。

2.2.2林地類別

公益林地面積167376.28hm2，占林地面積的51.31%。其中：重點公益林面積57338.02hm2，占公益林地面積的34.26%；一般公益林面積110038.26m2，占65.74%。重點公益林中，包括國家級公益林52423.09hm2，地方重點公益林4914.93hm2。

商品林地面積158798.36hm2，占林地面積的48.69%。其中：重點商品林40283.62hm2，占商品林面積的25.37%；一般商品林118514.74hm2，占74.63%。

3　林地動態(tài)變化情況

將林地變更調(diào)查成果與原林地落界成果進行對比分析，可以看出新平縣林地變化的情況和特點。

3.1地類變化

在變更間隔期內(nèi)，新平縣林地面積凈增加4961.59hm2，其中：新增林地面積8770.19hm2，減少林地面積3808.60hm2。林地各地類凈增、新增、減少的變化情況詳見表1。

表1　新平縣林地地類變化情況表

3.2林地類別的變化

由于新平縣在林地保護利用規(guī)劃林地落界成果形成后，又對公益林區(qū)劃界定成果進行了部分調(diào)整，因此本次林地變更成果顯示，公益林地的空間布局、規(guī)模發(fā)生了變化，導(dǎo)致各林地類別的面積發(fā)生了變化。

3.2.1公益林地變化情況

在變更間隔期內(nèi)，公益林地面積凈減少2017.94hm2，其中新增141.16hm2，減少2159.1hm2。詳見表2。

表2　新平縣公益林地面積變化情況表

3.2.2商品林地變化情況

新平縣間隔期內(nèi)商品林地總量凈增加6979.53hm2，其中：新增9773.04hm2，減少2793.51hm2。詳見表3。

表3　新平縣商品林地面積變化情況表

3.3林地保護等級的變化

由于地類和林地類別的變化，導(dǎo)致林地的保護等級相應(yīng)地發(fā)生變化。在變更間隔期內(nèi)，共有13205.00hm2土地的林地保護等級發(fā)生變化。詳見表4。

表4　新平縣林地保護等級變化情況表

4　林地變化原因分析

4.1林地和非林地的地類轉(zhuǎn)化情況

新平縣間隔期內(nèi)有3808.60hm2林地轉(zhuǎn)化成非林地，同時有8770.19hm2非林地轉(zhuǎn)化為林地。詳見表5。

表5　新平縣林地轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出面積統(tǒng)計表

4.2地類變化原因分析

全縣共有14847.53hm2林地和非林地發(fā)生了地類變化，主要變化原因有造林更新、調(diào)查因素、毀林開墾、占用征收、樹種更新等。各具體變化原因?qū)е碌仡愖兓拿娣e和百分比詳見表6。

表6　新平縣林地地類變化原因統(tǒng)計表

4.3林地保護等級變化原因分析

新平縣共有13205.00hm2林地的林地保護等級發(fā)生了變化，各具體變化原因?qū)е碌仡愖兓拿娣e和百分比如下：造林更新導(dǎo)致林地保護等級發(fā)生變化的面積5115.87hm2，占38.74%；樹種更替導(dǎo)致變化的面積205.76hm2，占1.56%；森林撫育導(dǎo)致變化的面積105.75hm2，占0.84%；規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致變化的面積382.71hm2，占2.71%；占用征收林地導(dǎo)致變化的面積571.16hm2，占4.26%；毀林開墾導(dǎo)致變化的面積210.48hm2，占5.58%；災(zāi)害因素導(dǎo)致變化的面積15.08hm2，占1.88%；自然因素導(dǎo)致變化的面積119.85hm2，占1.47%；調(diào)查因素導(dǎo)致變化的面積6478.34hm2，占44.31%。

