羅敏

摘要：實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化、為社會(huì)提供公共物品、使社會(huì)治理走向善治，是政府職能的核心內(nèi)容，也是政府公利性的重要體現(xiàn)，更是構(gòu)建法治型政府的本質(zhì)屬性。與此同時(shí)，政府也是一個(gè)理性“經(jīng)濟(jì)人”，難免會(huì)追求自身利益的最大化，即存在著自利性行為。全面深化改革的關(guān)鍵期，一方面，簡(jiǎn)政放權(quán)背景下地方政府享有更多的自主決定權(quán)；另一方面，地方政府自主決定權(quán)增加后，受利益驅(qū)動(dòng)，必然產(chǎn)生乃至擴(kuò)大不合理的政府自利行為。充分了解地方政府自利性行為的基本特征和表現(xiàn)形式，提出行之有效的規(guī)制方法尤為重要。法律規(guī)范、道德規(guī)范、技術(shù)規(guī)范三者并舉是規(guī)制地方政府不合理自利行為的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：簡(jiǎn)政放權(quán)；地方政府；自利性；行為規(guī)制；公共利益

中圖分類(lèi)號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）08-0027-06

引言

改革開(kāi)放以來(lái)，政府簡(jiǎn)政放權(quán)變革在全國(guó)范圍內(nèi)推行，成為我國(guó)行政改革的重大議題。簡(jiǎn)政放權(quán)，顧名思義，是指精簡(jiǎn)政府現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)，把行政審批權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)下放給下一級(jí)政府、社會(huì)和市場(chǎng)，擴(kuò)大市場(chǎng)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，以增強(qiáng)市場(chǎng)的活力。孟德斯鳩曾經(jīng)指出：“有權(quán)力的人使用權(quán)力，一直到遇有界限的地方才休止，不受制約的權(quán)力必然腐敗?！盵1]國(guó)家權(quán)力下放的初衷不是產(chǎn)生擴(kuò)大不合理的政府自利性行為，而是聚焦于更有效的社會(huì)資源的利用以及推動(dòng)靈活性更強(qiáng)的社會(huì)組織的發(fā)展，從而提升政府整體的績(jī)效。公共權(quán)力是誘發(fā)地方政府不合理自利性的重要?jiǎng)右颍瘩R克思認(rèn)為的兩種權(quán)力：一種是財(cái)產(chǎn)權(quán)力，也就是所有者的權(quán)力；另一種是政治權(quán)力，也即國(guó)家的權(quán)力。[2]我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，財(cái)政體制逐步由集權(quán)型向分權(quán)型邁進(jìn)，使地方政府財(cái)政支出逐步享有了更多的自主支配權(quán)，一方面這種制度的出現(xiàn)給地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了源源不斷的動(dòng)力，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)與繁榮；另一方面國(guó)家權(quán)力的下放使得地方財(cái)政過(guò)度的自利導(dǎo)致了地方與地方之間的住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平的較大差異，使得資源配置相差甚遠(yuǎn)，貧富差距越拉越大。

政府的自利性是指政府除了具有管理公共事務(wù)的本質(zhì)屬性之外，還具有為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造條件的屬性。[3]社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，“強(qiáng)政府”和“強(qiáng)市場(chǎng)”的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式越來(lái)越凸顯，在這種現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的助推下，地方政府與生俱來(lái)的自利性行為極易暴露。一方面，地方政府的合理自利確實(shí)能夠給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)與繁榮帶來(lái)紅利，為社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)的公共物品和公共服務(wù)；另一方面，超出合理范圍之外的政府自利極易導(dǎo)致政府組織或政府個(gè)別官員的腐敗，致使行政權(quán)力的濫用、行政不作為、選擇性執(zhí)行等現(xiàn)象大量產(chǎn)生，最終可能破壞正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，從而導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”，甚至“政府失靈”。因此，理性辯證地看待地方政府自利性行為，是行政權(quán)力改革成敗的關(guān)鍵。

