分稅制下我國地方財(cái)政自主權(quán)的規(guī)范與保障

【摘要】隨著國家財(cái)稅體制改革的不斷深化，有關(guān)我國地方財(cái)政自主權(quán)的討論也愈發(fā)激烈。1994年分稅制的確立，是中央與地方財(cái)政關(guān)系走向制度化、規(guī)范化、法制化的起點(diǎn)，基本形成我國現(xiàn)行財(cái)政體制的制度架構(gòu)。但是，由于分稅制改革不徹底，長期以來，中央和地方政府之間關(guān)于事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，財(cái)政收入及支出權(quán)限劃分不清晰等原因，導(dǎo)致地方財(cái)政自主權(quán)空間逼仄。因此，本文以我國地方財(cái)政自主權(quán)為題，為規(guī)范央地財(cái)政關(guān)系尋覓新機(jī)。

【關(guān)鍵詞】分稅制 地方財(cái)政自主權(quán) 規(guī)范保障

財(cái)政是國家治理的基石，是庶政之母。分稅制改革的主要目的是提高國家的財(cái)政汲取能力，這使得在財(cái)政制度架構(gòu)的過程中表現(xiàn)出強(qiáng)烈的時(shí)代印跡，反映在制度上主要有憲法規(guī)范的缺失、法律規(guī)范的碎片化以及制度化范圍的局限性等特征，導(dǎo)致地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。因此，在這種風(fēng)險(xiǎn)倒逼機(jī)制下，包括中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)如何劃分，地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任如何匹配，地方財(cái)政自主權(quán)的范圍亟需進(jìn)一步明確，地方稅與地方債以及預(yù)算監(jiān)督管理等方面做更多研究和關(guān)注。

一、賦予地方政府一定的事權(quán)與支出責(zé)任自主權(quán)

由于我國是單一制國家，中央與地方實(shí)行垂直管理，中央政策地方必須無條件執(zhí)行。而且，分稅制并沒有確定統(tǒng)一的地方政府財(cái)政體制，而是由各地政府根據(jù)自身情況自行決定，如何處理地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任同國家結(jié)構(gòu)目標(biāo)間的矛盾平衡直接挑戰(zhàn)著公共財(cái)政權(quán)的機(jī)制構(gòu)建。實(shí)踐中，我國大量的事權(quán)與支出責(zé)任由地方政府，特別是縣一級(jí)政府承擔(dān)，中央政府與地方政府以及地方政府間事權(quán)劃分與支出責(zé)任劃分極不合理。改革開放以來，我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得顯著成就，但是由于地理位置、自然資源、工業(yè)基礎(chǔ)的差異，各地發(fā)展不均現(xiàn)象愈發(fā)突出，使得現(xiàn)有的地方收入與支出責(zé)任劃分早已不能適應(yīng)各地的發(fā)展現(xiàn)狀。比如，某些中西部省份財(cái)政收入尚無法自給自足，需要通過中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段滿足其財(cái)政需求；以北上廣為代表的沿海發(fā)達(dá)省份其財(cái)政收入屢創(chuàng)新高，對(duì)于地方財(cái)政自主支配的權(quán)力日益強(qiáng)烈。在事權(quán)與支出責(zé)任嚴(yán)重失衡的現(xiàn)狀下，導(dǎo)致“中央請(qǐng)客，地方買單”的情況屢屢發(fā)生。

對(duì)此，我認(rèn)為，合理劃分地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，通過法律形式明確各級(jí)政府的事權(quán)是制度使然。對(duì)于法律規(guī)定事權(quán)范圍內(nèi)的事權(quán)，賦予政府一定的財(cái)政主權(quán)，嚴(yán)格按照法律辦事；對(duì)于法律規(guī)定范圍以外的事權(quán)地方政府可以結(jié)合本地實(shí)際情況考慮是否履行，賦予地方一定的選擇權(quán)。

二、賦予地方一定的稅收自主權(quán)

國家財(cái)政收入可分為稅收收入和非稅收收入，因此財(cái)政收入自主權(quán)包括稅收收入自主權(quán)和非稅收收入自主權(quán)。立法法第8條的規(guī)定，對(duì)中央和地方稅收立法權(quán)的配置進(jìn)行了明確界定。稅種的設(shè)立、稅率的確定等稅收基本制度只能由法律規(guī)定，但是法律也沒有明確否認(rèn)在稅收基本制度之外的地方稅收立法權(quán)的存在。實(shí)踐中，我國并沒有建立統(tǒng)一完善的地方稅體系，并沒有收入可觀且收入可持續(xù)增長的地方稅主體稅種。