5　林地保護利用成效

通過對林地變更成果的分析可以看出，在變更間隔期內(nèi)，新平縣的林地保護利用取得了顯著成效。

5.1造林綠化成效顯著，林地面積顯著增加

間隔期內(nèi)，共有8770.19hm2非林地轉(zhuǎn)化為林地。按變化原因分析，因造林更新而導(dǎo)致地類轉(zhuǎn)化的面積為5042.58hm2，占轉(zhuǎn)化總面積的57.5%，而全縣增加林地面積為4961.59hm2，表明造林更新已成為林地增加的第一因素。由于高度重視造林綠化工作，保證了造林成效，為完成林地保護利用規(guī)劃的林地保有量、森林保有量目標(biāo)打下了堅實的基礎(chǔ)。

5.2大力推進天保工程，嚴格控制森林采伐

森林采伐是森林利用的主要方式之一，也是林地變更中林地地類變化的常見因素。但此次林地變更成果顯示，新平縣因森林采伐導(dǎo)致林地地類變化的面積為零，表明全縣對森林采伐的管理較為嚴格。新平縣屬于國家天然林保護工程實施區(qū)，禁止天然林的商品性采伐，新平縣高度重視采伐管理工作，嚴格控制人工林和天然林非商品性采伐的方式和強度，采伐后及時更新不欠帳，并通過撫育和加強管護使其迅速郁閉成林，保證了森林面積的穩(wěn)定增長。

5.3嚴格林地審批管理，加強使用林地控制

新平縣每年的占用征收林地定額為350hm2，但間隔期內(nèi)因占用征收林地而減少的林地面積僅為632.83hm2，年均158.21hm2，為定額的45.2%。經(jīng)過政府和相關(guān)部門的共同努力，嚴格把控征占林地用地審批程序，保障工程建設(shè)項目節(jié)約集約使用林地，少占和不占林地，使得用全縣間隔期林占用征收林地面積相對較小。對于因工程建設(shè)項目使用而減少的林地，及時通過異地植被恢復(fù)造林達到占補平衡，確保林地面積穩(wěn)中有增。加大對非法使用林地行為的查處力度，使非法使用林地現(xiàn)象得到了一定程度的遏制，對林地保護起到積極的作用。

5.4利用現(xiàn)代科技手段，提高林地監(jiān)管水平

新平縣充分利用計算機技術(shù)與“3S技術(shù)”，針對不同的項目活動建立了一系列基于地理信息系統(tǒng)技術(shù)的管理系統(tǒng)，包括森林資源管理系統(tǒng)、林權(quán)管理系統(tǒng)、公益林管理系統(tǒng)等，把林地保護利用規(guī)劃的林地落界成果直接納入到這些系統(tǒng)中，完善林地地籍管理制度，對林地利用進行動態(tài)監(jiān)測，及時、準(zhǔn)確地掌握全縣林地保護利用動態(tài)變化及規(guī)劃實施情況，發(fā)現(xiàn)、糾正和處理違反規(guī)劃的行為，為政府決策提供便捷、有效的服務(wù)，接受社會對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督，提高了林地管理能力，對林地保護利用給予有力的支持。

6　林地保護利用存在的問題

6.1林地“一張圖”的使用和管理不夠重視

根據(jù)全縣林地年度變更調(diào)查的情況，林地管理方面仍存在一些問題，體現(xiàn)在縣林業(yè)主管部門尚未重視對林地“一張圖”的使用和管理，林地經(jīng)營管理資料不規(guī)范，造林、采伐、工程建設(shè)使用林地的資料與林地“一張圖”管理銜接不夠，主動管理能力不足，及時掌握林地變化的工作仍不到位，造成林地更新困難。在林地變更成果中最直接的反映，就是在變更間隔期內(nèi)公益林地面積凈減少2017.94hm2，包括重點公益林地面積凈減少202.56hm2。