一、地方政府自利性行為的基本特征

政府作為社會(huì)公共物品的提供者、社會(huì)公共事務(wù)的管理者、社會(huì)市場(chǎng)秩序的維護(hù)者、外在效應(yīng)的消除者，體現(xiàn)的是政府公利性的職能屬性。但是，政府也有為自身組織生存與發(fā)展創(chuàng)造有利條件的另一種屬性，即政府的自利性。因此，正確充分地認(rèn)識(shí)政府自利性行為的基本特征是當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)背景下政府自利性行為研究的重要依據(jù)。

（一）客觀的合理性

人類(lèi)的自利性與幾乎所有的動(dòng)物一樣，都是與生俱來(lái)的的本質(zhì)屬性。一般來(lái)說(shuō)，公民個(gè)人或者部門(mén)組織的一切社會(huì)行為都源自于對(duì)利益的追逐，換言之，追逐利益是公民個(gè)人或者部門(mén)組織社會(huì)行為活動(dòng)的最根本的動(dòng)力因素。拉斯韋爾在回答什么是“政治人”時(shí)說(shuō)，政治人就是將自己的私人動(dòng)機(jī)移置到公共目標(biāo)上，改頭換面為社會(huì)所承認(rèn)的公共利益的形式，私人動(dòng)機(jī)通過(guò)這種形式得到了實(shí)現(xiàn)。[4]因此，人們追逐利益是本能的、永恒的、不可避免的，它不會(huì)因?yàn)橥庠谏鐣?huì)環(huán)境因素的改變或者人們社會(huì)角色的改變而放棄追求利益。除非給予足夠的激勵(lì)，保證忠誠(chéng)的政策執(zhí)行者與執(zhí)行者們的價(jià)值觀、偏好、利益訴求更相吻合，否則政策執(zhí)行者們不會(huì)自動(dòng)地將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為結(jié)果。[5]基于這種認(rèn)識(shí)，地方政府及其部門(mén)組織追求自身利益，在一定意義上說(shuō)，也是合情合理、無(wú)可非議的，實(shí)際上政府的公利性行為沒(méi)有利益支撐是非理性的，很難長(zhǎng)久地持續(xù)穩(wěn)定。

（二）來(lái)源的從屬性

在現(xiàn)代社會(huì)中，政府行為一般是以公共利益為服務(wù)目標(biāo)，盡管政府的自利性行為具有客觀的合理性，但是政府在社會(huì)中的角色不同于一般的社會(huì)組織，它的公權(quán)力是人民賦予的。因此，它是建立在對(duì)人民負(fù)責(zé)的原則上的，它的一切行為都要受到人民的監(jiān)督。從政府公利性的角度來(lái)說(shuō)，政府的一切行為都必須以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有序發(fā)展和社會(huì)的公平正義為總目標(biāo)，切實(shí)保障全體社會(huì)成員共同享有社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的成果。相比較而言，政府的自利性行為，是非本質(zhì)的，也就是說(shuō)它是公利性的衍生物。政府行為以人民的利益為重要行動(dòng)指南，就其本身而言，政府組織以及政府部門(mén)成員都是由社會(huì)公民組成的，也是社會(huì)公民的一部分，而政府的自利性行為是政府公利性行為的重要組成部分，即政府自利性行為具有從屬性。當(dāng)政府的自利性行為與社會(huì)的公共利益發(fā)生矛盾時(shí)，此時(shí)的政府自利性行為必須服從于社會(huì)的公共利益，而不能凌駕于社會(huì)公利之上，與此同時(shí)，政府要保證其不受侵害。從某種層面上來(lái)說(shuō)，政府公權(quán)力的濫用是導(dǎo)致政府自利超越政府公利的重要原因，政府過(guò)度的自利必然使得政府公權(quán)力遭受威脅，政府公信力降低甚至喪失。簡(jiǎn)政放權(quán)以來(lái)，政府機(jī)構(gòu)的改革、部門(mén)的合并、職能的轉(zhuǎn)變，無(wú)形當(dāng)中都與各種利益相關(guān)聯(lián)。一方面，大部制改革是為了減少冗余的部門(mén)，更好地實(shí)現(xiàn)公利。但是部門(mén)與部門(mén)之間的合并并非一拍即合，而是諸多利益的博弈過(guò)程，比如領(lǐng)導(dǎo)不愿意部門(mén)的合并，怕失去自己“一把手”的地位，這就造成大部制“截留”的自利性現(xiàn)象。另一方面，部門(mén)之間交叉性的業(yè)務(wù)，如果合二為一，既提高了政府的辦事效率，又節(jié)約了大量的社會(huì)資源。但是，部門(mén)之間會(huì)在“權(quán)屬”問(wèn)題上爭(zhēng)執(zhí)不休，原因是面對(duì)可觀的收益，誰(shuí)也不愿意退出這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益的博弈。也就是說(shuō)，地方政府的自利性行為是從屬于公利性的隱性表現(xiàn)，它來(lái)源于公利性，且被認(rèn)為是公利性的派生。