要解決我國地方財(cái)政困難，理順中央和地方財(cái)政關(guān)系，必須加快我國地方稅體系建設(shè)。對(duì)于具有外溢效應(yīng)的收入方式，如增值稅、所得稅等稅種，應(yīng)由全國人大及其常委會(huì)統(tǒng)一立法。但是純粹屬于地方的收入方式，如房地產(chǎn)稅可以交由地方自主決定。在稅收優(yōu)惠及扣除等方面，根據(jù)地方實(shí)際情況給予一定的自主權(quán)，也是不錯(cuò)的選擇。

三、賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)

發(fā)債權(quán)即地方政府是否擁有自主借債的權(quán)力，是否可以自由地使用債務(wù)收入，以及是否對(duì)自己舉借的債務(wù)獨(dú)立負(fù)責(zé)，這些都是地方政府發(fā)債應(yīng)當(dāng)考慮的問題。近年來，地方政府為了籌集公共基礎(chǔ)建設(shè)資金，全國各地興起一股“土地財(cái)政”熱潮?！额A(yù)算法》修改后，賦予地方政府一定發(fā)債權(quán)。隨后在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中要求，地方政府對(duì)于其舉借的債務(wù)具有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則?！安痪戎币馕吨胤健百I單”后中央沒有償還義務(wù)，實(shí)質(zhì)上有悖法理。

筆者認(rèn)為，在當(dāng)前狀況下，清理、整頓地方債刻不容緩，其可以在一定程度上解決地方政府債務(wù)存量問題，但其不能一勞永逸地解決地方政府的新增債務(wù)問題。在允許財(cái)務(wù)狀況較好的地方政府發(fā)行地方債的同時(shí)，法律應(yīng)明確規(guī)定地方債收入只能用于投資性支出，且禁止用新債還舊債，迫使地方政府謹(jǐn)慎投資、謹(jǐn)慎借債。此外，還要加快地方政府信用評(píng)級(jí)體系建設(shè)，進(jìn)一步完善地方信貸市場(chǎng)。

四、加強(qiáng)中央對(duì)地方的預(yù)算監(jiān)督管理

在一定意義上，財(cái)政民主主義與現(xiàn)代預(yù)算相伴而生。預(yù)算是財(cái)政的核心與基石，關(guān)系國計(jì)民生，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家治理的重要手段。地方預(yù)算監(jiān)督是地方公共財(cái)政的重要領(lǐng)域，是影響政府收支行為與財(cái)政活動(dòng)的重要因素。由于我國地方民主制度不健全，地方政府的財(cái)政行為往往缺乏有效的外部監(jiān)督。因此，加強(qiáng)中央對(duì)地方的預(yù)算監(jiān)督管理是賦予地方財(cái)政自主權(quán)的重要保障。

目前，地方財(cái)政部門對(duì)部門預(yù)算的監(jiān)督主要依靠事后監(jiān)督，導(dǎo)致“亡羊補(bǔ)牢，為時(shí)已晚”的情況屢屢發(fā)生，給地方政府帶來巨大損失。因此，地方財(cái)政部門要適應(yīng)財(cái)政體制改革的需要，對(duì)本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算支出的事前、事中、事后采取全過程、全方位跟蹤與監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)在資金運(yùn)行過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)與問題。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政的監(jiān)督力度，建立財(cái)政監(jiān)督員制度，其目的在于由財(cái)政監(jiān)督員加強(qiáng)與地方政府及其所屬財(cái)政部門的聯(lián)系，做到專員專辦，專員跟蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，切實(shí)做好監(jiān)督工作。

五、加快財(cái)政基本法立法保障

保障地方政府財(cái)政自主權(quán)，應(yīng)立法規(guī)范財(cái)政自主權(quán)。我國憲法中欠缺對(duì)于地方財(cái)政自主權(quán)權(quán)限的規(guī)范，更欠缺相應(yīng)法律對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)進(jìn)行約束與保障，對(duì)此，應(yīng)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)著手起草財(cái)政基本法，包括政府間收支劃分法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法等。地方財(cái)政自主權(quán)的法制化模式充分發(fā)揮了地方參與的積極性，具有權(quán)威性、穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性等特點(diǎn)，更加有利于提升國家財(cái)政治理能力，加快我國財(cái)政法制化進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)

[1]熊偉.《財(cái)政分稅制與地方預(yù)算自主權(quán)》[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第3期.

[2]魏濤，張青.《財(cái)政分權(quán)與地方財(cái)政自治：法國的經(jīng)驗(yàn)與借鑒》.2015年第八屆中國財(cái)稅法博士論壇論文集，第26至37頁.

[3]閆然.《地方財(cái)政自主權(quán)保障與規(guī)范的重構(gòu)路徑》.2015年第八屆中國財(cái)稅法博士論壇論文集，第49至57頁.

[4]徐健.《分權(quán)改革背景下的地方財(cái)政自主權(quán)》[J].載《法學(xué)研究》2012年第3期.

作者簡介：李靜靜（1990-），女，漢族，山東濰坊人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，專業(yè)：經(jīng)濟(jì)法學(xué)，研究方向：財(cái)稅法。