6.2各部門規(guī)劃相互銜接不緊密

新平縣各部門分別編制了土地利用總體規(guī)劃、縣域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，但都各自為戰(zhàn)，相互銜接不緊密，造成規(guī)劃的重疊與矛盾，對土地的利用缺乏綜合考慮與布局，帶來林地的確認、使用等一系列問題。本次林地變更成果顯示，因調(diào)查因素導(dǎo)致的地類變化面積達6580.82 hm2，因規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致地類變化的面積為402.95 hm2，二者共占地類變化總面積的47.0%，表明規(guī)劃銜接對林地變更成果影響較大。規(guī)劃的相互沖突，對保持林地的穩(wěn)定性非常不利。同時，地類的變化也帶來林地保護等級的變化，使得林地分級保護政策難以落實到位。

6.3集體林地的管理難度較大

新平縣林地分布面積大，其中87.9%為集體林地。集體林區(qū)林農(nóng)交錯，林權(quán)制度改革完成后，農(nóng)民對涉林法律法規(guī)的掌握不夠，導(dǎo)致部分林農(nóng)對林地使用存在隨意性，非法變更林地用途的情形時有發(fā)生。本次變更成果顯示，因毀林開墾導(dǎo)致的地類變化面積為827.94 hm2，因此而導(dǎo)致的林地保護等級變化面積為210.48 hm2。

6.4鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)站管理體制不順且力量薄弱

在機構(gòu)改革中，由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）基層林業(yè)站的撤并，林業(yè)專業(yè)人員不能專心從事森林資源管理、監(jiān)督、指導(dǎo)林業(yè)工作，使作為林業(yè)根基的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的能力被大大削弱，造成監(jiān)管缺失，導(dǎo)致部分毀林開墾、亂占林地、違法采石、采砂等行為不能得到及時發(fā)現(xiàn)和制止。

7　林地保護利用建議

（1）提高基層林業(yè)部門的管理能力。要實現(xiàn)林地“一張圖”的管理，縣級林業(yè)主管部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)站是主要的力量。建議規(guī)范地方森林資源經(jīng)營管理檔案的建立與管理，成立專門的林地管理機構(gòu)，專人負責(zé)林地的變更工作。要求從事林地管理的人員要及時掌握林地變更的信息，掌握和提高地理信息系統(tǒng)等信息技術(shù)的使用水平，使得林地“一張圖”的管理落到實處。

（2）開展“多規(guī)合一”銜接工作。開展“多規(guī)合一”銜接工作，使各類規(guī)劃相互銜接，使林地確實邊界清楚、利用方向明確，使政府的各類規(guī)劃能全面落實。規(guī)范林地的管理屬性，明確管理部門的責(zé)任，促進林地的有效保護與利用，確保林地的穩(wěn)定性。

（3）加強林業(yè)法律法規(guī)的普及宣傳。進一步加大林業(yè)法律法規(guī)的宣傳教育工作，充分利用報紙、電視、專題講座、墻報專欄、標(biāo)語、印發(fā)資料等形式，加大宣傳力度，讓群眾、企業(yè)知法懂法，自覺地遵守法律法規(guī)。特別要加強集體林權(quán)制度改革相關(guān)政策的普及宣傳，讓山區(qū)群眾明晰自己對林地權(quán)利和責(zé)任，避免林地的非正常流失和逆轉(zhuǎn)。

（4）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站建設(shè)。理順鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)站的管理體制，確保職工的專業(yè)性和穩(wěn)定性，加強職工培訓(xùn)，提高基層林業(yè)站隊伍素質(zhì)，增強管理能力，確保林地保護利用規(guī)劃落到實處。

［1］梅青.全國林地“一張圖”大數(shù)據(jù)時代的經(jīng)典力作［EB/OL］.http:/WWW.greentimes.com/green/news/ yaowen/hxw/content/2013-10/23/content_235974.htm.

［2］云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院大理分院.云南省新平彝族傣族自治縣森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查報告［Z］.2011.

［3］新平縣人民政府.云南省新平彝族傣族自治縣林地保護利用規(guī)劃（2010-2020年）［Z］.2012.

［4］云南省林業(yè)廳.云南省林地年度變更調(diào)查操作細則（試行）［Z］.2014.

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