（三）法律的制約性

俗話說(shuō)：“上有政策，下有對(duì)策”。這種現(xiàn)象本質(zhì)上是相關(guān)政策主體之間基于利益得失的考慮而進(jìn)行的一種博弈過(guò)程。[6]上級(jí)政府作為政策制定主體，其制定政策是從其管轄范圍的整體利益出發(fā)，盡管政府的自利性行為是客觀存在的且具有合理性，但是下級(jí)政府的自利性行為追求的是局部利益，因而這種局部利益必須受法律的制約，不能讓其恣意擴(kuò)張，不受法律制約的自利勢(shì)必造成私欲的膨脹，最終會(huì)損害社會(huì)的公共利益。因此，政府的自利性行為必須受法律的制約，這也是政府自利性行為的基本特征之一。法律對(duì)于政府自利性行為的制約應(yīng)該把握兩個(gè)原則：一是適度原則。在法律允許的有限范圍內(nèi)，政府合情合理的自利性行為，人們應(yīng)該給予肯定與支持，這樣才有利于政府組織及其部門(mén)成員更加有效地為人民服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的有序發(fā)展，如建立公開(kāi)透明的“收費(fèi)清單”，收費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行明碼標(biāo)價(jià)。二是補(bǔ)償原則。當(dāng)政府的自利性行為與公利性行為發(fā)生沖突的時(shí)候，政府的自利性必須讓位于公利性而使政府的自利受到損害，對(duì)此，如果長(zhǎng)時(shí)間不重視，那么政府組織及部門(mén)成員可能就會(huì)巧立名目為一己私利而損害社會(huì)公利。因此，政府既不能不顧自身合理的自利，也不能不重視社會(huì)公利，二者受損時(shí)必須都給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

（四）必然的擴(kuò)張性

“天下熙熙，皆為利來(lái)，天下攘攘，皆為利往”。社會(huì)公民個(gè)體或者組織群體都會(huì)盡最大的可能不斷地?cái)U(kuò)張自身的利益，追求自身利益的最大化，這就是人類(lèi)主要的社會(huì)活動(dòng)。自利性最基本的特征就是具有擴(kuò)張性。在資源與空間以及其他利益的紛爭(zhēng)過(guò)程中，沖突和矛盾較量不斷，公平和正義僅僅依賴良知是永遠(yuǎn)不夠的，往往需要在利益的博弈與較量中獲得。政府的自利性行為盡管是從屬性的，但是理應(yīng)受到合法合理的控制，政府所擁有的行政權(quán)力一旦失去了制衡，便會(huì)導(dǎo)致“權(quán)力創(chuàng)租”“權(quán)力尋租”“權(quán)力抽租”等違法亂紀(jì)的亂象，而此時(shí)政府自利性行為的擴(kuò)張便成了“理所應(yīng)當(dāng)”。現(xiàn)階段，我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)體制還不完善，政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程比較復(fù)雜，而政府辦事通常是“成本高，效率低”，在擴(kuò)大化辦事成本的條件下，巧立名目的收費(fèi)單、弄虛作假的報(bào)賬單、欺上瞞下的罰款單就成了政府自利性行為擴(kuò)張的必然結(jié)果。

二、地方政府自利性行為的表現(xiàn)及危害

正如興起于西方的公共選擇理論所描述的一樣，就人的本質(zhì)而言，人人都有自利性行為的傾向，都會(huì)追求自身利益的最大化，他們稱之為“理性經(jīng)濟(jì)人”。那么，地方政府在公共事務(wù)管理過(guò)程中追求自身的利益，只要是不違背國(guó)家憲法的，都是“天經(jīng)地義”的，因?yàn)楹戏ê侠淼恼岳孕袨閷?duì)地方政治民主、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化進(jìn)步、社會(huì)和諧具有積極的推動(dòng)作用。但是，我們必須承認(rèn)，每一枚硬幣都有雙面。地方政府在利益的強(qiáng)烈誘使下，難免會(huì)站在維護(hù)自身利益的角度思考，而對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)甚至個(gè)人進(jìn)行直接的或者間接的過(guò)度干預(yù)和介入，從而導(dǎo)致地方政府實(shí)有的權(quán)力不規(guī)范、應(yīng)有的職能不合理。

（一）地方政府的自利性行為導(dǎo)致地方政府實(shí)有權(quán)力不規(guī)范

地方政府的實(shí)有權(quán)力簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，即政府在公共事務(wù)管理過(guò)程中實(shí)際擁有的權(quán)力。正如馬克思所說(shuō)：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都與他們的利益有關(guān)。”[7]政府也會(huì)從自身的根本利益出發(fā)對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人進(jìn)行利己的介入或干預(yù)，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府實(shí)有權(quán)力不規(guī)范。

1.地方政府權(quán)力越位。地方政府的公共權(quán)力在各種背景下，挖空心思、巧立名目地涉足社會(huì)不同競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，熱衷于用手中的行政權(quán)力去替代市場(chǎng)機(jī)制的作用。例如用納稅人的錢(qián)去補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)，讓其與民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，或使用直接的或間接的手段限制民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，甚至是政府自己投資創(chuàng)辦老百姓戲稱的“常委企業(yè)”，即由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部親自掛帥，擔(dān)任企業(yè)重要崗位“一把手”。然而，這樣的“常委企業(yè)”是為了加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展造福一方百姓，還是地方政府利用手中的權(quán)力，讓老百姓為這樣的企業(yè)服務(wù)？按照我們今天所熟悉的“利益決定論”，恐怕只能是后者。作為“條條”的政府職能部門(mén)和作為“塊塊”的地方政府之間經(jīng)常出現(xiàn)利益摩擦，當(dāng)上級(jí)政府擁有“條條”的職能部門(mén)遇上下級(jí)政府沒(méi)有此“條條”職能部門(mén)的時(shí)候，下級(jí)政府往往會(huì)采取以權(quán)“謀公”的策略，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)自身的利益。新時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政企不分，中央權(quán)力與地方權(quán)力劃分不明確，搞權(quán)力保護(hù)主義、走市場(chǎng)封鎖道路，無(wú)疑既挫傷了大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的積極性，又阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.地方政府權(quán)力錯(cuò)位。體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新，歸根到底還是解決權(quán)力的分配與使用問(wèn)題。政治權(quán)力產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)權(quán)力之中，并由經(jīng)濟(jì)權(quán)力所決定，同時(shí)政治權(quán)力又對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力具有極大的反作用。[8]地方政府利用政治權(quán)力來(lái)維護(hù)和擴(kuò)大化自己的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，包攬社會(huì)一切事務(wù)，也就是人們所說(shuō)的“大政府，小社會(huì)”現(xiàn)象，一方面這樣的權(quán)力錯(cuò)位抑制了社會(huì)組織、公民社會(huì)的有序發(fā)展，另一方面在實(shí)踐過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)“什么都管，什么都不管”的錯(cuò)位亂象。政治權(quán)力與利益有著密切的關(guān)系，其一，政治權(quán)力可以根據(jù)權(quán)力部門(mén)自身的利益傾向造成一定的社會(huì)利益傾斜；其二，政治權(quán)力介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，必然會(huì)導(dǎo)致不等價(jià)的商品交換，交換的最終目的是為權(quán)力所有者謀求一己私利，偏離了為公共利益服務(wù)的價(jià)值取向，也就是我們通常所說(shuō)的權(quán)力錯(cuò)位；其三，政治權(quán)力也是政黨與政黨之間、中央政府與地方政府、上級(jí)與下級(jí)之間利益爭(zhēng)奪的“博弈過(guò)程”，權(quán)力分配不均衡極易造成組織間的利益矛盾與沖突。

3.地方政府權(quán)力缺位。改革開(kāi)放幾十年來(lái)，城市富裕起來(lái)并逐步進(jìn)入了小康社會(huì)，但是我國(guó)一些農(nóng)村地區(qū)卻仍然掙扎在溫飽線上。一方面，中央政府下放給地方政府的權(quán)力有限，一些關(guān)乎利益的權(quán)力舍不得下放，而一些無(wú)關(guān)緊要的權(quán)力統(tǒng)統(tǒng)扔給地方，導(dǎo)致芝麻大的官員握著巴掌大的權(quán)力卻要擔(dān)負(fù)著治理一方和發(fā)展一方的重任，可謂是“巧婦難為無(wú)米之炊”。這種權(quán)力缺位使得地方政府以“有限權(quán)力”背負(fù)著“無(wú)限的責(zé)任”，造成責(zé)、權(quán)、利嚴(yán)重的不對(duì)等，要知道政府中的每個(gè)成員都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民。[9]也就是說(shuō)，政府中的每個(gè)成員也都有人類(lèi)與生俱來(lái)的自利性，地方有限的權(quán)力和微薄的財(cái)政收入都會(huì)導(dǎo)致地方行政舉步維艱，難作為、無(wú)作為，甚至是亂作為。另一方面，權(quán)力下放不到位，中央政府下放給企業(yè)的許多權(quán)力被地方政府所截留，形成了“產(chǎn)權(quán)地方化”現(xiàn)象，造成地方和行業(yè)保護(hù)主義加劇，形成所謂的“諸侯經(jīng)濟(jì)”。[10]這是因?yàn)樵跈?quán)力下放過(guò)程中，中央政府整合能力不足，權(quán)力下放分配不均，導(dǎo)致地方政府各自為政，一味追求自身的利益，搞地方割據(jù)、互相封鎖、占山為王等地方自利性政策。

4.地方政府權(quán)力偏位。政府行政工作人員的政治身份雖決定了他們的首要任務(wù)是要為社會(huì)最廣大的人民謀求公平公正的利益，但是當(dāng)他們遇見(jiàn)了親情、友情的時(shí)候，則會(huì)顧及他們自己的和親人朋友的私人利益，將人民賦予的權(quán)力偏向于少數(shù)人群，即他們的親屬、身邊的朋友或者說(shuō)“關(guān)系戶”。在大多數(shù)情況下，當(dāng)公私利益沖突的時(shí)候，其會(huì)先顧個(gè)人的利益，因?yàn)槿藗兊母星榈牧α恳话銇?lái)說(shuō)比理智更為強(qiáng)大。[11]也就是說(shuō)，當(dāng)“公利”遇見(jiàn)了“私利”，二者間的博弈恐怕是后者更勝一籌。政府行政人員追求個(gè)人利益最大化、政府職能部門(mén)追求部門(mén)利益最大化、地方各級(jí)政府追求地方自身利益最大化，導(dǎo)致政府權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力個(gè)人化的權(quán)力偏位，進(jìn)而滋生腐敗，損害社會(huì)公共利益。山西運(yùn)城法院的“三盲”院長(zhǎng)張曉紅一案，就是一個(gè)典型的例子。[12]這也充分說(shuō)明，當(dāng)政府的權(quán)力與政府部門(mén)或個(gè)人利益相關(guān)聯(lián)的時(shí)候，就會(huì)產(chǎn)生自利性行為，從而違背憲法的公平性與公正性。

（二）地方政府的自利性行為導(dǎo)致地方政府應(yīng)有職能不合理

馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家和政府并不是從來(lái)就有的，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。政府成立后的首要職能就是提供公共物品和公共服務(wù)，以及保障全體社會(huì)公民享有公平的社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的成果。政治權(quán)力就是為了規(guī)定和保護(hù)財(cái)產(chǎn)而制定法律的權(quán)力，判處死刑和一切較輕處分的權(quán)力，以及使用共同體的力量來(lái)執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國(guó)家不受外來(lái)侵害的權(quán)力，而這一切都只是為了公眾福利。[13]但是，政府的自利性行為往往導(dǎo)致政府從自身利益指向出發(fā)，偏向于履行極易彰顯政績(jī)的政府職能。因而，政府履職就會(huì)急功近利，追求所謂的“政績(jī)工程”和“面子工程”，造成政府履職偏離公共利益的價(jià)值取向。

1.地方政府主要職能片面化。政府職能由政府先天性的本質(zhì)屬性所規(guī)定，決定著政府的組織機(jī)構(gòu)建構(gòu)與行政行為模式。政府自利性行為的存在對(duì)政府主要職能的規(guī)定和政府主要職能的履行都產(chǎn)生重大的影響。[14]伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府的主要職能也發(fā)生相應(yīng)的變化，GDP權(quán)重在地方政績(jī)考核過(guò)程中依然占據(jù)著無(wú)可撼動(dòng)的地位，是地方政府逐利的重要催化劑。一些地方政府總是巧于將政府職能當(dāng)作“橡皮泥”，選擇性片面化地履行職責(zé)，有利可圖趨之若鶩，無(wú)利可取遠(yuǎn)而避之。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方政府執(zhí)行預(yù)算收支的違規(guī)現(xiàn)象較嚴(yán)重，一些職能部門(mén)并沒(méi)有如實(shí)地將收入和支出上報(bào)給上級(jí)組織，而是部門(mén)與部門(mén)之間進(jìn)行互相競(jìng)爭(zhēng)、攀比、甚至效仿經(jīng)濟(jì)收入的博弈，這樣就勢(shì)必導(dǎo)致政府履職不全面、不系統(tǒng)。

2.地方政府核心職能被弱化。政府職能的核心是公共服務(wù)，如公平的義務(wù)教育、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)、舒適的居住條件等。因此，強(qiáng)化和優(yōu)化以政府公共服務(wù)為核心的政府職能，是建立公共服務(wù)型政府的重要途徑，也是規(guī)避政府核心職能被弱化的重要手段。政府及其行政工作人員受到政績(jī)、報(bào)酬、待遇，即仕途的發(fā)展、財(cái)政或經(jīng)濟(jì)的收入、公共福利等與自身利益息息相關(guān)的利益因素的驅(qū)動(dòng)，往往弱化以公共服務(wù)為核心的價(jià)值理念。政府作為自利“經(jīng)濟(jì)人”，在為社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)之前，通常都會(huì)將自身的利益預(yù)算在內(nèi)，以實(shí)現(xiàn)自己追求的價(jià)值目標(biāo)。一方面，公共物品和公共服務(wù)的市場(chǎng)化是地方政府自利性的內(nèi)在源動(dòng)力。另一方面，政府行政權(quán)力壟斷是地方政府自利性的依靠力量。如此，地方政府在履行應(yīng)有職能時(shí)選擇“形象工程”“面子工程”“政績(jī)工程”等維護(hù)自身利益的項(xiàng)目也就不足為奇，政府的核心職能被弱化更是“情理之中”。

3.地方政府基本職能擴(kuò)大化。政府的基本職能關(guān)系到國(guó)家社會(huì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、整個(gè)民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是政府擁有的最基礎(chǔ)性的職能，如社會(huì)公共秩序的維護(hù)、地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。然而，一些地方政府職能部門(mén)及其行政工作人員在面對(duì)自身仕途晉升、個(gè)人經(jīng)濟(jì)收入等現(xiàn)實(shí)利益誘惑時(shí)，往往“挑肥揀瘦”選擇性地執(zhí)行政府職能，利用政府職權(quán)到市場(chǎng)去逐利，導(dǎo)致政府的基本職能擴(kuò)大化。如交通違法罰款，一些地方政府職能部門(mén)將交通違法罰款當(dāng)作“部門(mén)政績(jī)”或者“個(gè)人業(yè)績(jī)”來(lái)考核行政執(zhí)法人員，甚至逐層攤派任務(wù)，將行政執(zhí)法“產(chǎn)業(yè)化”。這種“產(chǎn)業(yè)化”執(zhí)法是對(duì)政府職能的褻瀆，不僅損害了社會(huì)的公共利益，還犧牲了政府執(zhí)法的嚴(yán)肅性及公正性。

4.地方政府應(yīng)有職能邊緣化。所謂政府應(yīng)有職能邊緣化，是指地方政府管理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)不積極作為，一方面，政府部門(mén)應(yīng)該去做的而沒(méi)有去做或者做得不到位，失去應(yīng)有的工作職責(zé)和管理職能，如公共政策失效、社會(huì)公共物品提供效率低等。另一方面，利益可觀的職能爭(zhēng)著去負(fù)責(zé)。如某地在執(zhí)行保護(hù)野生植物資源相關(guān)政策過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)之間出現(xiàn)非常嚴(yán)重的分歧，林業(yè)部門(mén)認(rèn)為這是他們一貫負(fù)責(zé)的職能，責(zé)無(wú)旁貸為主管部門(mén)；城建部門(mén)則認(rèn)為景區(qū)、公園內(nèi)的野生植物應(yīng)由其負(fù)責(zé)管理；醫(yī)藥部門(mén)認(rèn)為野生植物中存在珍貴的藥材，因此他們有義務(wù)參與野生植物的保護(hù)。這些部門(mén)為追逐自身利益，各執(zhí)一詞、互不退讓?zhuān)沟貌块T(mén)之間邊緣職能被強(qiáng)化，而應(yīng)有職能邊緣化。現(xiàn)階段，地方政府工作人員受自利性驅(qū)動(dòng)，公車(chē)私用、公款挪用、公地他用的亂象依然存在，暴露出政府應(yīng)有職能監(jiān)管不到位，行政審批制度尚存漏洞。從某種意義上來(lái)說(shuō)，地方政府充當(dāng)?shù)氖堑湫偷睦妗半p面膠”角色，一面是自利，另一面則是公利，兩面都要討，而且兩面都不能得罪。但是，當(dāng)兩種角色發(fā)生沖突時(shí)，政府的部分職能就會(huì)遭受侵蝕，如政府為人民服務(wù)的職能，這種隱性的政府職能往往被人們所忽略，在自利性不斷地侵蝕過(guò)程中，地方政府的服務(wù)職能漸漸邊緣化。

三、地方政府自利性行為的規(guī)制路徑

對(duì)于全體社會(huì)公民來(lái)說(shuō)，國(guó)家的方針政策是社會(huì)公共利益的初次分配，而政策的調(diào)整與變化則是利益的重新組合與再次分配。如果從這種角度思考的話，那么我們必須承認(rèn)政府的自利性行為是目前世界各國(guó)政府很難克服的一種通病。因此，如何制定行之有效的約束對(duì)策成為政府克服這種通病的重要任務(wù)。

（一）合理界定地方政府自利性行為

1.理順地方政府與中央政府的關(guān)系。自黨中央、國(guó)務(wù)院1994年推行分稅制以來(lái)，地方政府的合理性自利是地方財(cái)政來(lái)源的重要組成部分，而分稅制的不完善導(dǎo)致了地方政府逐利的不理性。因此，理順中央政府與地方政府的關(guān)系，合理地分權(quán)、分稅、分管是地方政府理性逐利的關(guān)鍵因素。一直以來(lái)，中央政府對(duì)地方政府的“放權(quán)”和“收權(quán)”都沒(méi)有明確的規(guī)章制度，因而導(dǎo)致“一放就亂”“一收就死”現(xiàn)象，這種尷尬的局面勢(shì)必造成地方政府執(zhí)行中央政策不到位、不徹底，上有政策、下有對(duì)策，選擇性執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。明確中央政府與地方政府權(quán)限劃分以及依據(jù)法律制定好中央政府與地方政府的“權(quán)力清單”是限制地方政府越權(quán)自利、特權(quán)自利的有效途徑，也是準(zhǔn)確界定地方政府合理自利的重要保證，更是實(shí)現(xiàn)地方政府逐利合理化、最大化的有力保障。